论农民需求为导向的农村体育公共服务建设

吕 钶，郑 浩

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”［1］。随即，2014年1月19日，中共中央国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，这是中央一号文件连续11年聚焦“三农”问题。文件要求“有效整合各类农村文化惠民项目和资源，推动县乡公共文化体育设施和服务标准化建设”［2］。不难发现，现阶段“三农”问题仍是阻碍我国现代化进程的根本问题，而要推进城乡公共服务均等化，无疑重难点均落在农村。其中，农村公共体育服务的建设亦是制约我国体育公共服务发展的“瓶颈”。为此，满足农民体育需求对其发展新农村建设及完成城乡公共服务均等化任务，无疑起着至关重要的决定性作用。本研究拟从农民需求为导向，对农民体育需求与农村体育公共服务建设的逻辑关系进行梳理，以期为推动农村体育公共服务发展提供理论参考。

1 研究对象与方法

主要采用文献资料、无结构访谈等研究方法，通过CNKI中国期刊数据库、万方系列数据库和Springer Link数据库等文献检索工具，将文献资料进行搜索、整理、归纳并总结。此外，笔者对湖北省内的鄂州、黄石、荆州、孝感、宜昌5个县（市）的部分农民群体进行无结构访谈的走访调查，旨在对其农村体育公共服务的开展与农民体育需求的相关内容进行研究。

2 构建农民需求为导向的现实意义

2.1 是开展农民体育健身活动的出发点

马斯洛需求层次理论把需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求五类，由低到高依次排列［3］。该理论大体上可以划分为两级，即最高层次的精神需求和最低层次的物质需求。对于体育而言，需求层次理论的每一阶段都是以体育本体功能——强身健体作为基础，随着需求层次的上升，体育活动的功能特性显现的更为丰富，如娱乐、社交、极限挑战等均为精神需求所属。诚然，物质基础决定上层建筑，体育活动作为社会文化的组成部分，它的需求和发展离不开社会经济的发展［4］。作为发展群众体育不可忽视的农民群体，其实际生活水平仍处于较低阶段，农民群体对于体育活动的功能认识仍处于隐性需求阶段，体育需求层次仍以物质保障为基础；加之我国受城乡二元结构的影响，农村体育设施供给能力有限。虽然我国已进入全面建设小康阶段，但在农村地区由于经济发展、政府投入等状况不为理想，农民体育需求程度较低，且尚处于起步阶段。国家体育总局刘鹏局长在2014年全国体育局长会议讲话上，明确提出了要：“积极构建政府主导、部门协同、全社会共同参与的基本公共体育服务体系，面向基层，服务民众，满足群众的体育健身需求”［5］。由此可见，农民体育健身必须是以农民需求为出发点。众所周知，农民体育健身活动基本要求是丰富农民文化生活、保障广大农民的体质健康状况，做到亲民、便民、利民，使广大农民受益。既然受益对象是农民群体本身，所开展的健身活动必须遵循农民群体生活生产的特点和规律，以此充分发挥农民体育活动的乡土本性和民俗特性。为此，紧紧围绕农民需这根主线来开展农民体育健身活动，不仅是贯彻落实党中央精神对其农民体育健身工程本身的大事，更是对践行群众路线深入基层了解民心的实事。可见，以农民体育需求为出发点对于我国农民体育健身活动的开展具有重要的意义。

2.2 是发展我国体育事业的重要抓手

习近平总书记对我国体育事业的发展一直寄予厚望。从党的十八大到十八届三中全会，他多次发表重要讲话强调论述我国体育事业的重要性。1995年6月，国务院颁布了《全民健身计划纲要》，该纲要对蓬勃开展群众体育和增强人民体质的现实要求作出了详实的对策措施和实施步骤。同年8月，第八届全国人大十五次会议通过颁发的 《中华人民共和国体育法》。值得一提的是，从该法律颁发的前后顺序来看，20世纪70年代国家相关政策法规所涉及体育事业的发展，主要针对城市体育事业优先发展，有关农村体育事业仅是“蜻蜓点水”式的描述，并无具体内容在政策法规中明确体现出来。20世纪90年代，改革开放后中央下发的“五个一号文件”，体现了中央对“三农问题”的高度重视，以及发展战略的逐步转移。同样，在党中央的重视与关怀下，农村体育事业巧借东风，快速发展。其中，《全民健身计划纲要》指出“提高农民的体质与健康水平是农村社会发展的一项重要内容”，《中华人民共和国体育法》规定“开展适合农村特点的体育活动”，两个政策的颁布无不昭示着我国体育事业的快速发展和农村体育工作的觉醒。当前，随着我国体育工作的重心逐步下移，最基层的农民体育文化需求问题被提上议程。以2004年国家体育总局开展的“体育三下乡”活动为例。活动要求各级体育行政部门发掘、整理、推广适合农村，符合农民生活、劳动特点，农民所喜闻乐见的体育项目和健身方法。“体育三下乡”之类的活动将农民体育文化需求由内向外的激发出来，并视其为发展我国农村体育的有效手段，在促进我国体育事业的快速发展中即充当了“船桨”又起到了“船头”的作用。因此，依托农民需求为抓手的发展方式，对促进我国体育事业的前进具有重大现实意义。

3 重视农民体育文化需求——推进农村体育公共服务建设

3.1 用“平民化”的视角做科学决策

科学决策是指决策的正确属性，以及能否够最大程度的契合当时的环境，强调的是决策的做出是否既考虑到了降低成本，又考虑到了各个利益主体之间的利益分配，或是否很好地处理了社会各阶层之间的关系，协调了各方的利益格局［6］。政府在推动农村体育公共服务发展的过程中必须做到科学决策，否则，失策下的新农村建设势必会损害农民群体日益增长的物质文化需求，不仅无法正确培养现代文明的新农民思想观，同时，使得政府丧失了社会公信力的重要手段。我国政府以往在保障农民体育文化需求的过程中缺乏“平民化”的视角实证调研。以“农民体育健身工程”为例，为贯彻落实党的十六届五中全会精神和 《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，进一步加快新时期农村体育事业的发展，决定“十一五”期间在全国组织实施“农民体育健身工程”，并于2006年3月由国家体育总局下发《关于实施农民体育健身工程的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》的下发不仅是国家体育总局对中央精神所做出的迅速反应和具体落实，也是对“雪炭工程”、“体育三下乡”等惠农政策的一种延续。就该“意见”所取得的成果来看，已出色的完成了“十一五”时期全面建设社会主义新农村的任务，对后续推动农村体育的大力发展起到了举足轻重的作用。但从《意见》内容不难看出，给与农村公共体育场地设施建设的基本标准，仅是一块混凝土标准篮球场，配备一副标准篮球架和2张室外乒乓球台。笔者通过对湖北省内的部分乡（镇）调研中发现，类似于“一刀切”式的标准决策，一方面让地方政府对其感到难以实施与维持，因为对于设施建设的财政投入，资金流动到地方政府其力度已变得捉襟见肘，同样对后续的设施维护也存在较大的困难。另一方面，对于我国人口众多、幅员辽阔，城乡差异、民族差异、沿海地区与西部地区差异明显的国度，其标准化的设施建设导致实施对象的可操作性不强，如此一来造成大量农民群众对于喜闻乐见的体育活动产生退化心态，使其丰富多彩的体育文化需求变得放逐与流逝。下面为访谈片段一：

笔者：“大叔，你们平常参与体育活动吗？”

大叔1：“下田就够累的了，哪里还参加什么体育活动。”

大叔2：“天气好就上镇上队里，扭上一会（扭秧歌）。”

笔者：“那平时这些篮球场地和乒乓球台，空着你们也不使用吗？”

大叔1：“这都锈这么厉害，谁没事去打这个啊。”

大叔2：“现在乡上的都是老人，年轻人都出去打工了，我们没人打这个（指打篮球）。”

笔者：“那你去秧歌队需要交钱吗？”

大叔2：“当然！我们组织都是要交队费的。”

由上述访谈观之，即使自己掏腰包上镇里，村民也愿意参加自己喜闻乐见的体育活动，反观，由村里给建造的标准篮球场和乒乓球台，生锈表面的背后也无人问津。可见，从“农民体育健身工程”所决策的要求来看，并非经过实证调研后的结果，也并不满足科学决策需掌握大量事实为基础。而正是由于缺乏一种“平民化”的决策观所致，其标准难以满足农民对体育文化需求的新要求和新趋势。因此，用“平民化”的视角做科学决策，必须建立在具有实证调研结果的分析后，而绝非拍脑袋的“政绩”决策或被中央文件“捆绑”的决策。习近平指出“没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权”，只有通过调研中所审视问题的所在，才能把握农民需求的走向，使用科学化的决策稳步推进农村体育公共服务建设。

3.2 以“自下而上”的机制保供需平衡

在农村体育公共服务供给中，作为供给主体的乡（镇）政府和村委会必须以农民的需求为出发点，如果政府无视农民体育需求及实际情况，那么，农村体育公共产品的供求关系就会失去均衡［7］。众所周知，早在计划经济时期我国行政管理体制就已确立，这种以科层结构所分化的条块关系，将中央政府与地方政府进行分级管理。改革开放以来，随着计划经济体制的打破，我国行政管理体制也逐渐将权利从中央下放。但是，以条块分割为特征的行政管理体制仍旧未发生根本性变化。我国现行政府行政管理体制仍是“自上而下”的运行机制。2012年7月，国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，体育服务国家基本标准所涉及城乡居民的“支出责任”中规定“地方政府负责，中央财政适当补助”。同样，当前农村体育公共服务仍是以政府为主要提供者，而诸如此类所采用“国家财政拨款，地方政府负责”的供给模式近年来在我国的投入效果可见一斑。此外，根据该课题在调研中所获大量资料发现，我国农民体育需求的位序呈现“基本性农村体育公共服务类→发展性农村体育公共服务类→多样性农村体育公共服务类”的排列规律。基于此，笔者对当前农村体育公共服务中农民体育需求与政府供给的关系提出以下结构模型（见图1）。

图1 农民体育需求与政府供给关系的结构模型

图1可看出，横轴下方从左向右是政府供给优先序的先后关系，相对应的横轴上方从左向右是政府供给程度的高低不同；左边纵轴从下至上是农民体育需求偏好的强弱程度，相对应的右边纵轴从下至上是农民体育需求层次的高低顺序。在方格结构中，从左向右依次递减的分别是，基本性农村体育公共服务类、发展性农村体育公共服务类和多样性农村体育公共服务类。所谓“基本性农村体育公共服务类”即《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中的体育服务国家基本标准，所保障农民群体的最低标准，且属于我国多数农村地区已达到的标准；“发展性农村体育公共服务类”即在基础性之上，对于农民需求、层级相对较高的体育公共服务，不再仅限于“一块篮球场和几个乒乓球台”的基本设施。如：农村体育健身指导服务站、农村体育体质监测站等；“多样性农村体育公共服务类”则是在发展性基础之上，能够提高农民体育精神追求及健康的生活品质。如：民族民间体育活动的开展等。目前，就政府“供”与农民“需”的方面来看，明显存在供非所需、供需失衡的状况，究其原因可能有以下两方面。首先，主要问题出在“自上而下”的事权、财权行政管理体制。上游给的并非下游所需的，致使农民体育需求偏好的多样性得不到政府供给的有效满足，政府供给力度更为突出的往往体现在人们看得见的地方，也就是所谓的“政绩工程”、“面子工程”，却忽视了农民内在的需求利益。其次，对于农民需求表达受阻是迟来已久的问题。既然要选择“自下而上”的机制，那么疏通农民需求表达的对话渠道，将农民的诉求转化成为科学化的决策方案并落实到具体之上，才可谓在农民体育需求与政府供给的关系画上一个等号。由此可见，供需失衡颠倒的病根源自于“自上而下”的运行机制。为此，以“自下而上”的机制保供需平衡是破解我国农村体育公共服务供非所需、供需分离的有效手段。

3.3 借“满意度”的标准衡量绩效考核

绩效考核是对政府部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度的分析和评议，对其管理过程中的投入产出反映出的绩效进行评定和划分等级［8］。对于公众而言，满意程度则是政府绩效考核评价的题中之义。早在2013年全国群众体育工作会议上，刘鹏局长提到要“真情服务群众需要，满足百姓日益增长的健身需求”［9］。公众的满意程度是反映政府工作实效最有力的评价指标之一。当前我国公共服务建设仍以政府为主导，尤其在公共服务不均衡的城乡之间，农村体育公共服务必须依靠政府的大力扶持，营造一种“政府搭台，政府唱戏”的局面。为此，政府在大力推动农村体育公共服务建设的过程中，亟需借鉴农民群众的“满意度”作为其绩效考核评价的重要参照系，以期客观评价政府所发挥的实际效能。令人失望的是，笔者在实地调查过程中不断发现，以乡（镇）政府职能为重要抓手的农村公共服务建设中，将农民满意程度作为农村体育公共服务评估标准，纳入当地政府本年度工作绩效考核体系中的还未曾见到。笔者在对一位不愿透露姓名，主管乡（镇）文体领导干部的谈话过程中应验了上述的内容。下面为访谈片段二：

某领导：现在上面考核我们主要就是看GDP的增长，这方面我们压力也很大。

笔者：在体育服务的绩效考核中，有参照乡民满意程度做相应的标准吗？

某领导：这倒是没有，如果乡民有不满意的情况可以直接上信访办。

综上所述，某乡镇领导对于当前大环境下以GDP论英雄的绩效考核办法略显无奈，但究其农民群体是否对当前体育公共服务的质量满意，却显得谋略不足且办法不多。因此，借鉴农民群体 “满意度”的来考核政府公共服务的质量势在必行。同时在政府绩效考核的过程中，农民群体也要树立公民的评价意识，增加行使公民权利的选择，以此体现政府“以人为本”的执政理念。

4 加强农村体育公共服务——丰富农民体育文化需求内涵

4.1 加大实证调研，助力科学化的行政决策

首先，科学化的行政决策必须以客观的事实为信息，而实证调研是获取客观事实信息最有效的途径之一。以丰富农民体育文化需求为前提的公共服务，地方政府必须加大农民体育需求的实证调研，通过对当地农民体育的不同爱好、需求结构及特征的实际了解，为政府体育管理部门做出相符合地方需求和发展的行政决策。其次，要保障科学化的行政决策，需运用正确方法和手段进行实证调研。在对农民体育需求的实证调研中，尽量融入调研对象的生活之中，采取“同吃同住同生活”的方法，将农民的诉求和利益视为行政决策的导向。总之，在农村体育公共服务的决策过程中，必须清楚的认识客观事实的重要作用。通过实证调研的结果发现其问题，将农民体育需求作为平衡各利益主体间的关系，并以此助力科学化的行政决策。

4.2 深化体制改革，促进供需均衡发展

均衡发展农村体育公共服务建设，必须以优化的供给模式和深化的运行体制为突破口。事实上，由于对我国农村体育公共服务所投入的回报难以瞬间看到成效由于弱影响力、非回报性等现实因素的存在，绝大多数的地方政府不愿对其进行大手笔的投入和改革，从而形成政府投入的和公众需求产生极大偏差。为化解供需不均的现状，地方政府在行政管理体制的改革中必须下大功夫，一方面要具有“壮士断腕”的勇气和决心，将事权和财权进行下移，用自下而上的需求表达机制促进政府供给的“准度”和“强度”，例如：定期派专人组织收集农民体育活动的需求和建议；政府体育部门组织不同形式的体育活动宣传周或讲座，让农民群体通过科学的活动进行锻炼等。另一方面要保障农民需求表达机制的通顺无阻，从现实的角度来看，疏通其阻碍不仅是解决社会民生工程的一件大事，更是促进农民群体对政府的认同感。尤其在促进公共服务均衡发展的过程中，重视信访工作的开展力度、加强领导干部下基层的实践活动无疑为深化体制改革起到了推波助澜的作用。

4.3 提高农民满意度，完善绩效考核机制

当前我国农村公共服务绩效考核机制的完善应当借鉴满意度的为主要指标，避免政府花费大量的人力物力财力，打造农民群体“看的着，用不上”的“政绩工程”和“面子工程”。 不可否认，农村公共服务建设的出发点不能脱离农民的实际，最终的落脚点也是为了农民的实践。要提高政府的服务水平和农民群体的满意度必须完善其考核机制，坚持以人为本、为人服务的理念。笔者认为，既然需完善绩效考核的机制，需根据不同农村地区的经济发展水平等具体情况制定适宜的考核机制，将农村体育公共服务的农民满意度纳入总体考核的之中，并可作为地区发展水平的参考依据和领导干部政绩任免的评判标准。此外，个别有能力的乡（镇）政府可以通过多元化的手段提供多样化的农村体育公共服务产品，以此提升农民满意程度。例如：调动企业、个人及社会组织的力量进行赞助，对其农村体育公共服务设施和器材的投入采取“需要什么，投资什么”的形式，促进农民体育满意度的高涨。

5 结语

胡锦涛在十八大报告中总结到“我们必须清醒的认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人们日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变”［10］。毫不夸张地说，农民需求问题乃当前及今后我国农村公共服务建设的重点及难点，同样以农民需求为导向构建农村体育公共服务则是这一重难点上的薄弱环节。因此，要彻底满足农民需求来建设农村体育公共服务绝非一朝一夕之事，须与政府的智囊决策和社会的和谐助力同步推进，避免急功近利的做法才能为新农村建设背景下的农村体育公共服务建设添砖加瓦。

［1］十八届中央委员会.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》［EB/OL］.http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

［2］国务院.《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》［EB/OL］.［2014-01-19］.http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2574736.htm.

［3］季谋芳,金育强,梁朱贵.农民体育需求分析［J］.山西师大体育学院学报，2011，26（3）:29-32.

［4］胡庆山，王 健，王 维，等.新农村建设中农民体育发展的文化审视——以湖北省大洲村为个案［J］.体育科学，2007，27（10）：40-48.

［5］刘 鹏.在 2014年全国体育局长会议上的讲话［EB/OL］.［2013-12-24］.http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1392/n489192 7/n4891959/4898072.htm l.

［6］李 拓.论正确处理民主决策与科学决策的关系［J］.北京行政学院学报，2012（1）：38-41.

［7］郭泽保.建立和完善农村公共产品需求选择的表达机制［J］.中国行政管理，2004（12）：17-20.

［8］周爱光.从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用［J］.体育科学，2012，32（5）：64-70.

［9］刘 鹏.在2013年全国群众体育工作会议上的讲话［EB/OL］.［2013-04-07］.http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1467/n398623 1/3990114.htm l.

［10］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告［EB/OL］.http://www.gov.cn/ldhd/2012-11/17/content_2268826.htm.