我国司法区划调整问题研究

吴志刚

摘 要：司法区划调整是指对司法层级、司法单位和司法区域等司法区划要素的调整，其主要目的是通过实现司法区划与行政区划的分离，确保司法权能得到独立公正地行使。跨越行政区划设置法院作为一种典型的司法区划调整方式，因具有改革上的可行性、前瞻性，以及纲举目张的功效，故而是“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的首选方案。

关键词：行政区划 司法区划 司法区划调整 司法改革

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2014）03-0121-10

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）在司法管理体制改革问题上，提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，①而这其实就是指基于司法区划与行政区划高度重叠的现实，通过相关司法区划调整措施，构建一种司法区划与行政区划保持适当分离的司法管辖制度，以期司法权得到独立公正地行使。可关键的问题是，司法区划是什么？司法区划调整又是怎么一回事？以及司法区划调整到底又有多大的可行性？很显然，解决这些基础理论问题对于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度有着极为重要的价值。另外，基于保证研究深入度的考虑，本文将只以法院为对象来探讨司法区划调整问题。

一、司法区划的概念和要素

所谓司法区划其实就是指国家为了发挥司法权力的效能，根据法律规定，将一国全部领土划分成若干层级和大小不等的司法权力管辖地域，并分别设置相应司法机构的过程和现象。

由于笔者采用最狭义的司法观点，即司法专指审判，因此，本文所言的司法区划也就仅针对法院而言。总体而言，司法区划的要素主要包括如下三个方面内容：

第一，司法层级，即法院设置的纵向等级结构。对于审判权力而言，除非某个国家或地区的领土面积极小，否则，该国或地区必须要设置多个法院行使审判权力，而且这些法院往往还必须要有层级之分，否则，诉讼程序中的审级制度就无法落实。当然，司法层级和审判层级并不具有同一性和对应性。例如，在我国，除了最高人民法院外，地方普通人民法院共设有高级、中级和基层等三级人民法院，但审级制度却是二审终审制。另外，司法层级在司法区划制度中的具体表现其实就是法院的级别。例如，根据实践中法院设置的实际情况来看，目前我国的司法层级共有四级，具体情况可参见表1。

第二，司法单位，即行使司法权力的司法机构。司法单位是国家或地区在各个司法层级上设置的若干个行使司法权力的审判机构——法院。如果用一个框架结构来展示完成司法区域划分行为之结果的话，司法单位就是此框架得以建立的最基本构成元素。也就是说，只有有了司法单位，司法区划才有产生的可能，司法区域也才有存在的可能，③否则，司法权力如何得以行使？另外，就司法单位在司法区划制度中所涉及的内容来看，其主要包括法院的类型、名称和驻地类型等内容。首先，就法院的类型来看，根据《宪法》第124条和《人民法院组织法》第2条规定，我国在最高人民法院之下，除了设有地方各级人民法院外，还设有军事法院和海事法院等专门人民法院，其中地方各级人民法院系对地方各级人大负责，而专门人民法院除了向相应人大负责外，还要接受相关行业部门的实质性领导。其次，就法院的名称来看，最高人民法院的全称为“中华人民共和国最高人民法院”，地方各级人民法院一般按照“本级行政区划名称+法院级别+人民法院”的方式来命名，例如，高级人民法院的名称为“××省（市、自治区）高级人民法院”、④中级人民法院的名称为“××市（地区、旗、自治旗、盟）中级人民法院”、⑤基层人民法院的名称为“××县（市、自治县、旗、林区）人民法院”和“××市××区人民法院”；⑥专门人民法院则一般按照“法院驻地行政区划名称中的专名+专门类型+（中级）+法院”的方式来命名，即其既不含有行政区划名称中的通名，亦一般不含有“人民”二字，具体如“大连海事法院”、“沈阳铁路运输中级法院”、“黑龙江省农垦中级法院”和“黑龙江省林区中级人民法院”等中级法院，以及“沈阳铁路运输法院”、“北安农垦法院”、”和“东方红林区基层法院”等基层法院。⑦最后，就法院的驻地来看，其一般都和本级政府位于同一城市或县城内，且位于不同司法层级的法院也往往不位于同一地。不过，也有例外情况，例如，河南省济源中级人民法院和济源市人民法院就都位于济源市境内，北京铁路运输中级法院和北京铁路运输法院也都位于北京市海淀区境内。

第三，司法区域，即司法单位的权力管辖地域。司法区域，亦称司法辖区或法院管辖区域，是指各个法院之审判权力所管辖的具有明确方位和界线的地域。例如，清末《司法区域分化暂行章程》第2条第1项就曾规定，“京师高等审判厅以顺天府辖境为其管辖区域”。⑧赵兴洪也认为，司法区域是指司法机关行使司法权力的场域。⑨根据前述我国司法区划与行政区划的对应情况来看，我国地方法院所管辖的司法区域与相应地方政府所管辖的行政区域一般都是重叠的，不过，也并不排除个别法院存在司法区域跨行政区划的情况。例如，位于河北省涉县境内的天津铁厂就属于天津市第二中级人民法院的管辖区域。⑩另外，就司法区域在司法区划制度中所涉及的内容来看，其主要包括区域名称、区域方位、区域面积、区域形状和区域界线等内容。

二、司法区划与行政区划的重叠与分离

（一）司法区划与行政区划重叠的对象

新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人大同时产生新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院、阿勒泰地区中级人民法院和塔城地区中级人民法院。另外，吉林省的吉林市、白山市和延边朝鲜族自治州的特殊情况在于，其人大既能产生一个中级人民法院，亦能产生该中级人民法院分院，不过，由于这三个中级人民法院分院均是林区基层法院的上诉法院，因此其在性质上应属于专门人民法院。 对于法院来说，所谓司法区划与行政区划的重叠，其实是就地方各级普通人民法院（下文简称地方法院）而言的，理由如下：首先，从国家层面看，基于保证国家主权完整的需要，司法区划和行政区划无疑必须重叠或对应；其次，军事、海事、铁路、农垦和林区（神农架林区除外）等专门人民法院是不按照行政区划设置的，至于已由油田法院转变而成的“辽河中级人民法院”和“辽河人民法院”，以及“甘肃矿区人民法院”在本文中仍被认为是专门人民法院；再次，由于新疆生产建设兵团不属于我国的行政区划单位，其只是依据国家和新疆维吾尔自治区的有关法律、法规，自行管理行政和司法事务的特殊社会组织，因此，它的司法区划亦不是按行政区划来设置的。需要注意的是，新疆生产建设兵团内的法院与地方普通人民法院之间仍存有审判业务上的联系。例如，由于石河子市是以新疆生产建设兵团农八师部分区域为基础新建的自治区直辖县级行政区划单位，因此，石河子市人民法院的上诉法院仍是新疆生产建设兵团农八师中级人民法院。

（二）司法区划与行政区划的高度重叠

现在的问题是，司法区划果真与行政区划高度重叠吗？

先从横向来看：其一，各省级行政区划单位（香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区除外）均只设有一个高级人民法院。其二，除了新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州、吉林省的吉林市、白山市和延边朝鲜族自治州以外，各地（市、地区、自治州、盟）级行政区划单位均只设有一个中级人民法院，不过，这并不意味着所有中级人民法院都必然会对应存在一个地级行政区划单位。例如，湖北省的“汉江中级人民法院”和河南省的“济源中级人民法院”就都没有对应的行政区划单位。其三，各县（市、区、自治县、旗、自治旗、特区——六枝特区、林区——神农架林区）级行政区划单位也均只设有一个基层人民法院，同时，这也并不意味着基层人民法院也都必然对应存在一个县级行政区划单位。例如，广东省的“东莞市第一人民法院”和“中山市第一人民法院”，海南省的“三亚市城郊人民法院”、开发区（并非行政区划单位）人民法院，以及大兴安岭地区的加格达奇区人民法院、呼中区人民法院、新林区人民法院和松岭区人民法院等基层人民法院，也都不存在对应的行政区划单位。

再从纵向来看，地方司法区划与行政区划的对应情况主要包括如下三种类型：一是适用于省（海南省除外）和自治区的基本重合型，即除乡镇及以下行政区划层级不设法院以外，各县级、地级和省级行政区划单位分别设有基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。二是适用于直辖市的部分重合型，即除乡镇及以下行政区划层级不设法院以外，各县级行政区划单位都设有基层人民法院，同时，几个区（县）共设一个中级人民法院、直辖市设高级人民法院。三是适用于海南省的复杂重合型，即海南省司法区划与行政区划的对应情况同时包括前述的基本重合型和部分重合型两种类型，具体情况参见表2。

通过前述，尤其是海南省的司法区划情况可以看出，我国司法区划与行政区划的对应情况呈现出相对多样化的状态，但这并不妨碍我们得出中国绝大多数地方法院是与行政区划一一对应的结论。

除了专门人民法院外，不存在相应行政区划单位的地方法院屈指可数，具体如：汉江中级人民法院、济源中级人民法院，以及北京市、天津市、上海市、重庆市和海南省所设的第一中级人民法院等共计15个中级法院；三亚市城郊人民法院、大兴安岭地区呼中区人民法院，以及东莞市和中山市所设的第一人民法院等共计10个基层法院；另外，还包括暂时无法统计出具体数据的开发区人民法院（但是，总体数据亦能想象得到，因为设有开发区人民法院的行政区划单位一般都是地级市）。根据官方统计，截至2012年12月31日，我国大陆地区共有31个省级行政区划单位、333个地级行政区划单位、2852个县级行政区划单位。由此可见，在我国，包括新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州另设的2个中级人民法院外，与行政区划相互对应的地方法院数量至少也有3218个，那些不与行政区划相对应的法院数量毕竟只占很少的比例。更何况，总体来看，前述不与行政区划对应的法院也都系由更高一级地方行政区划单位的人大所产生，因而其在本质上仍是与行政区划相对应的。

（三）司法区划与行政区划重叠的影响

既然当前的司法区划和行政区划基本处于一种高度重叠或一一对应的状态，无疑就意味着在我国大陆地区，占法院总数绝大比例的地方普通法院基本都是按照行政区划来设置的，也就是说，实践中，各个地方法院几乎均由其所处行政区划单位内（行政区域）的地方人大产生，且其经费也由本行政区划单位内的地方政府负责。一旦国家（中央）利益与地方利益产生冲突，甚或上级行政区划单位利益与下级行政区划单位利益产生冲突，各地方法院自然也就很难保证不会基于保护本行政区划单位利益之需要而产生司法地方化的问题，进而造成国家法律难以得到统一正确实施，审判权难以得到独立公正地行使。因为，“对某人的生活有控制权”就“等于对其意志有控制权”。对此，也正如蔡定剑等学者所言，司法地方化之所以会必然产生，原因就在于我国的法院系统是与行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，使法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，并使得其在实质性权力关系上还受地方党委的控制。

（四）司法区划与行政区划的分离途径

既然司法区划与行政区划的高度重叠会影响到审判权的独立公正行使，解决该问题的合理路径自然是通过相关改革措施使司法区划脱离于行政区划，事实上，《决定》也很有可能正是基于此等考虑，才提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。

从理论上来看，以下三种途径都能实现司法区划与行政区划的适当分离：其一，调整司法区划，行政区划维持原状不动；其二，调整行政区划，司法区划维持原状不动；其三，同时调整司法区划和行政区划。笔者认为，就区划本身的复杂性和影响度而言，行政区划显然要大于司法区划，因此，理性化的改革措施应是在行政区划保持相对稳定（并不是一定不变）的基础上，对司法区划进行相应的调整。对此，有学者曾指出，“重新划定司法区域是必要的”。还有学者也认为，最彻底的和最妥当的去除司法地方化方案，就是要通过设置不同于行政区划的司法区划，让法院与行政区划完全脱钩，并重新构造单一的或复合的司法体系。另有学者认为，在社会主义法律体系已经基本形成的背景下，中级法院和基层法院完全可以在管辖地域范围上，打破与地方行政区划的对应关系，并设立相应的独立司法管辖区。

三、司法区划调整与跨行政区划设置法院

（一）司法区划调整的方式

司法区划调整，亦称司法区划变更，其实是指司法区划要素的调整，因为司法区划本身只是一种过程或现象，故而并不存在调整的问题，其只会随着司法区划要素的调整而发生相应变化。结合司法区划要素的内容，司法区划调整的方式主要分为如下三大类：一是司法层级的调整，即审级的增加或缩小，反映到法院设置上来看，就是指新设或撤销某一层级的法院；二是司法单位的调整，主要包括法院领导体制的改变、某个法院的新设或撤销、法院名称的变更和法院驻地的迁移等；三是司法区域的调整，主要包括因法院辖区之方位、界线的变化而引起的法院辖区面积的调整，以及法院辖区名称的调整等。

可问题是，对于《决定》提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”之目标而言，我们需要采用何种方式的司法区划调整措施，以及《决定》本身是否又已经对司法区划调整的方式作出了具体规定。

对此，笔者认为，我们首先需要对《决定》中的相关表述加以仔细研究。根据官方提供的文本，《决定》是在第九部分“推进法治中国建设”之“确保依法独立公正行使审判权检察权”中对司法管辖体制作出了规定，其完整的文字表述是，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”对此，有人可能会认为，《决定》对“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革措施已经作出了规定，即只能是“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。对此，笔者认为这种观点是有问题的，理由如下：第一，从两者间的关系来看，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”和“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”是相互并列的关系，而非手段和目的的关系。因为其在实质上都是“改革司法管理体制”的子内容，且都是为了“保证国家法律统一正确实施”和“确保依法独立公正行使审判权检察权”。第二，从语言习惯上来看，如果说“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的目的是为了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的话，那么后者中的“探索”二字就没有必要存在，而应直接表述成“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。当然，也许有观点可能会认为，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”本身就是一种具有探索性的措施，因为其并不必然能实现“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目标。此种观点的明显缺陷是对司法区划缺乏起码的了解，因为“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”是一种对司法单位所采取的非常明确、具体的司法区划调整措施，其必然能实现司法区划与行政区划的适当分离，而根本不存在探索或不探索的问题。第三，从涉及的改革内容来看，这两者也并不具有手段和目的上的关联性，因为司法管辖主要包括地域管辖和层级管辖等内容，并不包括司法单位的人财物管理制度。由此可见，《决定》为了实现“保证国家法律统一正确实施”和“确保依法独立公正行使审判权检察权”之目标，提出了两种司法区划调整措施：一种是非常明确和具体的，即推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，对此，不存在需要探索的问题，而是必须要去实施；另一种则是并不明确和具体的，即探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这明显存在探索的问题，因为《规定》本身也不清楚到底有哪些具体的司法区划调整措施能够实现“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目的。总而言之，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”只能是指不包括“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”在内的其他司法区划调整措施。对此，最高人民法院司法改革领导小组办公室的有关人士也持相同观点，例如，其针对《决定》中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”之具体表述是：“为了确保跨省案件和涉及省级利益的案件能够得到公正审理，进一步优化司法资源，人民法院还将总结海事法院的成功经验，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。如设立跨行政区划的法院；设立知识产权法院等专门法院；通过提级管辖、指定管辖，审理部分行政案件、跨行政区划的民商事案件或环境保护案件。同时加大最高人民法院对全国法院的监督力度，通过建立巡回审判机制，彻底破除地方保护主义的干扰。”

另外，考虑到《决定》只是提出要探索建立一种能使司法区划与行政区划实现适当分离而非彻底分离的司法管辖制度，这就要求我们采取的司法区划调整措施应当要有适度性，而不是对现有的司法区划进行彻底性的调整或变更。就当前我国大陆地区的实际情况而言，完全增设或减少某一司法层级，都将会耗费或浪费大量的财力，且法院的名称和驻地其实与司法地方化并无太多实质性关联。此外，考虑到保持司法区划之相对稳定性的需要，笔者不赞同对现行司法区划进行全方位或大幅度的调整，而仅主张不完全按照行政区划来重新划分司法区域，即跨行政区划设置法院。

（二）跨行政区划设置法院的方案

就学界和实务界所主张的一些司法区划调整方案来看，其也基本都集中在司法区域的调整上面，其中，又以主张跨行政区划设置法院为典型。例如，有学者主张按照各地经济、地理和人文等客观因素，从方便人民诉讼的角度出发，通过重新划分司法区的方式设置高级法院和中级法院。有学者主张不按现有行政区划设置法院，而是按照人口及纠纷的数量、交通状况和通讯状况等重新划分司法区划，重新设置法院，形成跨省、跨市（县）的司法体系。还有学者主张，可以先在全国设立十个左右的大司法区，每个区设立一个巡回法院，等条件成熟时，再设立中司法区和小司法区。甚至有政协委员曾于2008年在全国政协十一届一次会议上专门提出相关议案，建议“重新设置司法区划，让一个基层法院辖几个县级行政区域、一个高级法院辖几个省级行政区划”。

当然，也有部分观点主张在跨行政区划设置法院的同时，也应对法院的体系或名称作相应调整。例如，有学者主张，可以借鉴美国跨州设置联邦上诉法院的经验，在我国组建跨行政区划、有单独司法辖区的最高法院司法区分院。还有学者也主张，可以把我国先分为东北分区、华北分区、西北分区、华东分区、中南分区、西南分区和华南分区等七大司法区域，并各设一个巡回法院；然后再把各省（自治区、直辖市）不按行政区划分为若干个司法区域，例如，河南省可分为豫东、豫西、豫南、豫北四大司法区域，并各设一个上诉法院；最后在每个县（自治县、区）各设一个初审法院。同时，为了摆脱行政区划对司法区划的影响和重塑各级法院之间的独立性与平等性，各级法院的名称也可以相应为：“中华人民共和国终审法院”、“××分区巡回法院”、“××省（市、自治区）××区上诉法院”和“××省（市、自治区）××县（自治县、区）初审法院”。

（三）跨行政区划设置法院的可行性

如前所述，尽管已有不少观点都认可司法区划与行政区划分离的必要性，并给出了具体方案，但是，仍有一些观点对司法区划调整的可行性、甚至是必要性持反对的态度。其中，就反对跨行政区划设置法院而言，以姚莉教授的解释最为详细和典型，其主要理由如下：其一，“基层法院原则上不宜跨行政区划设置”，否则将会使得普通公民可能搞不清楚到哪里去诉讼或被迫到较远的地方去诉讼；其二，既然“基层法院不宜跨行政区划设置，那么，中级法院也不宜跨行政区划设置”；其三，“如果中级法院不能够跨行政区划设置，那么跨行政区划设置高级法院便几乎没有什么必要”，因为地方行政权对于审判活动的影响其实早在一审过程中就已经产生；其四，跨行政区划设置法院将给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖难题；其五，“从技术上说，跨行政区划设置法院似乎也是不可行的”，否则将会导致现有法院设施出现闲置的问题；其六，跨行政区划设置法院，将会与目前我国地方法院向同级人大负责并受其常委会监督的制度相冲突；其七，按行政区划设置法院不是产生地方保护主义的最根本原因，故而跨行政区划设置法院尽管是保证法院独立审判和实现司法公正的好方法，但却不是唯一途径。笔者认为，这七个方面的理由存有重复现象，因为第二和第三个理由都是建立在第一个理由基础之上的，且第五和第二个方面的内容又是相同的。因此，姚莉教授关于反对跨行政区划设置法院的理由，其实只有四个方面，即原则上不宜跨行政区划设置基层法院、跨行政区划设置法院将会给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖难题、跨行政区划设置法院将会与现行人大监督制度相冲突、按行政区划设置法院不是产生地方保护主义的最根本原因。其中，前两个原因是基于司法效率的考虑来否定跨行政区设置法院的可行性，第三个原因则是基于违反《宪法》的考虑来否定跨行政区设置法院的可行性，只有最后一个原因是基于地方保护主义的根本原因来否定跨行政区划设置法院的应当性或必要性。由此可见，对这四个理由进行分析的重点也就随之集中在跨行政区划设置法院是否有利于提高司法效率、是否符合现行宪政体制和是否能为其他实现司法公正途径所取代等核心内容上面。

第一，针对“基层法院原则上不宜跨行政区划设置”的观点，首先请注意，此处的“原则上”和“不宜”，不等同于“绝对不能”，言下之意其实是“最好不要跨行政区划设置基层法院”，但是这也就恰恰意味着“跨行政区划设置基层法院并不是不可以的”。至于跨行政区划设置基层法院将会使普通公民“可能搞不清楚到哪里去诉讼”，对此，笔者认为，这里的“可能搞不清楚”并不等于“一定搞不清楚”，更何况，“一时搞不清楚”也并不等于“永远搞不清楚”。再者，在现行按行政区划设置基层法院的情况下，普通公民就一定能搞清楚应当到哪里去诉讼吗？另外，即使普通公民真的不清楚到哪里去诉讼，我们也无需过分担心，因为随着信息渠道的日益增多，民众完全能够通过众多途径获知该到哪个法院提起诉讼。最后，跨行政区划设置基层法院真的会使当事人被迫到较远的地方去诉讼吗？这个问题其实并不是一个真正意义上的问题，因为不论法院是否跨行政区划设置，都会存在这个问题，即对有些人来说是远了，但对有些人来说则肯定是近了，而根本不可能对所有人来说都是远的或都是近的，除非法院为每个当事人都提供上门进行审判的机会。可以预见的是，如果能对司法区划进行科学的调整，让每个人与法院的直径距离都控制在一定的限度内，还会在整体上有助于提高司法效率。

第二，针对“跨行政区划设置法院将给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖问题”之观点，也请注意，尽管这里的“或许还有行政诉讼”不仅没有被明确化，而且也没有给出详细的理由，事实上，跨行政区划设置法院并不会给行政诉讼带来复杂的管辖问题，因为法院的地域管辖权不仅是被动的，而且完全是由法律规定的，即对于法院来说，只要有法律明文规定，其地域管辖权就不会引起歧义。例如，对于某个具体地点来说，只要法律明文规定其位于某个法院的管辖区域内，那么该法院就对该地的行政诉讼案件拥有管辖权。另外，就刑事诉讼中的公诉案件而言，其侦查管辖权和公诉管辖权均不同于审判管辖权，也就是说，如同前述的行政诉讼程序地域管辖权一样，只要法律明确规定某地位于某个法院的地域管辖权内，那么该法院就对该地的公诉案件拥有审判管辖权。由此可见，“跨行政区划设置法院将给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖问题”其实也是一个根本不存在的假想敌。

第三，跨行政区划设置法院将会与目前我国宪法所确立的地方法院向同级人大负责并接受其监督的原则和制度相冲突。在评价该理由之前，先来看一下我国《宪法》中有关该制度的两个具体条文：一是第104条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”另一是第128条规定，“……地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”而根据这两个条文，我们只能得出县级以上地方各级人大常委会监督本级法院的工作和地方各级法院对产生它的人大负责这两个方面的信息，却无法得出如下信息：各个地方人大一定要产生法院、只能产生一个法院或只能产生一个级别的法院，以及地方各级法院一定要由同级人大产生。原因是：一方面，从《宪法》第104条的规定来看，我们无法得出这里的“本级”究竟是什么意思？事实上，《宪法》的其他前后文也没有就此给出进一步解释。不过，就理论上来看，该“本级”在实质上应是指与行政区划层级相对应的司法区划层级，因为只有司法区划层级才是描述法院层级的概念。对此，《人民法院组织法》第18、23、26条予以了验证，即县（市、自治县、市辖区）级对应基层、地（地区、市、自治州）级对应中级、省（自治区、直辖市）对应高级。另外，根据《宪法》第104条最开始的一段内容，即“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”，可以推知，就县级以上各个地方人大常委会而言，其监督的本级法院必须位于本行政区域内。这样一来，仅从该《宪法》条文自身来看，县级以上地方各级人大常委会有权监督本级人民法院的工作，只是指：各个县级人大有权且只能监督本行政区域内基层人民法院的工作，各个地级人大有权且只能监督本行政区域内中级人民法院的工作，各个省级人大有权且只能监督本行政区域内高级人民法院的工作。而根据这个结论，可以进一步推知：对于县级以上某个行政区划单位而言，其行政区域内只是有可能、而不是必然会存在与该行政区划层级相对应的法院，如果存在该种法院的话，那么其数量也有可能是两个或两个以上。另一方面，从《宪法》第128条的规定来看，其仅是提及地方各级人民法院必须由国家权力机关（而不是行政机关）负责产生，却并没有进一步规定地方各级人民法院是由位于哪一行政区划层级内的人大来负责产生，以及负责产生的标志是什么？也许有人会认为，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和《人民法院组织法》第35条的相关规定，除了在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院外，其他各级地方人民法院只能由其驻地所位于行政区域境内的、且与该法院司法区划层级保持一致的人大负责产生，且负责产生的标志是看法院的院长由谁选举，以及法院向谁作工作报告。对此，笔者可以提出如下反问：三亚市城郊人民法院、汉江中级人民法院，以及其他诸多开发区人民法院等法院并不存在相应的行政区划单位（自然也就不存在相对应之行政区划单位内的人大），那么它们又是怎么产生的呢？事实上，它们均是由其所处之比其司法区划层级高一级的行政区划层级之行政区划单位内的人大负责产生。如此一来，自然也可以得出这样的结论，即各级地方人大（不包括县级，因为低行政区划层级的人大产生高司法区划层级的法院不太符合常理）可以产生多个司法区划层级的法院，甚至就某个司法区划层级而言，也可以产生多个法院，而这也就反证了地方法院不一定非得由所谓的本级人大产生。例如，以江苏省为例，目前该省共辖南京市等13个地级市，每个地级市的人大均产生一个中级人民法院。现在，假如在该省内只设立4个中级法院，且这些中级法院均由江苏省人大产生，那么此举也丝毫不违背《宪法》的前述规定。更何况，就《宪法》第30条第1款规定来看，地级行政区划层级的设置本身就是违宪的，进而说明地级人大的存在也就是违宪的，那么由地市级人大产生法院自然就更是违宪的，而这也就充分证明了跨行政区划设置法院其实并不必然会与我国宪法所规定的人大监督制度相冲突。

第四，对于“产生地方保护主义的最根本原因是司法权与行政权的混同，而非按行政区划设置法院”这个观点，笔者认为这里存在着一个明显的逻辑性错误或陷阱，也就是说，尽管可以说前者是产生地方保护主义最根本原因，但却并不意味着后者是产生地方保护主义的一般原因，因为后者又是导致前者的原因之一，即这两者并不处于同一位阶上。事实上，如果说前者是产生地方保护主义的最根本原因，那么地方政府官员的畸形政绩观等因素才是产生地方保护主义的一般原因。总而言之，相对于法院的地方保护主义来说，前者属于直接原因，而后者则属于间接原因，这两者之间不是“最根本”和“非最根本”的关系。由此可见，要想解决司法地方化问题，最终难免要从根源上解决完全按行政区划来设置法院的问题。当然，这并不意味着只要允许跨行政区划设置法院，就一定可以彻底解决司法地方化问题，毕竟对现行司法区划进行调整是一个涉及宪法体制、宪法实践和宪法理念等全方位的综合性问题。不过，这也并不是说，跨行政区划设置法院就可以为其他实现审判独立和司法公正的途径所取代。更何况，反观当前世界上主要的大陆法系和英美法系国家，按专门司法区划来设置法院却已几乎成为通例；而从国内的实践来看，也有跨行政区划设置海事法院的成功经验，因此，笔者认为在我国大陆地区构建脱离于行政区划的司法区划并非不具有可行性。

第五，司法区划与行政区划分离除了可以消解司法地方化的现象外，还将具有如下预期价值：其一，为构建公正、高效和权威的司法体制的改革之路提供新的思路或突破口，因为事实上的司法体制改革也正因缺少新的动力和路径而基本处于一种观望状态。司法区划自身的内容，决定了其具有一种纲举目张的功效，即其对于整个司法体制改革来说，可以起到牵一发而动全身的作用。其二，通过重新调整司法区划，不仅可以尽最大可能确保法院审判权能够独立公正地行使，而且能够通过重新构建审级体系和重新设置法院的名称等方式来涤荡长期以来形成的司法行政化的气息。其三，通过重新调整司法区划，不仅可以极大地避免因行政区划自身问题所连带司法区划出现的诸多弊端，还有利于民众能够更加便利地行使自己的裁判请求权，从而提高司法效率，因为我国的行政区划形状实在是太不规则了。总而言之，通过重新调整司法区划，实现司法区划与行政区划的分离，将极大有利于消解司法地方化和司法行政区划等现象，以最终能实现审判独立，并对提高司法效率也有极大帮助，这将为进一步提升司法公信力、保证社会的和谐稳定和加快社会主义法治国家的建设进程，提供足够的支持。

综上所述，通过跨行政区划设置法院这种典型的司法区划调整方式不仅是可行的，而且是较为务实的一种司法改革途径，尤其是我们不应错过当前的绝佳天时——国家正在积极推动的“省直管县（市）”之行政区划体制改革。当然，至于更为具体的司法区划调整方案，则需要认真的研究和论证。