突发事件应急救援标准的现状与发展

陈 虹

突发事件应急救援标准是应急救援工作发展和科技进步的重要技术支撑。事前应急预案、队伍与组织、基础设施建设、技术装备配备需要以标准作为技术依据，规范应急救援的建设、科学运行和发挥效益。事后应急处置也需要标准和规范作为行动依据开展高效有序的应急救援。突发事件应急管理的科技进步转化为应急救援现实能力，需要以技术标准为载体。美国等发达国家高度重视突发事件应急管理和紧急救援的标准化建设。出台了大量的应急管理及救援标准。近年来我国地震、安全生产、民政、气象等行业和部门也意识到标准在应急管理工作中的重要性，高度重视突发事件应急管理和紧急救援标准的研究和制定。本文统计分析了国际标准化组织ISO、IEC等制定的公共安全应急标准，美国、澳大利亚等发达国家，及国内地震、安全生产、消防、民政、气象等行业和部门制定的突发事件应急救援标准建设现状，并对后期地震应急救援标准的发展提出了建议。

1 国际公共安全应急标准建设现状

国际标准化组织ISO(International Organization for Standardization，简称ISO)是公共安全应急国际标准的主要制定者和推动者。近年来，国际标准组织积极推进公共安全应急标准的建设，系统化地推出了系列安全应急标准。这些标准为全球突发事件的应急管理提供了基础。其中包括:《ISO 223000-2012社会安全—术语》《ISO 23601-2009安全标识—逃脱和撤离计划标志》《ISO 22324社会安全—应急管理—颜色—警报代码》《ISO 22322社会安全—应急管理—公众预警》《ISO 22301-2012社会安全—业务连续性管理体系—要求》《ISO 22313-2012社会安全—业务连续性管理体系—指南》《ISO 22325社会安全—组织应急能力评估指南》《ISO/TR 22312-2011社会安全—技术能力》《ISO 22351社会安全—应急管理—共享态势感知》《ISO 22398社会安全—演练与测试指南》《ISO 22320-2011社会安全—应急管理—事故响应要求》《ISO 22315社会安全—大规模疏散》《ISO 22323社会安全—组织恢复能力管理体系—指南实施要求》《INSARAG国际搜索与救援工作指南》等标准。

图1 国际公共安全应急管理标准分类统计

将 ISO［1］、IEC［2］等标准化组织出台的 49 个社会安全应急管理方面的国际标准按照突发事件应急管理的4个环节应急准备、监测预警、应急响应、应急恢复，以及基础性标准来分类统计。49项国际安全应急标准的分布分别为基础标准17项、应急准备门类标准20项、监测预警门类2项、应急响应门类9项、应急恢复门类1项。各类标准所占比例分布示于图1中。可以看到应急准备门类的标准最多，其次分别为基础性标准、应急响应门类、监测预警及应急恢复门类。其中基础性标准中又以图形符号、信号类标准最多，占基础类标准的三分之二，其次为术语和信息编码标准。

2 美国突发事件应急救援标准现状

2001年“9·11”事件后，美国优化整合多个部门的应急管理职能，组建国土安全部(DHS)，统一指挥协调应急管理工作。国土安全部及其下属的联邦应急管理局(FEMA)和其他相关部门制定了大量的应急救援标准。对186［3-5］个美国突发事件应急救援相关标准分别按照基础类、应急准备类、应急响应与应急恢复进行分类统计(见图2)。发现美国的突发事件应急救援标准非常完备，覆盖了应急准备、应急响应、应急恢复几个阶段。从风险评估、应急管理、应急设施建设、应急通讯、应急医疗、应急救援技术和方法到应急救援符号及标志标识、应急救援队伍建设、应急救援人员专业资格认证等各个层面［6］。

基础类标准包括《ASTM F1490-2004a搜寻和营救的相关标准术语》《ASTM E2521-2007城市搜寻和救援机器人作业的标准术语》《ASTM F1549-2011水下搜寻、营救和康复行动相关术语》《ASTM F1846-2008陆地搜索地图符号标记标准实用规程》《ASTM F1584-2003灾害搜索过程中建筑物标志标识标准实用规程》《ANSI INCITS415-2006国土安全制图标准-应急管理用点符号法》《ASTM F1768-2007绳索救援中口哨信号指南》《ANSI/ASTM F1297-2012撤离和救生设备定位及说明符号标准指南》等术语、图形符号类标准。

应急准备类标准中涉及应急预案、计划的标准包括《ANSI/EMAP EMS-2010应急管理标准》《ANSI/NFPA 1600-2010灾害、突发紧急事件管理和业务连续性计划标准》《ASIS BC GDL(2005)业务连续性指南-应急准备、危机管理和灾害恢复使用方法指南》《DHS国家应急准备指南》《DHS国家应急准备目标》《DHS应急准备目标能力表》《ANSI/NFPA 1620-2010事故应急预案标准》《DHS国家应急响应体系》《DHS国家突发事件应急管理系统》《DHS国家突发事件应急管理系统基础:突发事件应急指挥系统》《ANSI/NFPA 1561-2008突发事件应急管理系统应急机构标准》。涉及组织机构、人员的标准包括《ASTM F1993-2005人员搜索与救援资源标准分类》《NFPA 1006-2008技术营救人员专业资格认证标准》《NFPA 1071-2011紧急救援车辆技术员专业资格标准》《NFPA 1026-2009突发事件管理人员专业资格标准》《ASTM E2668-2010应急中心建设指南》等。培训与演练方面的标准包括《NFPA 1670-2009事故救援与搜救技术训练与操作标准》《ASTM F1847-2005搜索救生犬及其训犬员基本技能示范指南》《NFPA 1470-1994倒塌建筑物搜索与营救培训标准》《ASTM F2890-2012搜救人员危险意识培训指南》等标准。

应急响应类标准中灾情与信息的标准包括《ASTM F1221-2006机构间的信息交换指南》《ANSI/IEEE 1512-2006应急管理中心适用一般安全事故管理信息及标准》《ASTM F1767-2005搜救行动用表格指南》《ATIS-03000202-2009网络运行-灾害环境下的公共通讯网络的管理指南》等，这些标准规定了应急状态下信息交换的格式、途径等。指挥协调及应急处置方面的标准有《ASME A17.4 ERTA-2002应急人员指南》《NFPA 471-2002危险品事故处置推荐规程》《ASTM F1127-2007应急处置人员对危险材料泄露采取应对策略的标准指南》《ASTM E2601-2008辐射应急响应标准规程》《ASTM F1288-2009计划和应对多人伤亡突发事件指南》《ASTM D4276-2007进入狭小空间实施规程》《ASTM F2852-2010培训陆地搜寻追踪者规程》等。

应急恢复类标准包括《DHS国家灾害恢复框架》《ANSI/ASIS SPC.1-2009组织恢复能力:安全，备灾和持续性管理系统-使用指南和要求》《ANSI/INCITS/ISO/IEC 24762-2009信息技术-安全技术-信息和通迅技术灾难后恢复服务指南》《ANSI/NFPA 1584-2008应急行动和培训演练期间人员康复过程的标准》等。

图2 美国突发事件应急救援标准分类统计

3 澳大利亚突发事件安全与应急救援标准现状

澳大利亚标准协会于2003年制定了安全应急管理标准，2004年制定了《风险管理》《风险管理-准则与指南》等涉及风险分析、风险评估、风险处理等政策、工作程序和技术方法的标准。澳大利亚应急管理的最高行政机构EMA(Emergency Management Australia)出台了《澳大利亚应急手册系列》［7］，涵盖应急管理基本原则、应急管理方法、应急管理实施、应急救援技术操作以及应急救援培训五个方面46个规范、指南和标准工作程序。其中包括:《国家城镇搜救工作部署指南》《澳大利亚应急管理的概念与原理》《澳大利亚应急管理的部署》《澳大利亚应急管理词汇表》《应急管理术语汇编》《风险管理应用指南》《风险管理执行者指南:与委员会和社区工作的协调人指南》《规划更安全的社区:自然灾害预防土地规划》《应急给养供应》《灾害卫生》《恢复重建》《人员疏散规划》《安全和健康的大众集会》《化学、生物、放射类灾害的健康方面》《灾后统计与评估》《社区应急规划》《城市倒塌建筑物搜救能力指南》《多部门突发事件管理》《社区及个人的支持服务》《洪泛区管理》《洪涝灾害准备》《洪涝灾害预警》《洪涝灾害应对》《大坝坍塌引起的洪涝灾害的应急管理计划》《减轻滑坡灾害》《心理服务:应急管理者指南》《心理服务:心里健康从业者指南》《灾害损失评估》《灾害恢复重建的经济与资金》《灾后恢复重建的社区发展规划》《暴雨和水灾操作规程》《应急行动中心管理》《应急指挥》《陆地搜救》《道路事故救援》《一般灾害救援》《地图阅读与导航》《四轮驱动运输工具操作》《应急通讯》《洪水灾害救援船操作》《垂直救援》《应急演练管理》《应急规划》《不同文化和语言社区的应急管理指南》《发展社区应急教育、普及应急知识及聘用程序指南》《澳大利亚海啸应急计划》。该系列应急管理工作手册建立了澳大利亚应对突发事件的系统的、协调的、有效的应急救援响应框架。

4 我国突发事件应急救援标准的现状

我国突发事件应急救援标准建设近几年也得到了快速发展。如消防、安全生产、核应急、民政、气象、卫生、环保、交通和民防等部门制定了很多的应急救援方面的标准(见图3)。在应急救援的准备、响应和恢复的三个阶段中，关于应急准备方面制定的标准最多(共114个)，应急响应方面的标准其次(59个)，在基础标准、检测预警、应急恢复方面制定的标准相对较少。

图3 安全生产、消防、气象、核事故、民政及卫生、交通等行业应急救援标准分类统计图

4.1 安全生产应急救援标准 自2006年后安全生产连续出台了应急预案、应急演练、应急救援平台建设、应急救援队伍、救护行动规程等方面的行业标准和规范19个［8］，有效地促进了安全生产事故的应急救援工作。包括:《AQ/T 9007-2011生产安全事故应急演练指南》《AQ/T 9002-2006生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》《AQ 1009-2007矿山救护队质量标准化考核规范》《AQ/T国家矿山应急救援队建设规范》《AQ/T国家危险化学品应急救援队建设规范》《AQ/T 9008-2012安全生产应急管理人员培训及考核规范》《AQ 2033-2011金属非金属地下矿山紧急避险系统建设规范》《AQ/T 9001-2006安全社区建设基本要求》《AQ 1008-2007矿山救护规程》《AQ 8001-2007安全评价通则》《国家安全生产应急救援平台建设标准规范——安全生产应急平台信息资源分类与编码标准》《国家安全生产应急救援平台建设标准规范——安全生产应急救援物资分类编码标准》《国家安全生产应急救援平台建设标准规范——安全生产应急救援装备分类编码标准》《国家安全生产应急救援平台建设标准规范——安全生产应急救援队伍分类编码标准》《国家安全生产应急救援平台建设标准规范——安全生产应急平台通信技术规范》《国家安全生产应急救援平台建设标准规范——安全生产应急平台软件开发技术规范》《国家安全生产应急救援平台建设标准规范——安全生产应急平台安全认证体系技术规范》《国家安全生产应急救援平台建设标准规范——安全生产应急平台建设管理规范》《国家安全生产应急救援平台建设标准规范——安全生产应急平台运行维护管理规范》。

4.2 消防应急救援标准 2012年消防颁布了消防应急救援系列国家标准［9］，包括5项标准:《GB/T 29176-2012消防应急救援通则》《GB/T 29175-2012消防应急救援技术训练指南》《GB/T 29177-2012消防应急救援训练设施要求》《GB/T 29178-2012消防应急救援装备配备指南》《GB/T 29179-2012消防应急救援作业规程》。该系列标准主要是针对公安消防队和专职消防队承担的自然灾害、生产安全事故和社会安全事件等抢险救援任务，以及目前由公安消防队和专职消防队实际承担的危险化学品事故、水灾、风灾、泥石流、水上事故、建筑物倒塌等抢险救援任务而制定的。目的是为了明确消防应急救援的对象，规范消防应急救援装备配备、训练设施建设、技术训练、作业规程和人员资质等。

消防还制定了大量应急救援的行业标准［10］，包括:《GA 621-2006消防员个人防护装备配备标准》《GA 891-2010公安单警装备警用急救包》《GA/T 623-2006消防培训基地训练设施建设标准》《GA 941-2011化工装置火灾事故处置训练设施技术要求》《GA 633-2006消防员抢险救援防护服装》《GA 622-2006消防特勤队(站)装备配备要求》《GA/T 635-2006消防用红外热像仪》《GA/T 1039-2012消防员心理训练指南》《GA 943-2011消防员高空心理训练设施技术要求》《GA/T 967-2011消防训练安全要则》《GA/T 1041-2012跨区域灭火救援指挥技术导则》《GB 50401-2007消防通信指挥系统施工及验收规范》《GB 50313-2000消防通信指挥系统设计规范》《GA/T 528-2005公安车载应急通信系统技术规范》《GA/T 1040-2013建筑倒塌事故救援行动规程》《GA/T 968-2011消防员现场紧急救护指南》《GA 654-2006人员密集场所消防安全管理》《GA/T 970-2011危险化学品泄漏事故处置行动要则》《GA/T 620-2006消防职业安全与健康》等。从近年来消防出台的标准来看，消防开始逐渐从注重硬件设施标准化转移到队伍能力建设标准等，提升应急救援能力软实力和救援安全上来。

4.3 气象灾害应急救援标准 我国在气象灾害标准方面已经制定了31项国家标准，146项行业标准及 82项气象相关标准［11］。其中包括:《GB/T 27962-2011气象灾害预警信号图标统计》《DB63/T 372-2001气象灾害标准》《DB21/T1363-2005气象灾害定义与分级》《GB/T 27966-2011灾害性天气预报警报指南》《QX/T 147-2011基于手机客户端的气象灾害预警信息播发规范》《QX/T 103-2009雷电灾害调查技术规范》《DB50/T333-2009应急抢险救援防雷安全技术规范》《DB61/T438-2008救灾过渡安置房防雷技术要求》《QX/T 103-2009雷电灾害调查技术规范》《QX/T 116-2010重大气象灾害应急响应启动等级》《DB21/T1451-2006气象灾害公报编制规则》《GB/T 27965-2011应急气象服务工作流程》《DB21/T1454.1-2006气象灾害评估 第1部分:暴雨》《DB21/T1454.2-2006气象灾害评估 第2部分:高温》《DB21/T 1454.3-2006气象灾害评估 第3部分:冰雹》《DB21/T1454.4-2008气象灾害评估 第4部分:霜冻》《DB21/T1454.5-2008气象灾害评估第5部分:大雾》《DB21/T1454.6-2010气象灾害评估第6部分:暴雪》《DB61/T 478-2009雷电灾害鉴定规程》等。总体看来，气象灾害标准在灾害评估方面较多，在灾害救助、灾害应急、灾害救助、设施、物资和捐赠方面标准较少。

4.4 民政应急管理与救助标准 全国减灾救灾标准化技术委员会(SAC/TC307)负责全国减灾救灾、灾害救助等领域的标准化工作。近年来民政部高度重视减灾救灾的标准建设。先后出台了大量灾害应急管理与救助方面的标准［12］。包括:《GB/T 26376-2010自然灾害管理基本术语》《GB/T 24440-2009社会捐助基本术语》《MZ/T 027-2011自然灾害风险管理基本术语》《GB/T 28921-2012自然灾害分类与代码》《MZ/T 031-2012自然灾害风险分级方法》《GB/T 24439-2009救灾物资储备库管理规范》《MZ/T 026-2011全国综合减灾示范社区创建规范》《MZ/T 013-2009社区公共场所紧急救援管理要求》《GB/T 24438.1-2009自然灾害灾情统计 第1部分:基本指标》《GB/T 24438.2-2012自然灾害灾情统计 第2部分:扩展指标》《GB/T 24438.3-2012自然灾害灾情统计 第3部分:分层随机抽样统计方法》《GB/T 28225-2011灾区农户住房倒塌或损坏数量抽样核查方法》《GB/T 29425-2012自然灾害救助应急响应等级划分基本要求》《MZ/T 030-2012暴雨引发的房屋倒塌风险评估方法》《GB/T 28923.1-28923.5-2012自然灾害遥感专题图产品制作要求》等标准。可以看到民政部出台的标准以灾情统计、灾害评估、基础标准为多。

4.5 地震应急救援标准现状 近年来，地震应急救援工作得到快速发展，对地震应急救援标准的需求迫切。地震应急救援标准化工作得到高度重视。现有地震应急救援标准 18 个［13］，包括:《GB/T 24336-2009生命线工程地震破坏等级划分》《GB/T 24335-2009建(构)筑物地震破坏等级划分》《DB/T 42-2012地震救援装备检测规程-液压动力工具》《DB/T 43-2012地震救援装备检测规程-起重气垫系统》《DB/T 44-2012地震救援装备检测规程-内燃机动力工具》《GB/T 27932-2011地震灾害间接经济损失评估方法》《GB/T 24888-2010地震现场应急指挥数据共享技术要求》《GB/T 24889-2010地震现场应急指挥管理信息系统》《GB/T 21734-2008地震应急避难场所场址及配套设施》《GB/T 18208.1-2006地震现场工作第1部分:基本规定》《GB 18208.2-2001地震现场工作第2部分:建筑物安全鉴定》《GB/T 18208.3-2011地震现场工作第3部分:调查规范》《GB/T 18208.4-2011地震现场工作第4部分:灾害直接损失评估》《GB/T 23648-2009社区志愿者地震应急与救援工作指南》《GB/T 27933-2011震后恢复重建工程资金初评估》《GB/T 29428.1-2012地震灾害紧急救援队伍救援行动第1部分:基本要求》《DB/T 53-2013地震应急救援专业标准体系表》《DB/T 55-2013地震灾害紧急救援队伍，工作场地遇难者遗体处置规程》等。

2013年颁布的地震行业标准《DB/T 53-2013地震应急救援专业标准体系表》［14，15］给出了地震应急救援标准的体系结构、层次划分和标准化对象。对于地震应急救援专业标准的规划、计划、立项和编制有重要的指导作用。该体系从地震应急救援准备、地震应急救援响应、地震应急救援恢复三个方面给出了需要发展制定的标准107个。

5 结 语

比较国际、国外以及国内的突发事件应急救援标准建设情况，可以看到:

(1)美国的突发事件应急管理与救援标准覆盖面全，标准体系结构科学合理。这些标准为美国建立了一套规范化的突发事件应急管理及其响应系统。此外美国非常重视应急救援队伍建设方面的标准，构建了从队伍建设到岗位技术要求、技术培训与认证等方面的系列标准，形成了不同突发事件在统一应急管理体系下的应急救援系统。同时建立了不同突发事件救援队伍的培训考核体系。

(2)我国安全生产自2007年以来也开始加强了矿山应急救援队伍建设、培训及考核标准。同时制定了“国家安全生产应急救援平台建设系列标准规范”。消防2012年出台的系列应急救援国家标准进一步明确了消防应急救援的对象，规范了消防应急救援装备配备、训练设施建设、技术训练、作业规程和人员资质等。气象出台了大量的各种气象灾害的评估标准。民政方面近年从规范全国的自然灾害管理的角度出发，出台了一批自然灾害管理术语和灾情统计标准。

(3)地震是突发事件中破坏性最强的自然灾害，震后往往需要在最短的时间调集不同区域、不同部门的救援力量开展有序、高效的联合救援，这需要建立一整套标准来规范地震应急救援的各项工作、合理分配和调用各种救灾资源。我国现有的18个地震应急救援标准远远不能满足地震应急救援工作需求，急需在应急救援术语定义、常用标志标识、应急准备能力指标和评定技术、应急预案编制与管理、应急救援队伍建设、应急救援设施与装备指挥中心及救援培训基地建设、应急救援队伍及个人装备配备、地震应急救援分类培训及演练、地震现场应急处置与紧急救援系列工作规程方面，建立技术规范和标准。特别是在术语、标志标识等基础性标准、应急准备阶段的应急救援计划与预案、应急救援队伍与组织机构、应急救援培训与演练，以及应急响应阶段的信息、数据格式规范、现场搜索与营救、现场安全等方面的标准缺乏较多。

［1］ International Organization for Standardization.［2014-3-16］.http://www.iso.org/iso/home.html.

［2］ Standards Development，International Electrotechnic Commission.［2014-3-16］.http://www.iec.ch/standardsdev/?ref=menu.

［3］ Standards＆ Publications，ASTM International.［2014-3-16］.http://www.astm.org/Standard/standards-andpublications.html.

［4］ Codes＆ Standards，National Fire Protection Association.［2014-3-16］.http://www.nfpa.org/codes-and-standards.

［5］ American National Standards Institute.［2014-3-16］.http://www.ansi.org/.

［6］ 陈 虹，李 蕊，宋福喜，等.国外突发事件应急救援标准综述［J］.灾害学，2011，26(3):133-138.

［7］ Australian Emergency management handbook and manual series.［2014-3-16］.http://www.em.gov.au/Publications/Australianemergencymanualseries/Pages/default.aspx.

［8］ 安全生产行业文档.中国安全生产网，［2014-3-16］.http://sso.aqsc.cn/AppCenter/wenku/docList.jsp.

［9］ 《消防应急救援》系列国家标准即将实施.中国消防在线，(2013-7-12)［2014-3-16］.http://119.china.com.cn/bzgf/content_6114612.htm.

［10］ 消防行业标准目录(截至2013年1月).中国消防在线，(2013-1-9)［2014-3-16］.http://119.china.com.cn/bzgf/content_2679165.htm.

［11］ 全国气象基本信息标准化技术委员会.［2014-3-16］.http://www.sac346.org.cn/cn/.

［12］ 已发布减灾救灾国家标准和民政行业标准汇总.国家减灾网，(2012-5-3)［2014-3-16］.http://www.jianzai.gov.cn/aticles/2c92018235318c5d0135327aeb 91009f.html.

［13］ 现行标准，中国地震局.［2014-3-16］.http://www.cea.gov.cn/publish/dizhenj/125/234/237/index.html.

［14］ 陈 虹，宋富喜，闻 明，等.地震应急救援标准体系及其关键标准研究［J］.中国安全科学学报，2012，22(7):164-170.

［15］ DB/T53-2013，地震应急救援专业标准体系表［S］，北京:地震出版社，2013.