民族地区新型农村社会养老保险现状及对策分析——以四川马边、峨边彝族自治县为例

苟兴朝 冉巧林

(乐山师范学院 四川 乐山 614000)

一、问题的提出

养老保险是国家立法强制实施，当劳动者遭遇老年风险、退出劳动领域失去劳动收入时，为劳动者提供基本生活水平保障的制度。尽管近年来我国城镇化水平不断提高，城镇人口不断增加，但从整体上看，大部分人口仍然居住在农村。因此，我国养老保险工作的难点和重点仍在广大的农村地区。新中国成立后，我国农村养老保险制度经历了几十年的发展和完善，在解决农村居民养老问题上发挥了不可替代的作用。然而这项制度仍然存在着不少亟待解决的问题，诸如经费来源不稳定、监督和制约机制不健全、制度覆盖面较低等等。在此背景下，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度，即“新农保”。2009年9月国务院颁发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，正式启动新农保试点。试点以来，受到农村居民的普遍欢迎，也取得了显著的成效。截至2011年底，全国27个省、自治区的1914个县 (市、区、旗)和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为60%;国家新农保试点参保人数达到3．26亿人，全国试点地区共有8922万人领取新农保养老金;国家新农保试点基金收入1070亿元，基金支出588亿元;年末基金累计结存1199亿元，其中个人账户累计积累1077亿元。然而，与其他制度相类似，新农保在试点过程中也暴露出一些亟待解决的问题，如对地区差异考虑不够、部分地区财政资金不足、配套资金落实压力大、基层经办人员专业化水平低、管理不到位等等。

2010年第六次全国人口普查数据统计表明，少数民族总人口为11379万人，占总人口比重为8．49%。与第五次全国人口普查数据相比，我国少数民族人口总数越来越大、比重越来越高。然而，由于家庭传统养老和土地养老功能不断式微、地理位置偏僻和经济资源匮乏、经济社会发展程度和收入普遍较低，导致民族地区农村养老保险发展水平远低于其他经济发达地区。民族地区养老保险是全国养老保险事业的重要组成部分，它既关系到我国当前社会主义新农村建设，又关系到和谐社会建设目标。因此，关注和探讨民族地区养老保险问题，具有重要意义。

二、研究回顾

新农保制度自2009年试点以来，在取得不少成就的同时也暴露出了许多问题，学术界对此展开的相关研究也较多。卢海元 (2009年)在阐述建立中国特色新型养老保险制度的必要性、紧迫性，提出并论证建立中国特色新型养老保险制度是构建和谐社会基石的理论假设基础上，阐述了推进新型农村养老保险试点的政策措施、分类推进中国特色新型养老保险制度的思路和方法;包学雄 (2006年)从国民经济学的角度，将养老保险体系置于不同地区的差异与个性的比较分析框架内，将经济发展与社会发展联系起来，从特定的时间与特定的条件去探讨民族自治区养老保险制度及其体系变化的深层经济动因，并在实证分析基础上，提出了健全2006—2020年民族自治区养老保险体系的整体构想及加强养老保险基金监管的战略路径和政策措施建议;赵秀哲 (2012年)在对河南安阳市内黄县新农保实施情况进行调查的基础上，探讨其存在的问题，并提出了合理构建新型农村社会养老保险体系的建议;祁恒 王君(2005年)研究认为，民族地区经济相对落后，在养老保险改革中代际转嫁的问题更加突出。她从现收现付制模式出发来分析其弊端，并就现收现付制模式的转型问题进行研究，对民族地区养老保险制度提出相应对策;谢和均，王定俭(2011年)研究认为，要在立足边疆、民族、贫困实际的基础上，重视新农保制度建立初期的组织动员与舆论推动，同时必须高度重视新农保制度的长期可持续发展，创新少数民族地区新型农村养老保险制度模式，即要以少数民族地区农村最低生活保险制度为先导性制度安排，以农村非缴费型养老金为支柱性制度安排，以代际赡养和土地保障为常规性制度支持;王艳，韩旭峰 (2011年)分析了甘肃民族地区“新农保”面临的问题，从甘肃民族地区的特殊现实出发，提出了可行对策。

综上所述，截止目前，学术界对于民族地区农村养老保险和新农保制度的研究成果较多也比较深入。然而，任何一个地区经济社会发展都有其独特性，与其他民族地区相比，四川马边、峨边彝族地区新农保制度试点情况既有共性又有其个性。唯有在分析共性基础上研究其个性，才能提出针对性较强的政策措施。

三、马边、峨边彝族自治县新农保制度实施现状及存在的问题分析

据了解，自2009年试点以来，马边、峨边彝族自治县农村新型养老保险制度取得了不少成绩，减轻了地方政府负担，提高了农村居民生活水平，农民改变了“养儿防老”的思想观念，推动了农村计划生育工作并从根本上遏制了因老返贫，对于构建和谐社会促进经济社会全面、协调可持续发展意义重大。然而，新农保制度毕竟是一个新鲜事物，在其试点期间也暴露出了不少缺陷。就马边、峨边彝族地区而言，新农保试点中尚存在参保率低、缴费档次低、政府财政投入不足、政策宣传不到位、传统养老模式阻抑新制度实施等问题。具体表现在以下几个方面:

(一)参保率低，缴费档次低

截止2013年5月，马边彝族自治县新农保的整体参保率为 46．37% (劳动乡、三口河乡除外)，峨边彝族自治县新农保的参保率为65%左右。其中，马边县的下溪乡、沙腔乡、大竹堡乡等乡镇的参保率都低于50%，大竹堡乡参保率仅为15．27%，参保率较高的为石梁乡、苏坝乡和袁家溪乡。而且，马边和峨边彝族地区农村居民养老保险模式单一，在参与调查的已参保居民中，仅有16%的居民既参加了新农保，又购买了商业养老保险或特殊养老保险。

就缴费档次而言，数据显示，74%的已参保居民选择了100元的最低档次，而选择200元、300元、400元和500元档次的各占10%、5%、2%和9%。问卷调查结果表明，56%的被调查者认为收入水平是影响其参加新农保的最主要因素;17%的农村居民认为缴费年限长短会影响其是否参保;11%的居民认为领取金额的多少是影响其参保的主要因素。

据了解，彝族农村地区新农保参保率低、缴费档次不高的主要有认识不足、农民收入低两个原因。民族自治区农村人口中少数民族占比较大，按现行政策，相当数量的农村夫妇可生两个或三个孩子，他们普遍认为靠家庭、土地就足以养老。彝区农民收入低且不稳定。2011年马边和峨边全年农村居民人均纯收入分别为3525．8元和3185元，分别相当于乐山市全市农民人均纯收入的47%和52%。调查数据显示，59．8%的被调查者收入主要来源于务农，35．5%的被调查者收入源于外出务工，69%的家庭月收入在1000元以下。

(二)新农保管理体制不健全、机制不完善，普及宣传工作效率低

新农保由于国家没有统一出台政策，各地往往根据自己的情况进行试点。总体上讲，马边、峨边彝族地区劳动保障工作任务繁重与机构、人员配备不足的矛盾十分突出，特别是乡镇劳动保障机构不健全、力量不够、经费不足的现象较为严重。调查发现，新农保专职人员的工资和经费几乎是自收自支。与城市养老保险是财政全额拨款相比，新农保经费来源主要是基金增值部分，一般没有保障。另一方面，新农保管理机制不完善现象也较为明显。政府行政管理与基金的运营由同一部门承担，政事不分;没有建立起有效的监管体系，加之受地区财政困难的影响，资金被挪作它用的现象时有发生。

表1 马边彝族自治县各乡镇养老保险参保情况 (截止2013年5月)

温家宝同志在2009年8月18日全国新农保试点工作会上明确指出，要坚持试点先行，坚持农民自愿，加强宣传解释工作，让农民充分理解参保的重要性。然而，在马边、峨边彝族自治县新农保试点过程中，由于缺乏系统全面的专业培训，政策执行方面出现了不同程度的偏差。据了解，马边、峨边彝族地区新农保宣传工作大多由当地村干部完成，由于其自身文化水平不高，对新农保政策的理解不够准确，导致政策宣传效果不甚理想;加之工作强度大、待遇低，经办机构人员流动大，使大部分居民对新农保政策的个人账户金额、养老金待遇、缴费年限等养老保险相关政策的了解程度较低，这在一定程度上影响了参保率的提高，征缴扩面工作进展也十分缓慢。

(三)领取年龄偏高影响农村居民参保积极性

由于新农保是年轻时缴纳保费，60岁以后才能领取养老金，保险金投入以后往往需要10年乃至40年才有回报，不少农村居民认为这段时间存在很多风险，所以参保积极性不高。据乐山市第六次全国人口普查数据，2012年乐山人平均预期寿命为77．96岁，比10年前的 73．33岁增加 4．63岁。由于自然条件艰苦，医疗卫生条件落后，彝族地区农村居民的寿命普遍不高，仅为71．25岁，远远低于全市平均寿命。养老金领取年龄偏高和平均预期寿命偏低严重影响了马边、峨边两地彝族居民的参保积极性。

(四)投资渠道少，基金保值增值压力大

由于新农保制度受到漫长积累过程中或领取养老金过程中资本市场不发达、缺乏必要的投资手段和金融工具、物价上涨、市场波动等因素的影响，很难实现保值增值。在经济快速发展，不允许进行市场化投资又没有其他更有效的投资办法的情况下，基金保值增值压力大。长此以往，将来领取的养老金很有可能大幅贬值，个人账户不仅无法发挥预期作用，且有可能丧失应有功能。

(五)家支制度在一定程度上阻碍了新农保制度的推行

彝族人按姓氏分为若干个小的家族，若干个小家族又依照其父系血缘关系构成了一个以父系血缘为纽带的庞大的大家族。这个庞大的家族形成了一个家族群体，彝族人自称为“伟”(或称“茨伟”、“马支茨伟”)，习惯上我们称之为家族分支，简称家支。家支由原始氏族演变而来，是彝族以父系血缘为纽带的家族联合体，带有原始氏族社会的若干痕迹。家支制度在彝族社会中对内起着维护社会秩序、保护家支成员的安全、团结互助、扶危救困、教育成员等作用。彝族习惯法实行男子继承制，男子在一个家支中的作用举足轻重，家庭养老责任也就自然地落到了男子身上，并且由家中最小的儿子为父母养老送终。如果家中小儿子不孝，不履行赡养父母的义务，那么他将受到家支中的人和周围人的鄙视，家支中同辈或长辈会对其进行劝说和施压，让其履行义务;屡教不改的，家支中有威望的人会将其逐出家支。家中老人生病并且经济条件不好的，由全家族的人共同捐钱治病。若老人无儿女，家支中的其他人为其提供吃、穿、用等全部用品。千百年来，家支制度在彝族居民的养老中发挥着重要作用。然而，正是由于家支制度具有养老功能，当地不少居民对新农保制度重要性认识不足，一定程度上阻碍了新农保等社会养老制度的实施。

四、改进民族地区新农保制度的对策分析

基于对马边和峨边彝族自治县农村地区新农保制度现状的调查研究结果，结合该地区经济社会发展实际情况，我们提出以下政策建议:

(一)加大对民族地区农村养老保险财政投入，帮助农民提升自身造血功能

新农保制度规定，新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴三部分组成，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准予以全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。按照此规定，地区之间、城乡之间养老保障水平差距将进一步被放大，经济发达地区和城镇居民得到的养老保障水平明显高于经济落后地区和农村地区，从而不利于推动民族地区新型农村养老保险制度的发展，进而阻碍和谐社会的建设。因此，在现有制度框架下，各级政府对养老保险的财政补贴应该适当地向落后地区特别是经济社会发展程度较低的民族地区倾斜。

马边、峨边彝族自治县新农保参保率不高的主要原因在于家庭收入不高，没有余钱余粮来防范未来的老年生活风险。因此，帮助彝区农民增收，提升其自身造血功能就显得尤为重要。针对乐山市小凉山彝区贫困人口多、贫困面积大、贫困程度深的现状以及基础设施落后、财政自给能力差等问题，2011年乐山市委市政府做出了“以就业为先导、以产业为支撑、以新村为载体、以交通为出路，改善发展条件，突破发展瓶颈，帮助彝区在科学发展中加快跨越步伐”的战略部署，这一举措必将大幅提升彝区农民家庭收入，从而推进新农保制度的发展和普及。

(二)完善新农保工作人才培养机制，推动新农保制度发展

新农保制度的实施普及有赖于高素质的新农保工作人才。人才是制度建设和制度实施的保证，培养造就高素质的人才队伍，必须制定人才培养方案，将新农保人才培养工作规范化、制度化和科学化，提高新农保人才的理论素质和业务能力，是当前推进新农保制度的关键。

新农保工作人才应该具备三个层次的知识和素质:第一层次为基础知识，即公务员应该具备的基础知识;第二层次为新农保工作人员应该具备的专业知识和业务能力;第三层次为更高要求的职业素质和修养。各级政府的新农保机构是人才培养的主体。就县级新农保部门而言，其主要职责为负责按照省、市 (地)农保部门教育培训计划落实县、乡镇、社区农保部门人员的教育培训工作，结合本地区实际安排临时专题培训以及安排具体业务培训和专题培训。对于新农保工作人员，可根据其职务类别的不同，比如从事普及宣传、征收业务、支付业务、基金管理、监督管理，分别进行针对性较强的培训。

由于少数民族居民是民族地区主体，鉴于当前新农保试点工作中出现的语言障碍现象，可在当地选拔和培养一批文化水平较高、熟悉汉彝两种语言和风俗习惯且乐于从事社会保障工作的工作人员，有针对性地对其进行社会保障专业知识教育和相关业务培训，提高其业务素质和业务能力。同时，切实改善社会保障工作人员的工作待遇，通过“感情留人”和“待遇留人”，为彝族地区造就一批懂理论、精业务、通语言、习风俗、甘于奉献的社会保障工作人员，以提升当地社会保障制度的执行水平。

(三)高度重视民族地区新型农村养老保险的普及宣传工作，努力提升宣传效率

新农保指导意见明确提出:要加强舆论宣传，采取通俗易懂的形式，大力宣传开展“新农保”试点的重要意义、基本原则和各项政策给农民带来的实惠，使广大农民自愿参加新农保。对于新农保制度而言，做好宣传普及工作不仅关系到试点的成败，而且关系到新农保制度的可持续发展，因此，应高度重视新农保宣传普及工作的特殊性和内在规律，研究制定适合民族地区实际情况的宣传普及策略。普及宣传的重点对象是个人能负担保费、有较高收入的农民。具体来说，包括现金收入较高的农民工、在村办企业从事非农业生产工作的农民、一次性获得可观收入的被征地农民，而针对劝保难度较大、收入水平较低的农民的宣传普及工作可以适当推后。在此基础上，根据动员对象属性，比如是否外出务工农民、收入水平、对参加农保的关注程度以及参保意向等，有差别地选择有效方式，并为细分后的不同对象群体根据动员对象人数配备专职动员负责人。在宣传手段选择上，可以制作面向农民的宣传册、宣传页和面向干部的宣传册，制作普及宣传的短句和标语、日历、海报和公益广告牌、村广播有线电视广播等。

(四)正确利用家支制度的养老功能，实现“土洋结合，优势互补”

从实地调研结果来看，彝族地区的家支制度在一定范围内具有养老功能，本质上属于家庭养老模式。千百年来当地居民一直沿袭着这一传统养老模式，对新农保这一全新的社会养老方式抱有一定的抵触情绪。家庭养老观念在我国人民思想中根深蒂固，不可能在短时间内消弭，而且家庭养老模式也是当前新农保制度的有益补充。新农保制度试点时间短，不可能收到立竿见影的效果，并且新农保制度提供的养老金待遇非常有限，而传统的养老模式也具有一定优势。所以无论从理论还是实践上看，家支制度和新农保两项制度之间不仅可以“兼容”，而且还可以“土洋结合，优势互补”。因此，在彝族地区养老保险实践中，应充分发挥家支制度对新农保的补充作用，发挥其自身优势，提高民族地区养老保障水平，构建稳定的养老安全网。

(五)因地制宜，将民族地区养老金领取年龄提前至55周岁

依据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、《国家劳动总局关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见 (草案)》、GB3869－83《体力劳动强度分级》等法律法规，国家法定的企业职工退休年龄是男年满60周岁，女年满50周岁，女干部年满55周岁;从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其它有害身体健康工作的，退休年龄男年满55周岁，女年满45周岁;因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄为男年满50周岁，女年满45周岁。但新农保规定养老金领取年龄男女均为年满60周岁。民族地区自然条件相对恶劣，农村居民长期从事繁重的体力劳动，平均劳动时间长、能量代谢率高、劳动强度大，同时医疗卫生条件差，平均寿命较短，因此我们建议将民族地区新农保养老金的领取年龄提前至55周岁。

[1]卢海元．和谐社会的基石——中国特色新型养老保险制度研究[M]．北京:群众出版社，2009．

[2]包学雄．民族自治区的养老保险 (2006－2020):国民经济学视野[M]．北京:中国经济出版社，2006．

[3]赵秀哲．新型农村社会养老保险存在的问题与对策分析[J]．前沿，2012，(1)．

[5]谢和均，王定俭．少数民族地区新型农村养老保险模式选择——来自云南的实证研究[J]．云南行政学院学报，2011，(5)．

[6]王艳，韩旭峰．甘肃民族地区新型农村社会养老保险面临的问题及对策研究[J]．黑龙江社会科学，2011，(9)．