财政分权、晋升激励与权力失衡

程宇

[摘要]在财政分权、晋升激励和权力失衡的共同作用下，导致了如今土地腐败问题日益严重的局面。为此，调整中央和地方之间的财政分配关系，对中央和地方的财权、事权进行合理的划分；建立科学的政绩考核评价体系，完善官员选拔任用制度，以及改革现行的土地制度，强化对土地管理等政府部门的权力约束，才是遏制土地腐败问题泛滥，更有效地治理当前土地腐败问题的解决之道。

[关键词]土地腐败；土地交易；财政分权；权力失衡

[中图分类号]F301；F812

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）07-0067-05

十八大报告指出，要坚持中国特色的反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。党和国家领导人也在不同场合反复论及了反腐败问题的重要性，这不仅表明了党和国家反腐败的决心，也表明我国反腐败的形势依然严峻。其中，尤以土地领域的腐败问题为甚。根据最高人民检察院2009年9月通报的查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件情况显示，2007年至2008年，全国检察机关共查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件9374件，10043人，案件主要发生在房地产开发、土地出让等领域，共7990件^[1]。近几年来，土地腐败事件频频被媒体曝光，查处的土地腐败案件有明显增加的趋势。从制度层面来分析土地腐败现象的发生机理，并找到治理土地腐败问题的有效途径，这显然是一系列亟待研究的问题，也是目前我国反腐倡廉工作的重中之重。

一、土地腐败现象的发生机理

2008年中央印发反腐文件《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，将土地领域列为治理商业贿赂的六大重点领域之一。在腐败问题的相关研究中，学者们往往基于人性和制度两个层面来进行分析。有学者认为，目前中国的腐败泛滥问题主要是因为中国经济制度存在更多的腐败供给源^[2]。还有的研究则基于经济人的假设，认为人是理性人，会基于“成本-收益”来追求个人效用的最大化，因此，腐败问题在所难免^[3]。而针对腐败问题高发的土地领域，进行专门研究的还非常之少，即使有相关的研究，也主要是从单一的角度泛泛而谈，如从土地制度层面对其进行分析，认为我国现行土地制度存在的缺陷和漏洞，正是如今土地腐败问题泛滥的原因之所在^[4]。在笔者看来，这并没有找到土地腐败问题泛滥的症结之所在，对其还需要进行更深层次的分析，才能找到治理土地腐败问题泛滥的有效方法。笔者在本文中主要从财政分权、晋升激励与权力失衡等更深层次的制度层面对土地腐败问题泛滥的原因进行追问。

（一）财政分权对地方政府经济行为的影响。

经济学家认为，中国是典型的财政分权国家，正是因为中央与地方在财政上的分权，才有了中国三十多年来的经济增长奇迹。也有经济学家认为，作为正处于转轨时期的中国来讲，由于法律等相关制度的不完善，财政的过度分权会导致寻租行为，衍生出腐败行为。

我国中央与地方财政体制改革经历过两次大的调整，一次是1978-1993年为了刺激地方政府发展经济积极性的“分灶吃饭”的财政包干体制，第二次是为了提高中央财政收入的比例，从1994年开始实行的分税制改革，正是这一次的财政体制改革从根本上改变了地方政府的行为。中央政府将税收确定为中央税、地方税和中央与地方共享税。之前作为地方政府财政收入主要来源的增值税，中央提留比例为75%，而地方则只有25%。在新的财政体制下，地方政府的财政收入明显减少了，但地方政府承担的事权并没有相应的减少。据世界银行2001年报告，中国大约70%的公共支出发生在地方。与其他国家相比，中央政府已将更大比重的财政支出责任转移给了地方政府。在财权与事权严重不对等的情况下，地方政府只能积极地寻求扩大预算外收入。如地方政府通常巧立名目征收预算外收入，通过权力将额外负担强加给企业与个人，其中相当一部分为腐败官员所占有。而这样的财政体制的安排，也使得地方政府可支配的财政收入和经济利益在很大程度上取决于本地区的经济发展水平。

但在20世纪90年代中期乡镇企业衰败之后，地方政府如何发展经济呢？地方政府将目光转向了土地这种地区性的生产要素，通过低价出让工业用地、高价出让商业用地，以及抬高房地产的价格增收与房产相关的税收等方式来获取更多地方经济发展的资金。因为根据1994年分税制的安排，城镇土地使用税、房产税、印花税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等税种归地方征收，这就使得地方政府的财政收入主要依赖于出让土地的使用权而获取各种财税收入。土地就成了地方政府继发展乡镇企业之后的又一“生财之道”。

为此，地方政府利用中国现有的土地制度缺陷，可以通过三种途径获取土地财政收入①。首先，现行的《土地管理法》规定，只有地方政府才有权力出让土地，农村土地要先转为国有用地之后，才可以进行转让等。为此，地方政府官员往往利用手中的土地审批权，低价出让土地进行“招商引资”，甚至是在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，变相低价出让土地。这不仅使得官员和企业相互间进行利益输送，也导致一些企业恶意圈占、倒卖土地；其次，人为的抬高房地产价格。与低价出让工业用地的策略不同，地方政府往往在现行税收体制的刺激下，人为地抬高商业用地的土地出让金，并不断地推高房地产的价格。1994年分税制改革之后的税种划分，正给予了地方政府这样的激励。因此，商业用地的价格越高，房地产市场越活跃，为此而获得的土地财税收入就会越多。这就刺激地方政府不惜激化与城市居民、农民之间的矛盾，强行拆迁、征地来发展房地产业。而在国土等部门的权力没有得到有效监督的情况下，商业用地和房地产业越发达，控制土地的政府官员的口袋就越“殷实”，土地腐败问题也有随之而产生了。最后，虽然中央政府也意识到地方政府有卖地和发展房地产业的冲动，从财政预算管理的改革上不断地调整对土地出让金的管理，但是，到目前为止，土地出让金并没有真正地纳入财政预算管理体系。还以地方预算外资金的方式，被地方政府视作“很好使用”的财政收入来源，这样一来，地方政府也就有了违法用地、滥用土地的冲动。endprint

（二）晋升激励强化了地方政府官员的利益和竞争。

单就中国式的财政分权可能在某种程度上刺激地方政府有卖地的冲动，将土地作为新的“生财之道”，但中央政府对地方政府官员的考核机制对地方政府官员的经济行为也产生了非常重要的影响。可以说，财政分权下的晋升激励，在一定程度上加重了土地腐败问题的泛滥。

中央政府对地方政府官员的考核实行的是目标责任制，GDP增长率、计划生育和维稳等指标实行的是“一票否决制”。在这种以各地区GDP增长率为地方政府官员晋升的主要考核指标的制度安排下，就形成了一种晋升锦标赛体制，导致各地方政府官员为追求GDP增长率而竞争。而这种晋升锦标赛往往是一种“零和博弈”，在这个竞争过程中，一个人获得提升将直接降低另一个人提升的机会，一人所得构成另一人所失，成功晋升的只有少数。这也在某种程度上解释了财政分权理论不能完全解释地方政府为何有如此强烈的发展经济、出让土地的动机。地方政府之间为了竞争，能在晋升锦标赛中胜出，会不断地开辟新的生财之道，以及扭曲地方政府的支出结构。地方官员短暂的任期制度也激励着地方政府官员只能关注短期的政绩行为，如何在短短的3-5年的任期中做出政绩，这才是地方官员最关心的问题。中央与地方之间是一种“委托—代理”的关系，中央政府被看作是委托方，地方政府则是代理方，他们之间存在着严重的信息不对称。在实际的工作中，地方政府比中央政府掌握着更多的自己工作中的困难、业绩等方面的信息，中央政府对地方政府的各种行为也很难有较为准确的了解，在某种程度上只能依靠地方政府的“展现”。这使得地方政府倾向于通过各种方式把自己的能力、业绩等强烈信号发给中央政府，以便解决信息不对称所产生的政绩考核的困难。因此，地方政府官员要想在激励的政府竞争中脱颖而出，就只能“大兴土木”^[5]，争取在任职期间尽最大的努力掌握较多的地方资源进行政绩工程的建设。而土地这种地区性的生产要素正好为地方政府官员发展政绩工程提供了重要的资金来源。

根据现行《土地管理法》的规定，土地出让金的30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府，并且不纳入预算管理范围之内，这正好就为地方政府搞城市建设或政绩工程提供了重要的资金来源，而这也激励了地方政府以土地作为新的“生财之道”。据相关数据显示，随着我国城市化过程的不断推进，国有土地使用权出让的重要性日益凸显，土地出让金已经成为地方政府最主要的收入来源。而城市建设、政绩工程的好与坏，成为了地方政府官员“业绩”的重要砝码之一。地方政府官员便利用国有土地出让金和各种土地税费收入，大搞“形象工程”，来向上级发送“政绩”的信号，以此来获取官职的晋升。违规征地、拆迁、批地等现象的出现就有了制度的根源。另一方面，地方政府之间展开竞争，GDP的增长率是很重要的竞争指标，而这主要体现为各地方的招商引资上，招商引资所带来的经济发展又是衡量地方政府官员任期内“政绩”的最为重要的硬性指标，事关他们的职位升迁。地方政府如何才能吸引企业，尤其是优质的大企业来投资，如何为其提供更好的投资环境，这是地方政府在巨大的利益竞争压力下必须思考的问题。而土地是地方政府在招商引资时可以吸引企业来投资的重要资源，低地价、大面积的土地以及位于好地段的土地等这些都是地方政府招商引资策略中非常重要的组成部分。在此复杂的情况下，地方政府出让国有土地使用权的动机就变得十分复杂，其腐败行为已经不再仅仅局限于个人对于金钱的追求，更有甚者是对于名声以及更高官职的追求。

（三）制度缺陷所带来的权力失衡。

对土地腐败问题泛滥生成机理的分析，必须回到中国特殊的土地制度和土地监管体系。首先，中国目前的土地制度实行的是城乡二元的土地制度，我国宪法明确规定，城市土地为国有，农村土地归集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求都必须通过国家征地行为来满足，而企业等所需的土地也必须由国家来供给，具体来讲也就是由地方政府来供给，因为只有国有土地才可以进行出让，集体土地只有转变为国有土地之后，才具有合法性。而且现有的土地法还规定，地方政府可以出于公共利益的需要对农地进行征用，但何为“公共利益”一直未能有具体、清晰的表述，可以说这在某种程度上就为地方政府官员的土地腐败行为提供了法律上的保护。加之现行的征地补偿标准不合理，使征地成本低廉、征用“效益”巨大，地方政府可以在征地与供地之间获取巨额的“土地差价”，因此，目前相关法律法规所规定的政府垄断土地供给，也就为腐败官员利用土地牟取非法利益提供了制度空间。

而更为重要的是，在土地管理问题上，政府充当着裁判员和运动员的双重角色。在现有相关法律的规定中，地方政府作为公共利益的代表，制定政策，拥有审批权，充当着裁判员的角色；另一方面，地方政府又掌握着数量庞大的土地资源，并且还作为一个主体参与到经济活动中，既可以征地，也可以卖地，充当着运动员的角色。也就是说，政府的双重角色，既垄断了基础设施、工业、房地产等项目的审批权，而这些项目所需的土地只有地方政府才具有合法的征地权，在土地征得之后，土地的定价权也集中在地方政府手中。而企业要得到项目所需的土地，就只能向政府官员寻租，利益输送链条也就形成了。

除此之外，在土地出让环节的“招拍挂”制度同样也很容易滋生政府官员的土地腐败行为。陶坤玉等基于2003-2007年省级面板数据，指出挂牌出让与土地违法案件有正向、显著的相关性^[6]。公婷、吴木銮的调查也显示土地腐败案急剧上升，由2000年的18件上升到2009年的73件。土地腐败案占案件总数的比重从2000年的6.43%上升至2009年的22.6%。土地腐败案相对值10年间上升了3.5倍。在他们的数据库中的大量个案表明，许多土地腐败案发生在挂牌出让过程中^[7]。为何本应是可以满足多方利益、达到政府和民间双赢的效果的“挂牌出让”制度，而实际运行的结果却成了某些腐败官员以权谋私的主要渠道了呢？endprint

改革开放之前，土地分配和使用由政府主导，市场机制并不起作用。到了20世纪90年代，为了发展经济、更好地利用土地资源，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，提出可以采用协议、招标和拍卖并行的方式出让土地。但在实践中，行政划拨和协议出让长期以来成为了地方政府供给土地的主要方式。这两种方式的土地出让，很容易催生大量的权钱交易。政府官员可以利用手中的土地审批权以低于市场的价格将土地使用权售予与他们有关系的开发商。这样，本是公共资源的土地，其部分国有土地收益就转入了私人腰包。

为了遏制土地腐败问题的泛滥，以及更好地规范土地出让市场，2002年，国务院颁布了《招拍挂出让国有土地使用权规定》对必须使用招拍挂方式的土地类型做出了具体的规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。但由于在实际的交易过程中，存在着严重的信息不对称，中央政府无法真正地了解每一笔土地交易的真实信息，在实际的交易过程中，“招拍挂”更多地是用在商业用地上，而工业用地虽然有相关法律法规的规定，但由于这是地方政府“招商引资”中很重要的砝码和策略，因此，在实际过程中，地方政府往往采用变通的方式绕过这一制度的束缚，挂牌转让很容易被腐败官员所利用。挂牌出让的土地价格往往比拍卖的价格低，其中有可能牵涉腐败行为。而在中国现有层级制的行政管理架构下，缺乏有效的监督和制衡机制，利益诱惑、权力失衡也就很容易导致政府官员土地腐败行为的发生。

二、治理土地腐败问题的路径选择

通过对当前最为严重的土地腐败问题进行深入的分析，财政分权、晋升激励和权力失衡等方面的制度因素对当前土地腐败问题的泛滥产生了深刻的影响。为了更有效地治理这一领域的腐败问题，笔者提出了以下的政策建议。

（一）调整中央和地方之间的财政分配关系，对中央和地方的财权、事权进行合理划分。

根据经济学中的财政分权理论，不仅中央与地方政府之间要形成良好的财政分配格局，并且财权和事权也要进行合理的划分。财权的调整不是单纯的依据中央与地方之间的行政关系，而是要按照公共物品的层次性来明确各级政府间的事权和财政支出责任，建立起财权和事权相匹配的财政体制。首先，改革现行分税体制，对现行共享税的分配比例进行重新划分，适度提高地方政府（增值税等税种）的分享比例；赋予地方政府相关的政策制定权和发行地方债券的权力，允许地方政府自主开辟地方税种和税源，以使地方政府获得适量的、用于提供公共产品的资金。其次，加强地方政府预算外资金的管理。在我国目前的税收体制下，税收收入大部分集中于中央政府，这直接引发了地方政府预算外资金的膨胀，以及依赖“土地财政”来发展地方经济的局面。为此，须加强这部分预算外资金的管理，严格控制这部分资金的使用去向，遏制土地腐败问题泛滥的源头。最后，完善政府间转移支付制度。在目前这种高度集权的税收体制下，地方政府要完成中央政府所分配的任务，在很大程度上要依赖于中央政府的转移支付，尤其是中西部地区。在转移支付制度的改革中，不仅要加大纵向转移支付的力度，还要加大横向转移支付的力度，缩小经常性专项补助所占比例，提高一般财力补助的比重。从根本上改变中央和地方的利益分配格局，使中央政府与地方政府各自的事权和财权相对应，消除地方政府借地生财的内在动力。

（二）建立科学的政绩考核评价体系，完善官员选拔任用制度。

目前以GDP增长率为导向的政绩考核评价体系，激励着地方政府官员只关心如何以地生财来发展地区经济，从“援助之手”转变为“攫取之手”，在支出结构上忽略了很多民生等方面的支出。针对这样的情况，需要改革现行地方政府官员的激励机制，增加一些新的激励机制，促使地方政府官员在对上负责的基础上，做到对本辖区的民众负责。同时，逐步淡化GDP增长及与之相关指标在考核体系中的重要性，将一些有关民生和可持续发展等方面的指标加入到现行的考核指标体系中。将地区公共服务水平以及公民满意度纳入地方政府官员的政绩函数，使其行为不依赖政治锦标赛的约束，改变地方政府官员行为的激励方向，使地方政府之间的竞争由“恶性竞争”走向“良性竞争”。在官员产生的方式上，改变目前地方官员只对上负责不对下负责的局面，尽量避免由上级直接任命的情况，提供更多的利益诉求表达渠道，给予本地区的民众一些权利，多一些话语权，使民众可以通过“用手投票”的评选机制对地方政府官员的行为构成较为有力的约束。从这些深层次的制度层面做出相应的调整，遏制住土地腐败问题泛滥的源头，从而减少土地腐败现象的发生。

（三）改革现行的土地制度，强化对土地管理等政府部门的权力约束。

虽然财政分权以及晋升激励对土地腐败问题产生了严重的影响，但这并不必然会造成土地腐败现象的恶化。土地腐败问题的泛滥还与现行土地制度本身的缺陷，以及相关政府部门的权力失衡有着直接的联系。为了更好地治理土地腐败的问题，必须改革现行的土地制度，强化对土地管理等政府部门的权力约束。首先，修改现行的《土地管理法》和《征地法》，明确规定征地的条件不再仅仅依据原则性的“为了公共利益的需要”，而是要细化具体到某一类建设甚至是某一个项目，并且严格区别公益性用地和非公益性用地的征用条件和标准，避免地方官员利用法律的漏洞进行寻租。同时，打破地方政府对建设用地垄断供给的局面，允许农村建设用地在符合规划的前提下直接进入市场，同时允许用地在列入规划后自行进行非农流转，增加建设用地的供给主体，开辟土地供应的第二市场。土地供给的主体增加了，在扩大城市土地供给的同时，也容易形成平等竞争的局面。政府设租的权力小了，寻租的空间就会减少。

其次，建立统一规范公开透明的土地交易市场，完善经营性土地“招拍挂”制度。现在土地腐败问题之所以如此严重，主要是因为土地出让过程中信息不公平、交易不透明、程序不规范，从而使腐败成本降低，使不法分子无孔不入。因此，规范招拍挂出让程序，明确交易规则，完善市场运作，积极培育土地市场建设，建立有形的土地交易市场，形成预防消除土地腐败的“防火墙”。endprint

再次，完善土地审批制度。土地腐败问题与行政审批有着密切的关系，审批权力一旦失去约束和监督，必然产生腐败。在土地批租中，要严格规范行政审批行为，建立完善的制约机制和规范制度。要规范好土地管理等政府部门手中的土地审批权力，必须将办事标准、程序、期限和责任等向公众公开，有关建设用地信息、地价和土地登记资料等，要让公众享有充分的知情权；强化权力制衡的要求，并建立健全集体决策制度，对涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重要问题，一律经过内部会审，实行集体决策。

最后，加大对土地寻租的监督力度，完善监督机制。监督机制的缺失，才使得许多地方官员可以肆无忌惮地从事土地腐败活动，因此，要加大预防土地寻租的力度，引入必要的监督和制衡机制。如派上级纪检、监察等部门监督下一级国有土地使用权的出让和基准地价对土地出让价的指导，严肃查处土地批租中的寻租行为。

三、小结

1994年开始实行的分税制改革，对地方政府的经济行为产生了深刻的影响，这刺激了地方政府“以地生财”的动机，并严重依赖“土地财政”来发展地区经济。而财政分权下的晋升激励，强化了地方政府之间的利益和竞争，地方官员为了能在晋升锦标赛中脱颖而出，采取各种能带动地区经济发展的策略，如以低地价招商引资的方式等。如果说财政分权和晋升激励改变了地方政府的经济行为，让地方政府将目光转向了土地这种地区性的生产资源，让土地腐败问题得以滋生的话，那么我国目前因土地制度的缺陷所带来的权力失衡却加重了土地腐败问题的泛滥。在现实土地市场中，政府不单是规则的制定者，同时也是交易的参与者，这双重身份使得地方政府出现了“越位”、“错位”和“缺位”的现象，土地寻租行为难免随之而来。针对这些导致土地腐败问题泛滥的制度性原因，唯有从调整中央和地方之间的财政分配关系，对中央和地方的财权、事权进行合理的划分、建立科学的政绩考核评价体系，完善官员选拔任用制度，以及改革现行的土地制度，强化对土地管理等政府部门的权力约束等方面入手，才能遏制土地腐败问题的泛滥，更有效地治理当前的土地腐败问题。

注释：

① 这里所讲的土地财政收入是从广义上来定义的，不仅指土地出让金，还包括各种与土地相关的税和费。

参考文献：

[1]最高人民检察院通报近两年查办城镇建设领域商业贿赂犯罪情况[N].人民日报，2009-09-15（9）.

[2]盛宇明.腐败的经济学分析[J].经济研究，2000，（5）.

[3]唐云松，梁贤杰.中国土地寻租问题的治理[J].社会科学家，2010，（8）.

[4]欧胜彬，陈利根，王权典.地方政府的土地寻租：一个理论分析框架[J].学术论坛，2013，（3）.

[5]周飞舟.生财有道：土地开发和转让中的政府和农民[J].社会学研究，2007，（1）.

[6]陶坤玉，张敏，李力行.市场化改革与违法：来自中国土地违法案件的证据[J].南开经济研究，2010，（2）.

[7]公婷，吴木銮.我国2000-2009年腐败案例研究报告——基于2800余个报道案例的分析[J].社会学研究，2012，（4）.endprint