中国内地自由贸易区的开放措施与CEPA开放措施的协调性研究

左连村，陈德宁，黄耀婷

(1．广东外语外贸大学 国际经济贸易学院，广东 广州510420;

2．广东财经大学 地理与旅游学院，广东 广州510320;3．华南师范大学 地理科学学院，广东 广州510631)

一、问题的提出

1997年香港回归以后，先后经历了亚洲金融危机、9．11、“非典”以及政治纷争等事件的冲击，经济发展跌宕起伏，导致新世纪初期香港在对外贸易、物流业、旅游业和金融业等领域的发展出现困难，并引发失业率偏高。为了加快香港经济复苏，促进中国内地与香港经济的共同繁荣发展，中国中央政府与香港特别行政区政府于2003年6月29日，签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(以下简称CEPA)，并于2004年正式实施。同年10月17日，签署了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》(以下简称CEPA)，并与香港CEPA 同步实施。随后，因经济发展和实践的需要，CEPA 内容不断得到补充，至今已签署了10 个补充协议。①周金城:《CEPA 框架下内地与香港服务贸易的发展及其启示》，载《亚太经济》2012年第6 期。CEPA 的内容包括中国内地与香港澳门逐步实现货物贸易自由化、服务贸易自由化和贸易投资便利化的各项开放措施。香港与中国内地的多项研究表明，CEPA 的实施对香港和中国内地的发展都产生了重大的正面效应。

自20世纪90年代以来，国际上新的自由贸易协定层出不穷，加速了不同层次的区域经济一体化进程。中国内地为了顺应全球自由贸易快速发展的潮流，积极寻找新的开放路径，2013年9月26日中国(上海)自由贸易试验区(以下简称上海自贸区)正式挂牌成立，随后出台了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。上海自贸区由“四区三港”组成，共计28．78 万平方公里，现成为中国内地境内开放程度最高的地区。①乐美龙、高金敏:《基于SWOT 分析的上海自由贸易区发展研究》，载《特区经济》2014年第2 期。上海自贸区肩负了“先行先试”，以开放促改革，作新一轮改革开放试验田的重要历史使命。

CEPA 的实施和上海自贸区的建立都顺应了时势的需要，对促进中国内地改革开放的进程起到了重要作用。然而，上海自贸区总体方案和CEPA 既有一定相似性，也有一定差异性。一是中国(上海)自由贸易试验区开放措施的制定综合考虑了已有的CEPA、EFCA 以及其他地区已签订的关于对外贸易的开放条款，在现存开放措施的基础上增加了不少更深层次和更高级别的开放措施，尤其是在服务业的开放水平上，已全面超过CEPA;二是中国(上海)自由贸易试验区货物贸易开放度低于CEPA;三是两者在投资便利化方面也有所差异。

中国是WTO 成员国家，从长期看国家的对外开放政策应逐步走向统一。但区域性贸易安排则可以更加优惠于WTO 的相关条款。CEPA 是中国内地扩大开放并为港澳企业进入中国内地赢得先机的重要举措。如果中国内地的开放措施与CEPA的开放措施不一致而且前者的开放措施高于后者的开放措施，则会弱化CEPA 的实施效果，从一定程度上影响香港澳门的繁荣发展和社会稳定。所以，如何协调中国内地自由贸易区与CEPA 的开放措施，是中国对外开放过程中面临的一个需要认真研究的问题。本文主要通过对上海自贸区的开放措施与CEPA开放措施进行比较分析，探究两类开放措施在服务贸易、货物贸易以及贸易投资便利化等方面存在的差异以及协调性问题，并提出自贸区开放措施与CEPA 开放措施相协调的对策建议。

二、上海自贸区服务业的开放措施已全面超过CEPA

(一)上海自贸区在六大领域暂停或者取消投资者准入限制措施

扩大服务业对外开放是上海自贸区本次试点的重要内容。与货物贸易相比，中国内地的服务贸易的发展较为落后。若服务业改革开放水平跟不上企业发展对融资、物流和创新等服务业的需求，将阻碍企业的进一步发展，进而影响中国的产业转型与升级。上海自贸区开放服务业的目的是为企业发展扫清阻碍，优化企业发展环境，以推动新一轮的改革发展。

为此，上海自贸区选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等六大领域扩大开放，具体实施18 项23 条开放措施(见表1)。②任新建:《上海自贸试验区服务业扩大开放18 项23 条逐一解读》，见《东方早报》，2013－09－28。

上海自贸区暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围等准入限制措施，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。同时，将实施鼓励跨国公司建立亚太地区总部，积极培育贸易新型业态和功能等涉及功能拓展的10 多项试点任务。③《国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知》，国发〔2013〕38 号。同时还制定了扩大服务业开放的具体措施。如在银行服务方面，全面规范了试验区分账核算业务及其风险审慎管理，自由贸易账户资金可自由兑换，中国外汇交易中心或上海清算所等机构可在获准后，向试验区内及境外提供各类跨境金融交易及清算结算服务，同时积极稳步推动个人跨境投资、资本市场开放、跨境融资便利化等改革试点。在进出口服务方面，上海自由贸易区全面推行进口货物预检验制度，以及进口货物出区“零等待”等。这些措施有利于进一步优化试验区营商环境，更好地满足实体经济对金融服务的需求，推动试验区在更高平台上参与国际竞争。

(二)上海自贸区实行利率市场化、人民币资本项目可兑换

在上海自贸区总体方案的任务中，深化金融领域的开放改革成为最大亮点。上海自贸区将加快步伐并率先实施金融市场利率市场化、人民币资本项目可兑换的金融基础制度改革。2013年开始，从金融“国十条”出台到取消贷款利率下限再到扩大信贷资产证券化试点等政策的出台，都说明了中国的金融改革正在以前所未有的速度向前发展。上海自贸区在新一轮的改革开放中扮演了重要角色:(1)在上海自贸区内，金融机构资产方价格实行市场化定价;(2)金融服务业逐渐对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，金融市场在上海自贸区内可建立面向国际的交易平台;(3)境外企业 逐步可参与商品期货交易等。

表1 上海自贸区服务业开放措施

利率市场化是国内取消资本管制的必要条件。中国改革开放以来，一般商品和服务已实现了市场化定价，但在2013年以前资金等价格仍然受到管制。2013年后金融市场利率市场化将逐渐地解除管制。对国有银行而言，利率市场化会在压缩银行利润空间的同时，为银行业甚至是整个金融服务业带来发展的空间，这给银行以及其他金融机构带来新的利润增长点。上海自贸区成立以前，中国内地许多企业就已经开始寻求境外金融机构的服务，而未来这些业务或将透过自贸区降低服务成本，将极大有利于被服务的机构、自贸区本身和以及相关金融机构。人民币资本项目可兑换，是上海自由贸易试验区倍受关注的金融改革，这将有力地推动人民币国际化。试验区将试点改革外汇管理，建立与自贸区相适应，同时也与中国国情相适应的外汇管理体制，全面实现贸易投资便利化。鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场，实现跨境融资自由化。此外，有些海外金融资源相对廉价，有的贷款利率只有国内的一半，国家可以借助自贸区平台，将这些资源服务引到中国实体经济中来，①顾益民:《自由贸易区离岸金融市场模式选择、制度障碍和实现路径》，载《上海海关学报》2013年第5 期。这也会促进中国实体经济的国际化程度，从而更加便利地融入到世界经济中。

当然，推动金融开放必然会遇到一些不可预知的变化和风险。试验区试行人民币资本项目可兑换，会促使国内金融市场与国际金融市场的联系更加紧密。在开放的同时，国内的金融改革和配套措施也需要跟上，防止产生资金价格的落差，形成资金洼地，引发金融混乱。此外，需要注意的是上海自贸区实现人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化等政策的先行先试，可能会吸引离岸人民币业务向上海集中，进而影响香港的离岸人民币市场的发展。②苏晓、刘欢:《上海自贸区对香港不构成“零和博弈”》，见《人民日报(海外版)》，2013－09－30。最近开展的沪港通有望降低整个国家的金融风险，对香港金融市场也有稳定作用。

(三)上海自贸区对民营资本和外资金融机构全面开放

上海自贸区方案中明确提出推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，支持在试验区内设立外资银行和中外合资银行。具体开放措施包括:(1)允许符合条件的外资金融机构设立外资银行，符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行。(2)在条件具备时，适时在试验区内试点设立有限牌照银行。(3)在完善相关管理办法，加强有效监管的前提下，允许试验区内符合条件的中资银行开办离岸业务。这为中国迈入改革开放新阶段注入了新的动力，对中国银行国际化经营管理具有很大的促进作用，为上海自贸区服务业发展提供了灵活性和多样性的选择。

在上海自贸区，国有控股银行无一例外都成为首批被获准入驻的银行。上海银行、招商银行、浦发银行也获准筹建分行。上海自贸区通过银行分账经营、独立核算，服务对象涵盖区内居民和境外非居民，实质上是希望在区内构建一个涵盖离岸和在岸业务、本外币一体化、与国际金融市场高度接轨的金融环境。③袁君、裴文斐:《金融领域开放措施亮点频频部分银行分支机构只待揭牌》，见《每日经济新闻》，2013－09－27。自贸区为国内企业跨境融资、跨境资金流动、全球投资布局以及大宗商品交易等贸易活动提供更丰富选择和渠道，促进贸易方式和金融方面的创新，使企业能在贸易活动、资金流动、选择交易币种等方面更加方便。在利用境内外两种资源、两种市场的同时也间接提升了国内企业自身运用资源的能力。

(四)CEPA 服务业开放的内容和开放管理模式落后于上海自贸区

CEPA 近十年的实践有效促进了中国内地与港澳经济的融合发展。自2004年实施至今，CEPA 不断补充更新，已经增加了十个补充协议，服务贸易开放领域不断增加。目前，中国内地对香港共采取了403 项开放措施，对港服务贸易开放部门已达149个，占世贸组织160 个服务贸易部门分类的93．1%。④金英花:《商务部:经贸协议惠港十年成效显著》，见《光明日报》，2014－01－24。但CEPA 在服务业领域的开放度仍然落后于上海自贸区服务业的开放程度。首先，在一些具体领域比如银行服务、人民币国际化、增值电信以及其他相关领域，CEPA 的规定明显较为严格。其次，虽然CEPA 对外开放涉及的方面比较广泛，已占WTO 服务贸易部门分类的90%以上，但开放深度不够。按照外国的评价，中国相关行业的开放度依然不到50%。⑤吴哲、黄颖川、黄倩蔚:《上海自贸区重在制度突破“二次入世”中国亟需主动迎战》，见《南方日报》，2013－09－28。在服务贸易的四种形式中，中国在跨境支付、境外消费领域，对几乎所有部门都作出了局部承诺，但在自然人移动、商业存在方面限制则稍多，开放水平仍然较低。再次，从管理模式上看，CEPA 实行的是事前审批制度，明确规定国家支持、鼓励、限制和禁止的领域和内容，重视事前管理。上海自贸区的负面清单管理模式则只是列出不可以做的内容，其他的则法无禁止即可为。这是真正的国际上通行的开放做法，从这一点来说，CEPA 的框架已经落后。⑤吴哲、黄颖川、黄倩蔚:《上海自贸区重在制度突破“二次入世”中国亟需主动迎战》，见《南方日报》，2013－09－28。

因此，港澳虽然利用CEPA 获得了进入中国内地市场的先机，早于并优于其他境外投资者在中国内地开业及经营，在中国内地服务业拓展取得了较大市场份额。然而，上海自贸区实行负面清单的开放管理模式，对服务业领域的开放度更高，限制条件更少，无论是人民币的业务范围还是资本的开放程度，中国(上海)自由贸易试验区服务业的开放措施已全面超过CEPA。

三、CEPA 的货物贸易开放度高于上海自贸区货物贸易开放度

(一)CEPA 对原产港澳的产品进入中国内地市场实行零关税

CEPA 及其10 个补充协议已经形成了中国内地对港澳较为系统的开放体系，中国内地自2006年1月1日起对原产香港澳门的进口货物全部实行零关税优惠，按世贸标准，中国内地与香港澳门在货物贸易领域已实现自由化。据统计，2013年CEPA 下中国内地进口香港零关税货物货值为12．2 亿美元，关税优惠额6．3 亿元人民币。截至2013年底，中国内地累计进口香港受惠货物71．6 亿美元，关税优惠额达39．8 亿元人民币。①周素雅:《零关税优惠下内地累计进口香港货物71． 6 亿元》，见《人民日报》，2014－01－23。零关税是CEPA 货物贸易协议的核心内容，但CEPA 中对原产于香港的进口货物的规定不仅仅限于零关税，还包含各类减少甚至取消非关税壁垒的内容:如中国内地与香港双方中的任何一方都不对原产于另一方的进口货物采取与世界贸易组织规则不符的非关税措施;中国内地不对原产香港的进口货物进行关税配额;中国内地与香港双方承诺一方不对另一方的进口货物采取反补贴措施等。②摘自《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议。这些规定都十分有利于香港制造业的部分产品或工序的回流和港产品的增值及转型发展。

表2 2004－2014年原产于香港的货物贸易零关税情况

(二)试验区对经“二线”销往中国内地的生产加工货物照章纳税

上海自贸区对货物进口税收政策明确，一方面，对区内生产企业和生产性服务业企业进口所需的机器、设备等货物予以免税，但生活性服务业等企业进口的货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予免税的货物除外;另一方面，对设在试验区内的企业生产、加工并经“二线”销往中国内地的货物照章征收进口环节增值税、消费税。总体上看，境外生产加工货物(不包括港澳台)通过上海自贸区或者是香港进入内地境内的途径和纳税方式基本一致:以极低甚至是没有关税进入自贸区或香港，在进入内地境内时需要缴纳关税。

目前，制造业仍把持着中国的经济命脉，是需要保护的行业，且国际货物加工贸易在中国国际贸易额中占据50%左右，③国务院新闻办公室:《中国的对外贸易》白皮书，2011年12月。只要中国内地的品牌、技术与市场没有占据绝对竞争优势情况下，难以实现真正意义上的货物贸易自由化，外国境外生产加工货物仍以较高的关税进入中国内地市场。而香港作为内地和外国的缓冲地带的状态，货物贸易实行零关税优惠，有其优越性和必要性。此外，货物贸易的自由化改革也不是上海自贸区试验改革的重点，上海自贸区在实验出一条服务贸易开放的道路之前也不会将货物贸易自由化更多地考虑在内。因此，在未来较长的一段时间内中国内地与港澳货物贸易自由化还是具有很大的优势，CEPA 可为上海自贸区货物贸易自由化发展方向提供较好的借鉴依据。

四、贸易投资便利化方面各有所长

(一)CEPA 已在多个领域开展贸易投资便利化的合作

根据CEPA 及其补充协议，中国内地与香港双方同意在贸易投资促进、通关便利化、商品检验检疫、食品安全、质量标准、电子商务、法律法规透明度、中小企业合作、产业合作、知识产权保护、品牌合作、教育合作等许多领域开展贸易投资便利化合作。其中，相关合作需要在CEPA 第19 条设立的联合指导委员会的指导和协调下进行。这些投资便利化的合作领域不仅有政府层面的合作和协调，也包括产业合作和企业合作以及社会组织的合作内容。表明CEPA 贸易投资便利化措施不仅抓住了重点，而且制定了可操作的措施。同时合作时间进程较长及条件比较成熟。另外，CEPA 中贸易投资便利化的内容是一个开放的概念，可以不断扩展、充实和完善，会根据三地经贸合作的发展需要增加新的合作领域和内容。

CEPA 实施近十年，中国内地和港澳之间已形成的庞大的贸易投资规模和紧密的经贸关系，展示了CEPA 框架下推进贸易投资便利化的积极效果，这是中国对区域经济一体化的积极探索，具有重要的示范作用，同时也为上海自贸区建立和实施提供经验参考。可见，进一步分批落实贸易投资的便利化措施，降低区域间的贸易、投资成本，让生产要素更加顺畅地流动，推进三地经济的融合发展，是今后中国内地与港澳继续加强合作的重要内容。

(二)上海自由贸易区实行准入前国民待遇和负面清单管理模式

中国(上海)自由贸易试验区挂牌后，施行负面清单管理模式。在国际投资协定中，“负面清单”又称“负面列表”，其原则是“不列入即开放”，这意味着任何新增的行业及产业部门将不在否定之列，必将自动对成员方开放。编制负面清单主要依据国家外商投资的法律法规、试验区总体方案、外商投资产业指导目录、国务院制定或批准的文件。试验区负面清单还综合了中国入世承诺、CEPA、ECFA 和中国对外签署的双边投资协议、缔结或加入的国际公约等内容。截至目前，上海自贸区负面清单管理模式运行平稳。

上海自贸区的负面清单包括了国民经济所有18 个经济行业门类，涉及89 个大类、419 个中类和1 069 个小类，编制特别管理措施共190 项(约有17.8%的小类有特别管理措施)。其中，对试验区重点发展的产业(服务业和部分制造业)按照小类表述，制造业限制小类占比约11．6%，服务业限制小类占比约23%，有着前所未有的市场准入的透明度。①王志彦:《负面清单管理模式运行平稳》，见《解放日报》，2013－11－04。自贸区负面清单管理模式对外商投资保留的限制措施逐一列明，对除列明限制措施以外的外商投资，取消股比限制、经营范围限制、投资者资质限制等准入条件，实行国民待遇。上海自贸区实行准入前国民待遇和负面清单管理模式，将大大释放企业投资的积极性，降低企业的时间成本，使外商在中国投资更有信心，从而为引进外资提供了优越的环境条件，这也是此次改革创新试验的最突出特点。

(三)上海自贸区对境外投资企业实行以备案制为主的管理方式

与负面清单管理模式相对应，上海自贸区对负面清单之外的领域，外商投资项目将由核准制改为备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外)，将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。这将大大简化办事程序、缩短办事时间、提高办事效率，为企业带来利润。比如，以新的外资投资项目备案制管理为例，投资者通过自由贸易区“并联办事系统”，在4 个工作日内就可同步办妥备案证明、营业执照、企业代码和税务登记。传统的外资审批制需要对投资主体资格、投资领域行业、投资方式、投资金额、公司合同章程等合法性进行审查，是事前管理;而负面清单管理模式下的备案制，仅需掌握投资主体资格、投资领域行业等基本信息，再通过信息共享平台和综合监管机制，加强和完善事中、事后监管，把依法依规经营的主体责任回归到外资企业自身。同时，也强化了信用监管，加强了市场主体信息公开，发挥了社会监督作用，最终达到促进政府职能转变，有效防范开放风险的效果。

从上述分析可以看出，在贸易投资便利化方面，CEPA 形成了全面且重点突出的发展势头，而上海自贸区则侧重于服务业开放的深度和广度，双方各有所长。CEPA 是一项一项做加法，政府发挥主要的指导作用，明确支持、鼓励或限制、禁止企业该做或不该做的事情，产业导向很具体。上海自贸区负面清单管理模式是做减法。其中不容忽视的是，上海自贸区的起点更快、更便捷，在一些领域开放得更彻底。随着时间的推进，CEPA 范围广的优势将可能逐渐减弱，其投资的便利性也可能被上海自贸区超越。

五、世界新自由贸易形势与中国国际贸易的困境

(一)美国主导的TPP 和TTIP 重构全球经济的游戏规则

当前，世界政治经济格局正在发生深刻的变化，以美国主导的新自由贸易形势正在形成。自中国2003年加入世界贸易组织起，其政治、经济、社会等各方面的国际地位不断提升，使国际经济重心持续东移，东亚与北美、西欧已形成“三足鼎立”之势。近年来，美国越来越认识到亚洲的重要性，实施重返亚洲战略。2008年2月美国宣布加入跨太平洋伙伴关系协议的谈判(Trans－ Pacific Partnership Agreement，TPP)并发挥主导作用。①TPP 是指跨(泛)太平洋战略经济伙伴关系协议(Trans－Pacific Partnership，简称TPP)，是由亚太经济合作会议成员国中的新西兰、新加坡、智利和文莱四国发起，从2002年开始酝酿的一组多边关系的自由贸易协定，原名亚太自由贸易区。2008年2月美国宣布加入并发挥主导作用。2013年3月美国与欧盟之间正式开展了“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP)谈判，②TTIP 是指欧美跨大西洋贸易与投资伙伴协议(Transatlantic Trade and Investment Partnership，简称TTIP)。2013年3月12日，欧盟委员会宣布，正式授权展开“欧盟——美国跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”的谈判。欧美约占世界国内生产总值的一半，世界贸易额的1/3。TTIP 谈判成功，对世界贸易影响巨大。旨在建立全球贸易新秩序和掌控制订贸易新规则的话语权。

TPP 作为新时期高标准、全面的自由贸易协定，除了在2015年前要为1．1 万项货品达成零关税目标外，还要就包括竞争政策、环境、政府采购、劳工、货品市场进入途径及技术性贸易壁垒等20 项议题进行协商。③金萍:《加快推进粤港澳服务贸易自由化》，载《开放导报》2013年第5 期。与传统的自由贸易协定(Free Trade Agreement，FTA)相比，TPP 加入的门槛更高，范围更广，合作的层次和开放的程度更深，是覆盖国际贸易方方面面的综合性自由贸易协议。TPP 若谈判成功，将覆盖全球40%的经济总量，全球30%的对外贸易额，这将会成为有史以来最大的区域贸易协定。但是，中国的国内发展现状决定了中国仍然无法加入TPP。从农业来看，中国是人口大国、农业大国，农业政策是国家政策的重中之重。加入TPP，意味着农业完全开放。而中国农业生产效率较低，生产成本高，与美国这样现代化农业大国无法相比，全面开放将会严重冲击中国的农业，而农业又涉及中国很大部分的人口就业和生计，这将不利于国家稳定。因此，就目前来说，中国没被邀请也无法加入TPP。④张晗:《泛太平洋伙伴关系协定(TPP):回顾与展望》，载《经济研究导刊》2014年第6 期。

与TPP 相似，TTIP 也是一份超高标准的贸易协议，最重要的差别是TTIP 地域条件是环大西洋区域，这样，中国更无法参加。TTIP 与一般的自由贸易协议相比，其更注重消除非关税贸易壁垒，让欧美市场融为一体，包括统一食品安全标准、药品监管认证、专利申请与认证、制造业的技术与安全标准、法规和认证，推动投资便利化等，并建立超越WTO 标准的知识产权、劳工、环境等规则以及消除“边境后壁垒”。⑤金萍:《加快推进粤港澳服务贸易自由化》，载《开放导报》2013年第5 期。如果TPP 与TTIP 这两个协议谈判成功，一个由美国主导的新的世界贸易规则就会产生，这对全球贸易体系、贸易规则及地缘政治将产生重大冲击和深远的影响。以中国为代表的市场开放水平较低的发展中国家将会被排除在外。而中国的主要贸易伙伴都被这两个协议所覆盖，在贸易替代效应的作用下，中国的贸易利益就会受到损害，这对中国国际贸易是十分不利的。

因此，在美国主导新全球自由贸易游戏规则的重构中，中国须尽快抉择、谋划和应对严峻的国际贸易形势变化带来的巨大冲击和挑战。而建设上海自由贸易试验区就是一个与国际贸易新形势对接的窗口和平台，通过推进贸易、投资和金融体系的全面自由化，逐步适应国际规则的变化，以便更好地参与到世界贸易中去。同时，中国需要统一协调的高端的对外开放措施，以适应贸易强国的规则需要。

(二)中国从贸易大国到贸易强国的困境

自中国加入WTO 以后，中国的国际贸易驶进了快速发展的通道，跨国公司的加工制造部门纷纷进驻这个拥有最大廉价劳动力和巨大市场发展潜力的国家，促进中国对外贸易量迅猛发展。2013年中国货物出口总额为4． 16 万亿美元，其中进口额1.95 万亿美元，出口额2．21 万亿美元，首次超越美国成为全球第一货物贸易大国。⑥商务部新闻办:《商务部新闻发言人姚坚就“中国成为世界第一货物贸易大国”发表谈话》，商务部网站，http://www．，2014－03－01。

随着我国公路桥梁技术的发展，利用桥梁技术连接了山区的高速交通网，打破了山区公路交通不便的限制，山区高速公路桥梁施工对于发展我国高速交通网有着非常重要的作用，同时，对于加快区域经济交融，促进经济发展也起到了积极作用。

在看到中国贸易规模快速增长的同时，也要认清中国发展的现状。改革开放以来，中国逐步形成了加工制造业的优势，成为“世界工厂”。但中国是通过吸引巨额外资，并以廉价劳动力、土地和牺牲环境带来的低廉生产成本去占领世界市场。现在，中国的这种优势也在逐步发生变化。随着其他新兴国家的发展以及世界经济格局的演变，与其他发展中国家相比，现在中国的劳动力、土地和环境成本已不再廉价，中国制造渐渐演变成了东南亚制造、非洲制造等。例如，2011年中国最大的代工鞋业生产企业之一的东莞华坚集团在非洲埃塞俄比亚建厂，刚建成投产时工人不足600 人，至2014年初规模已超过3 000 人。这一案例引起欧美等发达国家的积极的强烈反应。因此，中国面临转变贸易发展方式的客观要求。

与高端“货物贸易大国”相比较，中国的高端制造业、服务业特别是高端服务业的竞争力显得尤为不足。此外，中国内地对知识产权的保护程度较低，使开发者得不到应有的报酬和激励，造成产品的研发和创新难以追赶发达国家，就不可能有贸易“游戏规则”制定权和产品定价权，在新国际贸易格局中仍处于边缘地位。再者，在服务业方面，2013年中国服务贸易进出口总额为5 396．4 亿美元，仅为美国的一半左右。①潘悦:《当前国际贸易发展的主要特征和基本走势》，载《求是》2014年第11 期。

总之，中国出口的商品竞争力不强，技术含量低，容易被替代，对外开放措施质量不高。因此，中国要从贸易大国转变成为贸易强国，路仍很漫长。

六、统筹协调中国内地自由

贸易区开放措施与CEPA 开放措施

(一)协调中国内地自由贸易区开放措施与CEPA 开放措施的重要性

在“一国两制”的背景下，中国现存在四个独立关税区。为逐步消除关税壁垒，实现贸易自由化，中国内地与香港澳门及台湾已分别签定了CEPA 以及ECFA。此外，中国对外已签协议的自由贸易区有9个国家或地区，正在谈判的自由贸易区协议有6 个。上海自由贸易试验区开放措施的制定综合考虑了已有的CEPA、ECFA 以及其他地区已签订的关于对外贸易的开放条款，依据当前国际经济发展的新形势，在现存开放措施的基础上增加了不少更深层次和更高级别的开放措施。如果试验成功，其经验必然会复制到将来建设的中国内地自由贸易园(港)区。这对CEPA 的实施将带来一定程度的负面影响，甚至CEPA 的服务业开放措施将会失去其存在价值，不利于维护香港与澳门长期繁荣稳定。

21世纪以来，全球出现了以地区性自由贸易协议(Preferential Trade Agreement，PTA)替代WTO 推进贸易自由化的浪潮。与此浪潮相适应，2000年以后，全球60%以上的PTA，放弃了服务贸易总协议(General Agreement on Trade in Services，GATS)的肯定清单方式，转向更为透明、自由化程度更高的否定清单方式。否定列表把市场准入与国民待遇作为一般义务，除非对某种贸易措施作出保留外，对外资在市场开放的广度和深度上，均超越肯定列表。②香港特别行政区政府中央政策组大珠三角商务委员会:《“十二五”时期扩大深化CEPA 开放的政策建议》，2012年5月。

目前，CEPA 框架下港澳服务业进入中国内地陷入“大门已开，小门不开”的制度障碍。因为两地制度、政府运作模式、工作效率等存在较大的差别，中国内地政府部门普遍存在程序复杂、审批困难、职责不清、效率低下等情况。同时，由于CEPA 采取的是正面清单管理模式，导致政府部门在审批的过程中显得谨慎和保守，这无形中形成了港澳企业进入中国内地的玻璃门槛，致使三地对CEPA 的期望值在降低，甚至失望和遗忘。因此，不解决阻碍三地经贸发展中制度安排上的缺陷，将不利于三地经贸合作关系的持续发展。

由上可知，上海自由贸易区服务贸易的开放度和投资便利性已超过或即将超过CEPA 开放措施的开放度，这在一定程度上影响CEPA 的实施效果。因此，研究上海自贸区的开放措施与CEPA开放措施的协调性问题具有重要意义。这不仅是香港澳门的持续繁荣稳定发展的需要，也是上海自由贸易区持续开放发展的需要，更是整个国家凝聚对外开放目标和方向的需要。据此，本文提出，应尽快统筹全局，协调中国内地自由贸易区的开放措施与CEPA的开放措施，以期更好地服务于和促进中国经济与世界经济的发展。

(二)构建新型CEPA 框架

CEPA 对外资采用传统的肯定清单管理方式，虽然有保护中国内地市场的考虑，但是香港与中国内地的制度对接的协商成本过高，这样会大幅度降低双方的合作兴趣和实效。不同关税区自由贸易的实现一定是走向制度协调和双方贸易的便利化直至最终统一市场的构建。从实验的角度来看，对于某些开放措施通过CEPA 进行实验比通过上海自贸区进行试验可能显得更加有效果。上海自由贸易区是设立在境内单一的关税领土之内的狭义自由贸易区，而CEPA 则是在三个独立关税区进行的广义自由贸易区，而上海自由贸易区试验的最终目的是要走向国际上的广义自由贸易区的。因此，需要把上海自由贸易区的开放措施运用于CEPA 的实践中，实现两类开放措施的协调性发展。但这种协调性的运用，并不是在CEPA 原有框架内进行修改完善，这样会很难实现制度安排上的突破。因此，CEPA 的管理模式应以“负面清单”和“准入前国民待遇”等思路为统领，首先从肯定清单方式过渡到“肯定与否定”清单混合方式，最后走向否定清单方式的管理模式。这是管理模式和协议框架上的改变，而不仅是某一项开放措施的增加。

通过上海自贸区和CEPA 共同实验国家的对外开放政策，比单独通过上海自贸区进行实验效果会更好。鉴于美国主导的新自由贸易形势正在形成，而台湾与中国内地的经济与政治关系仍不明朗，应首先考虑对港澳实行更广泛的开放措施，把香港澳门作为中国内地对外开放的试验田进行实验和推广，而且CEPA 的开放度应全面超过中国内地的自由贸易园(港)区的开放度。因此，应尽快修订和提升CEPA 服务贸易的开放条款，以维护国家利益。

扩大CEPA 的开放程度以及实施新的外资管理模式，不是要把CEPA 协议全部推翻重来。自从2004年CEPA 实施以来，每年都有一次补充协议的签署，这是一个很好的契机。通过CEPA 补充协议的形式，在CEPA 协议中增加上海自由贸易实验区的创新开放的内容，完全可以实现上海自由贸易区的开放措施与CEPA开放措施的协调性发展。由于CEPA 协议的内容80%左右都是在广东发生和运作的，因此，按照上海自由贸易区开放措施所指引的发展方向推进改革开放，在CEPA 协议的框架下先行先试，对于毗邻港澳的广东来说意义尤为重大。

(三)以服务贸易自由化为核心打造CEPA 升级版

上海自由贸易区试验和实行的开放措施主要是以服务业开放为主要内容，CEPA 则提出实施服务贸易自由化。从两者的政策导向看，方向是一致的。但从目前的目标提法看，CEPA 似乎比上海自由贸易区更加前卫。构建CEPA 升级版必须以服务贸易自由化为基本理念。因为，服务贸易自由化是一切服务贸易开放措施的最高境界，在这样的目标下，上海自由贸易区的开放措施也就会自然而然地在CEPA 框架下进行实施。

在新的开放思路下，CEPA 所体现的WTO 的框架已经过时，必须借鉴TPP 和TTIP 的思路构思CEPA 升级版。面对国际国内的新形势和新挑战，如何加快推进实现CEPA 框架下服务贸易自由化的目标，是对中国内地港澳三方的考验。

加快推进CEPA 框架下服务贸易自由化，是三地提高竞争力，抢占改革开放先机的重要手段和途径，也是国家给予粤港澳三地独有的优势和资源。在原有政策措施的基础上，中国内地需要在改革创新上加大力度，加快步伐，在扩大开放上用好用活港澳资源;港澳要依托中国内地打造新的经济增长点，不断强化自身的国际化优势。然而CEPA 在开放的部门和项目上虽已经非常广泛，但服务贸易开放质量不高，影响了CEPA 开放措施的效力。

值得讨论的是，目前人们(包括一些政府文件)都在热衷于使用“粤港澳服务贸易自由化”的概念，应当说这个提法是不准确的。因为CEPA 的概念不是仅仅真对粤港澳，而是针对整个中国内地和港澳之间的紧密经贸关系安排。“粤港澳服务贸易自由化”概念的使用与“粤港澳自由贸易区”概念的使用出于同一思路。而“粤港澳自由贸易区”的提法同样是不准确的。实际上在CEPA 实施以前和以后的许多年中，广东就反复提出过建立粤港澳自由贸易区的问题，但最终都没有成为现实。原因很简单、虽然粤港澳都是在一个国家范围内，但香港和澳门是两个独立的关税领土地区，广东作为中国内地的一个部分，不是独立的关税区，根据WTO 第24 条第8款b 项的相关规则，广东不适合与港澳单独建立自由贸易区，遑论实行粤港澳服务贸易自由化。因此，推进CEPA 的服务贸易自由化必须是在整个中国内地与港澳之间展开，只有这样的服务贸易自由化才是准确合法的提法，也才能对国家开放政策作出实质性的贡献。

(四)借助CEPA 推进人民币国际化发展

在人民币没有国际化的情况下，任何服务贸易自由化的提法都可能会处在虚拟的状态。因此，推进CEPA 框架下服务贸易国际化的实践，一个核心的问题就是要推进在CEPA 框架下人民币的国际化实验。中国已成为世界第一大货物贸易国，人民币自由兑换是中国走向世界的必然之路。上海自由贸易区的开放措施的亮点之一就是进行人民币自由兑换的实验。但上海自由贸易区的范围过于狭小，进行人民币自由兑换实验的作用相当有限，只有把人民币自由兑换放到整个国家的范围内展开才更有实际意义，而CEPA 则可以完成这样的任务。

在通过CEPA 进行人民币国际化实验的问题上，首先，应具有扩大开放的思维和意识。过去我们总是担心金融业改革开放步子过大会带来风险，这在改革开放的几十年中这种担心可能是必要的。但经过30多年的发展，中国经济进入到一个转型升级的关键时刻，传统的以低成本要素红利为主导的改革开放红利将趋于结束，迫切需要向高端发展，这就必须培育中国面向全球的竞争新优势，拓展经济增长新空间，打造中国经济升级版。其中，加快中国金融业的开放步伐，进而占据世界高端服务业领域是中国经济转型升级的重要内容。因此，谋划CEPA 框架下金融业合作的自由化需要首先在观念上提高认识。

其次，应把人民币国际化作为CEPA 框架下金融业开放合作的重要目标。目前对于中国金融的最大挑战是人民币的国际化问题。货币是金融的核心，如果人民币不能实现国际化发展，中国经济就很难实现向高端演进。香港澳门作为祖国的两个独立关税区，国际联系紧密，而且香港是国际金融中心，澳门是国际旅游休闲中心，应在推进人民币国际化进程中发挥重要作用，也是历史赋予港澳的责任。CEPA 框架下金融业开放合作应围绕推进人民币国际化这个重心展开。其中包括进一步推进人民币跨境流动、拓展人民币的国际市场，推动人民币在香港外汇交易市场挂牌交易等。要努力把粤港澳金融合作区发展成为人民币国际化的实验区和人民币走向世界市场的重要枢纽。

第三，充分发挥香港国际金融中心的优势，以香港为龙头，建立多元化和多层次的粤港澳金融合作市场。香港作为国际金融中心，金融业发展的硬件和软件都具有国际水准，是人民币国际化发展和离岸人民币业务中心的首选城市。而广东包括中国内地的整个金融业的发展水平都相对滞后，推进中国内地与港澳金融合作，需要借鉴香港的经验，建立和完善多元化和多层次的金融合作市场，包括银行业市场、股票市场、债券市场、基金市场、保险市场、产权交易市场等，为推进人民币国际化发展创造良好市场环境。

第四，由于香港有丰富的离岸金融业务经验和完善的金融监管法律制度，且香港与中国内地经济融合有30 多年，不仅使香港开展人民币离岸金融业务有着坚实的基础而且大有可为，与其把人民币国际化的实验仅仅开放给中国内地自由贸易园(港)区，不如同时在CEPA 框架下进行开放实验，并通过香港做大做强离岸业务，促进香港以中国为依托，以亚太为腹地，超越东京成为亚洲及世界级的金融中心。

与此同时，由于香港是一个国际自由港，是世界上最自由的地区，因此，在通过CEPA 进行人民币国际化实验过程中，自然要设计出一定的特殊措施，以保护国家的经济金融安全。为此，国家相关部门必须有一揽子的金融改革方案措施以应对金融市场化过程的风险与利益冲突。

(五)CEPA 框架下货物贸易自由化是中国内地制造业走向世界的重要桥梁

上海自由贸易区开放措施的实验不仅表现在服务业开放的实验，同时也体现在货物贸易零关税的实验。因为新兴的PPT 和PPIT 将涉及1 万多种商品的零关税谈判。上海自由贸易区的货物贸易自由化在短期内通过“二线”还不可能实现零关税，而在CEPA 补充协议2 中就完全实现了货物贸易的零关税安排，这是CEPA 优于中国内地狭义自由贸易区开放措施的最大特色。从实验的视角看，CEPA 已经成为最好的先行货物贸易零关税的实验，因此具有明显的模板效应与可复制效应。然而，毕竟香港与澳门地狱狭小，还不能代表整个世界市场，但可以从小到大逐步推进实施零关税的开放政策。从港澳到台湾再扩展到中国—东盟自贸区，最后走向全世界市场。因此，CEPA 已经成为进行世界货物贸易零关税的重要试验地。

同时，CEPA 还可以成为中国内地制造业走向世界的重要桥梁。中国内地与港澳货物贸易实行零关税，客观上促进了三地贸易的发展。但改革开放以来，由于港澳制造业的大量内迁，已经形成了香港本土的制造业空心化的现象，CEPA 框架下中国内地零关税进口香港货物货值和关税优惠额一直不高。由上面的资料可知，从2004年1月1日到2013年12月底，在整个10年中，中国内地累计进口香港CEPA 项下货物平均年交易额只有几亿美元，这与世界货物贸易第一的中国来说是不相称的。这也说明香港从传统制造业向高增值制造业的转型并不容易。实际上香港的制度性质、地价、人工成本和科技基础决定了香港本土制造业黄金时代已经成为历史，它的产业转型不可能再回归和增强制造业功能。

客观事实是，港澳的大量制造业已在珠三角等地落地生根发展，并与当地的制造业融合形成产业集群，所以，香港澳门与中国内地的制造业产业转型升级是捆绑在一起的。因此，除了在CEPA 中实施中国内地与港澳货物贸易的零关税之外，还要通过CEPA 把中国内地特别是珠三角地区与香港澳门企业融合起来，形成联合品牌，以香港为桥梁参与国际竞争，从而有效地促进香港和中国内地制造业转型发展，增强国际竞争力。