自贸区立法二审聚焦三大重点

文/朱琦

自贸区立法二审聚焦三大重点

文/朱琦

6月17日，《中国（上海）自由贸易试验区条例（草案）》（修改稿）提交市十四届人大常委会第十三次会议第二次审议。尽管已经进入二审阶段，但审议氛围依然热烈。常委会组成人员感到，制定《中国（上海）自由贸易试验区条例》不仅是市人大常委会今年最重要的一项立法任务，而且更是上海的一件大事，可以说是“前所未有”。自贸试验区条例的制定凝聚了全市方方面面的智慧，充分体现了中央关于“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，体现了自贸试验区建设的实际需求，体现了法制精神和国际惯例，法规草案修改过程中所把握的三条原则，对于落实可复制可推广的制度创新起到了重要作用。同时，组成人员围绕自贸试验区条例如何处理好稳定性和前瞻性的关系、如何把握好地方立法和中央事权的关系、如何抓住简政放权这个关键等立法中的重点难点问题，对条例草案进一步修改完善提出了有针对性、有见地的审议意见。

处理好稳定性和前瞻性的关系

自贸试验区成立至今，国家相关部委出台了一系列政策，是自贸试验区各领域各方面开放和改革的重要依据。但政策内容一般不具有稳定性，如何“入法”成为立法中的一大难题。都入法，政策不断出台和调整，条例无法穷尽；不入法，这些重要的政策又构成了自贸试验区的核心竞争力，无法舍去。为此，条例草案在修改过程中紧紧抓住“预留制度创新空间，处理好试验区改革的阶段性和法规相对稳定性关系”的原则。姚海同秘书长认为，草案修改稿注意到了政策的动态性和条例的前瞻性，把自贸试验区运行以来形成的一些经验作为成果予以固化，同时通过“概括加列举”等方式，为未来的制度创新预留空间，这个度掌握得较为妥当。他建议，自贸试验区挂牌只有八个多月时间，各项改革创新还在动态推进中，从“预留制度创新空间”的角度，条例草案还可以修改得更具指导性和引领性。张耀伦委员建议进一步强化条例草案的可操作性。他认为，条例既是自贸区试点的依据，同时也是政府和企业开展各项工作的规范，因此要做到条文简洁明了，一看就知道应该怎么做、有哪些具体的规定，使条例不仅可以成为政府和企业办事、经营、开展业务的依据，也可以成为发生经济纠纷时进行诉讼的依据，更可以成为社会公众监督政府行为的依据。

另外，如何将一些政策语言转化为“法言法语”也是难点之一，常委会审议对此展开了一番热议。据悉，草案修改稿加强了条款的规范性表述，对一些较为口语化的表述，按照法律规范的形式进一步明确其内涵；对一些行业内熟悉并据此操作，但公众难以理解的部分概念，增加了说明性的阐述；对一些符合国际惯例或约定俗成的相关特定概念，予以保留。在审议过程中，沈志先、叶青等委员提出，草案修改稿中依然有不少文件化的表述、报告式的用语，而不是规范的法律用语，建议按照立法技术规范和“法言法语”的要求，作进一步的修改完善。“立法的科学化和与国际接轨，主要有两个方面。”金可可代表指出，“一方面是立法的内容，其中的改革措施要与国际接轨，这点我们做得很好。另一方面，立法的技术和方法，也要遵循一些国际通行的标准。文件化的表述恐怕和立法技术上的要求不相吻合，希望在这方面进行适当修改。”

把握好地方立法与中央事权的关系

自贸试验区的建设和管理，很多事权属于国家。譬如金融、税收，都是国家法律保留事项，但国家要求在自贸试验区进行改革试点，特别是试图通过金融领域开放创新，在自贸试验区进行压力测试。又如，国家安全审查、反垄断审查，属于国家发改委、商务部及相关部门的职能，同时又是自贸试验区监管制度中不可缺少的重点环节。如何在立法中进一步把握好地方事权与中央事权的关系，常委会组成人员感到，草案修改稿作了充分考虑，既为改革提供了保障，又为今后的升级留有一定的余地。同时，委员们也提出了一些意见建议。

在薛利委员看来，对涉及金融、税务、海关监管等国家事权的内容，从推进相关制度改革创新的角度，还应留有空间。她建议，在相关制度的制定过程中，应坚持统筹兼顾，注重制度之间、部门之间和各级政府之间的协调性，防止出现政策的碎片化。“比如说，应坚持改革创新，注重与国际多边贸易体制变革、新型贸易业态的融合度，防止出现政策的断层化。又如，应坚持用户体验，注重各类企业对制度建设的需求，鼓励企业积极参与试验区的建设，防止出现政策的瓶颈化。这些方面还有改进的空间。”

张耀伦委员认为，自贸区的试验是一个过程，因此条例草案中已涉及到的改革步骤，要进一步地融入到常态化中去。还没有改的，后续也要进一步跟进，尤其是地方能改的，一定要大胆推进。而涉及到国家事权的事项，要建立一个协调推进机制，把中央对自贸试验区的有关改革内容，尽快地在自贸试验区内得到落实，从而使自贸试验区的改革先行先试、符合国际惯例。

“自贸试验区的金融活动核心在于金融创新，金融创新在自贸试验区的先行先试，意义非常重大。”万建华委员对草案修改稿中有关支持金融创新、建立金融工作协调机制的规定给予了充分认同。他建议在条例草案中进一步突出“金融创新是自贸试验区金融工作的重点”，明确“协调机制的主要职责是推进和协调金融创新”，把金融创新放到更突出的位置。同时，他建议，针对当前国际金融业一个重要的发展趋势是金融服务的综合化或者说混业经营，特别是互联网金融快速发展的背景下，国内的金融机构都在推出一站式的综合金融服务的情况，鼓励金融机构在自贸试验区开展综合金融服务。

抓住简政放权这个关键

推进自贸试验区建设，必须处理好政府与市场、政府与社会的关系，通过简政放权、有放有管，建立起与市场经济要求相适应、与国际通行规则相衔接的行政管理体制。

在审议中，有的委员感到，草案修改稿按照深化行政体制改革的要求，坚持“简政放权，放管结合，积极推行告知承诺制”等制度，建立事权划分科学、管理高效统一、运行公开透明的行政管理体制，并且明确要求管委会和驻区机构公布依法行使的行政审批权和行政处罚权以及相关行政权力的清单以及运行的流程，体现了管理体制的创新。还有的委员认为，草案修改稿在政府职能的转变上，突出了资源分配由市场来决定，充分发挥“看不见的手”的作用。同时，在贸易便利化上进一步完善了负面清单管理体制，对新的服务贸易类改革作了进一步深化，突出了风险可控并为今后的自由贸易留下了空间，符合改革的方向。

如何抓牢简政放权这个关键？张辰委员建议，进一步厘清自贸试验区管委会、驻区机构以及市政府其他有关部门和浦东新区人民政府的管理职责。“自贸试验区的管理应该是一个平台管理，管委会作为市人民政府的派出机构，其主要职责应该是领导、协调、服务，建议条例草案进一步明晰管委会的职责。”