集中连片特殊困难地区农村公共服务供给优先次序研究

廖金萍 陶叡

[摘 要]从农户的视角，在对国家扶贫开发的集中连片困难地区——江西罗霄山区样本农户满意度和需求度的问卷调查及访谈数据统计基础上，通过构建农村公共服务满意度和需求度矩阵模型，对农村公共服务政府供给优先次序深入地分析，并得出结果。建立以农民需求为导向的农村公共服务供给体系，为农民提供所需要的公共服务是服务型政府建设的根本要义。

[关键词]集中连片困难地区；农村公共服务供给；优先次序

[中图分类号]F320 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）11 — 0101 — 04

[收稿日期]2014 — 10 — 23

[基金项目]江西省社会科学“十二五”规划项目“集中连片特殊困难地区农村公共服务供给问题研究”（编号：12GL17 ）的阶段性研究成果；广东省高等教育创新强校工程项目资助。

[作者简介]廖金萍（1984—），女，江西九江人。讲师，硕士研究生，研究方向：农村公共服务与社会管理。

现阶段，我国城乡二元经济结构正向现代城市一元经济结构转型，如何缩小城乡差距，提高农村社会经济发展水平，改善农村生产生活条件是解决“三农”问题的重点。城乡差距不仅表现在经济发展水平和居民收入方面，更反映在城乡居民享受基本公共服务方面。集中连片特殊困难地区作为新时期中国扶贫工作的主战场，农村公共服务供给问题令人关注。从理论上而言，公共服务供给的满意度能客观掌握农村供给的现实情况，它是评价农村公共服务供给效率和质量的一种形式，可以为政府改进和完善农村公共服务供给体系提供相应的数据支持，为使农村能得到更好的公共服务提供一定的参考基础。农村公共服务供给机制的不完善，严重影响了农村公共服务的有效供给，忽视了农民的真实需求意愿，造成了城鄉之间、发达地区与落后地区之间公共服务供给的不平衡和农民需求意愿的歪曲。服务型政府要求公共部门应当为广大农民提供优质和高效的公共服务，满足农民需求，进而最大限度地促进农业发展和提升农民的福利水平。按照“需求为主，满意为辅”的原则来确定农村公共服务供给的优先序，以实现政府公共服务供给与农民实际需求的相互吻合。

一、调研概述

（一）调研对象及基本情况

2014年7—8月，笔者所在课题组选取了集中连片特殊困难地区江西省罗霄山片区农村作为调研样本地。江西省罗霄山片区包括萍乡市、赣州市、吉安市、抚州市等18个县（市、区）。本次调研采取对样本地的农户随机问卷和访谈方式进行，此次调研共对40个乡（镇）87个自然村发放560份调查问卷，回收问卷548份，有效问卷526份，有效问卷的回收率为93.92%。全部调查问卷数据资料，从调查的性别分布来看，男性比例大于女性所占的比例，其中男性占60.51%，女性占39.49%，男女性别比例正常合理基本均衡。样本的年龄分布情况是，在被调查者中人数最多的年龄主要集中31—60岁这个年龄段，占了样本总数的74.53%，符合农村的实际情况。从文化程度分布来看，被调查者文化程度大多数集中在小学和初中学历，初中学历占38.22%，说明调查对象能够读懂和理解调查所涉及的问题。家庭月收入和收入来源的情况分别是，月收入为1000—1500元的被调查者所占比例比较大，占36.25%，1000元以下占的比例为17.17%；收入来源以外出务工最多，占33.76%，其次是30.57%从事种植业，这符合集中连片特困地区农村底子薄收入低、收入来源单一的事实。被调查者中本村户口人数占绝大多数，表明调研所收集的数据可信有效。

（二）调研问卷设计与实施方法

调研问卷共有两种，调研问卷Ⅰ为“集中连片特困地区农村公共服务供给满意度评价”， 调研问卷Ⅱ为“集中连片特困地区农村公共服务需求度评价”。 调研选取14项有代表性的农村公共服务项目并分成4大类，分别为基础类公共服务、基本民生类公共服务、经济类公共服务、社会类公共服务，其中，基础类公共服务包括乡村道路建设、供电照明、通信网络、农田水利设施、饮用水设施建设；基本民生类公共服务包括义务教育、医疗卫生服务保障、养老；经济类公共服务包括农业科技下乡推广、农民职业技能培训、农民贷款优惠；社会类公共服务包括垃圾收集处理、社会治安状况、文化娱乐体育设施。

调研问卷Ⅰ满意度评价表，采用李克特五点评分量表（Likert scale）对农村公共服务供给满意度进行测评，将各项公共服务满意度设置5个选项“非常满意”、“比较满意”、“基本满意”、“不太满意”和“非常不满意”。 调查内容就是请农民根据本村公共服务供给的实际情况对上述14项公共服务的满意程度进行评价打分。然后再采用赋值法对各项满意度分别赋值，“非常满意”为5分、“比较满意”为4分、“基本满意”为3分、“不太满意”为2分和“非常不满意”为1分。满意度是一个加权平均数，按量表计算值计算。分数越高，说明该项公共服务供给满意度越高。

调研问卷Ⅱ需求度评价表，将上述14项公共服务列出迫切需求、需求、不需求、非常不迫切需求四个需求等级，由农民根据自我感受对各项公共服务进行唯一选择，不能多选。同样给四个需求等级赋予一定的权重值，依次为4分、3分、2分、1分，最后的需求分值也采用加权平均法，参照上述计算公式得出。分值越高，表明农民对该项公共服务供给需求度越高。

二、实证分析

在实地调研结束后，笔者整理并汇总统计了有效问卷，并以百分比的形式得出了各项公共服务供给的满意程度和需求程度，先计算得出各项满意度和需求度分值，满意度分值满分为5分，需求度分值满分为4分。

（一） 农村公共服务供给满意度的评价分析

从表1可以看出，集中连片特殊困难地区江西省罗霄山区农民对公共服务供给的总体满意度评价偏低，分值为3.05分，满意度得分最高的前四个项目是供电照明、通信网络、乡村道路建设、义务教育；满意度得分最低的后四个项目为农民职业技能培训、农业科技下乡推广、就业服务、文化娱乐体育设施。从总体情况来看，基础类公共服务供给满意度相对较高，经济类和社会类公共服务供给满意度都很低，基本民生类公共服务处于一般水平，表明农民对政府提供的“硬”公共服务满意程度高于“软”公共服务。自从新农村建设以来，江西省罗霄山区农村供电照明、通信网络、乡村道路状况有了较大地改善，但农业科技下乡推广、职业技能培训、就业服务和文化娱乐体育设施仍然是农村公共服务供给中的软肋。

（二）农村公共服务需求程度评价分析

从表2各项农村公共服务需求的分值来看， 农民对各类农村公共服务的需求优先顺序依次是：医疗卫生服务保障、乡村道路建设属于需求程度第一等级的公共服务；饮用水建设与安全、义务教育、养老、农民贷款优惠属于需求程度第二等级的公共服务；供电照明、农田水利设施、社会治安、通信网络、垃圾收集处理属于需求程度第三等级的公共服务；农业科技下乡推广、农民职业技能培训、文化娱乐体育设施属于需求程度第四等级的公共服务。农民对医疗卫生服务保障的需求最强烈，属于基础设施类公共服务的乡村道路建设和饮用水建设需求也很强烈。农民对农业科技下乡推广、职业技能培训、文化娱乐体育设施的需求程度低。

三、 农村公共服务供给满意度和需求度矩阵分析

图1 农村公共服务供给满意度和需求度矩阵

把上述农户的满意度和需求度得分数据作为观测值，对公共服务的满意程度和需求偏好进行综合考察，并在此基础上对农村公共服务进行聚类分析，探讨出各类公共服务供给的特征（见图1）。

第Ⅰ象限特征：高需求度、低满意度，公共服务为养老服务。随着中国人口老龄化的加速发展和农村劳动力的转移，老年人口增长快，失能和半失能老人数目剧增，而农村的青壮年多数选择外出务工，这使得农村养老问题呈现高龄化、空巢化趋势，因此养老保障服务成为农民需求度较高的公共服务。

第Ⅱ象限特征：高需求度、中等满意度，公共服务包括医疗卫生服务保障、乡村道路建设、饮用水建设与安全、义务教育。乡村道路建设和饮用水建设与安全属于基础类公共服务，中等满意度表明近些年来各级政府加大了对农村基础设施建设的资金投入，大力改善了农村道路和饮水的状况，基本解决了通路、通水问题，所以大部分村民给予了肯定的评价。值得注意的是，饮用水设施建设与安全的满意度在基础公共服务中是最低的，水压低，水质差一直是村民反映最多的问题。医疗卫生服务保障和义务教育属于民生类基本公共服务范畴，医疗卫生服务和义务教育直接关系到人民的切身利益，是农民最需要的公共服务之一。国家实行了义务教育免费之后，“两免一补”政策减轻了农民的负担。新型农村合作医疗制度保证了村民的看病问题，政府补贴起到了一定的缓解作用，一定程度上减轻了家庭负担，参合率在90%以上。满意度中等的原因在于义务教育在设施、师资、资金保障方面还并不完善，乡村卫生院设备匮乏、医术水平有限、医务人员不足、大病救助少。

第Ⅲ象限特征：高需求度、高满意度，在所调查农村无此特征公共服务。

第Ⅳ象限特征：中等需求度、低满意度，公共服务包括农民贷款优惠、社会治安、垃圾收集处理。农民贷款优惠满意度低，原因在于申请支农信贷资金条件适当但程序繁琐，访谈中不少村民表示没听说过此项政策。关于社会治安，大部分村民认为当地农村社会治安总体良好，但盗窃案件频发。在所调研的农村中有一大部分是新农村建设示范村，卫生整顿、环境治理以及村容村貌等方面都有较好的改善，然而远离村镇的山村大多数生活垃圾都是随意排放、任其风化。村民对这些公共服务表示出不满情绪，但加强改进的意愿也并不很强烈。

第Ⅴ象限特征：中等需求度、中等满意度，公共服务包括农田水利设施、供电照明、通信网络。供电照明状况满意度最高，其次是通信网络，被调查的村民认为这两项服务能满足基本需求，村民对电压不稳、信号不强这些问题基本能容忍，农田水利设施存在设施陈旧、年久失修、更新改造缓慢等问题，但他们认为这是政府的事，所以改善的需求并不是很强烈。

第Ⅵ象限特征：中等需求度、高满意度，在所调查农村无公共服务呈现此特征。

第Ⅶ象限特征：低需求度、低满意度，公共服务包括农业科技下乡推广、农民职业技能培训、文化娱乐体育设施。调查发现很大一部分村民对农业科技下乡推广、农民职业技能培训缺乏了解，甚至有的受访者表示没听说过。大多数农民表示没有参加过农业科技推广和技能培训活动，农技推广员也是偶尔下到农村，少数村民甚至怀疑农业科技推广和培训服务的效果。当前农村青壮年劳动力大多外出务工，用工单位常常会组织职业技能培训，因而他们对当地政府提供的技能培训兴趣不大，留在农村的老弱农民对农技推广关注度不高。农民对农村文化娱乐体育设施的满意度和需求度都是最低的，这主要是因为农民认为文化娱乐体育的需求属于较高层次的需求而缺乏这些方面偏好。

第Ⅷ象限特征：低需求度、中等满意度，在所调查农村无此特征公共服务。

第Ⅸ象限特征：低需求度、高满意度，在所调查农村无此特征公共服务。

四、农村公共服务供给优先次序的結论与政策建议

通过上述农村公共服务供给满意度和需求度的综合矩阵分析，可以看出满意度较高的公共服务，需求度会降低一些，例如供电照明、通信网络。但也有例外，乡村道路建设的满意度排在第三位，但是它的需求度仍然很高，处在第二位；农业科技下乡推广、农民职业技能培训和文化娱乐体育设施的满意度很低，然而农民对它们的需求度也是最低的。这表明农村公共服务的满意度和需求度不存在完全相关性，这一结论与张立荣、李名峰（2012）的结论一致。需求度不完全受满意度的影响，还受农民农民收入水平、文化素质和观念等因素影响。

结合上述模型分析，按照以需求为导向的原则来确定江西省罗霄山集中连片特困地区农村公共服务供给优先次序，从先至后排列依次为：第Ⅰ象限、第Ⅱ象限、第Ⅳ象限、第Ⅴ象限、第Ⅵ象限、第Ⅶ象限、第Ⅶ象限。

1.养老服务，排在供给优先序首位，它属于农民生存和安全需求，当地各级政府应扩大“新农保”的覆盖面，提高农民参保补贴水平和养老保障水平，逐步缩小城乡差距，保证村民都能公平地享受国家的普惠政策。

2.对于供给优先序第二位的的医疗卫生服务保障、义务教育这民生类基本公共服务需要加大财政资金投入，保障弱势群体基本医疗服务的可得性，逐步实行高中阶段义务教育，普及高中教育。对农民需求意愿强烈的乡村道路建设、饮用水建设与安全这类基础设施项目，发放专项财政转移支付资金，设立专项财政资金支持农村经济发展和产业调整。

3.对于供给优先序第三位的农民贷款优惠，放宽当地农户申请支农信贷资金的条件并简化申请程序，建立三农风险保障机制，降低农业发展的高风险性和不稳定性，保障农业的收益和农民的收入，最大程度的保证农民无后顾之忧。加大对农村犯罪活动的打击力度，建设农村安全防控体系。

4.农田水利设施、供电照明、通信网络公共服务处于供给优先序第四位。一方面加强重点领域的公共财政投入，另一方面，要着力提升基础设施类公共服务的维护保障水平。

5.农业科技下乡推广、农民职业技能培训、文化娱乐体育设施供给优先序排在第四位，随着农村经济发展水平的提高，农民对此类高层次公共服务的需求日益增强，建立自下而上的农民需求表达机制，通过顺畅的需求表达渠道增强农民的参与决策意识。提高农村自治组织的公共服务供给能力，实现政府主导下吸引个人、民营企业和社会组织通过互动合作的方式共同参与农村公共服务供给的多中心解决方案。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王谦.于农民视角的农村公共服务供给合意度和需求程度分析——以山东省三县市的调研为例〔J〕. 山东社会科学，2008，（03） .

〔2〕陈东.我国农村公共品的供给效率研究〔M〕.北京：经济科学出版社，2008： 71-72.

〔3〕李倩，张开云.农村公共服务满意度现状与对

策——基于广东省农村公共服务调查的分析〔J〕.社会科学家，2010 ，（06）.

〔4〕张立荣，李名峰.满意度和需求度二维祸合视角下的农村公共服务现状研究——以湖北省为例〔J〕.中国行政管理，2012，（02）.

〔5〕李名峰，代文毅.湖北农村基本公共服务供给的满意度研究——基于鄂州、洪湖和崇阳的调研〔J〕.农村经济与科技.2012，（02）.

〔6〕俞雅乖.政府供给、农民需求、优先序与城乡基本公共服务均等化——郸州实践〔J〕.开发研究，2009，（01）.

〔责任编辑：史焕翔〕