新绩效预算：我国预算改革的重要借鉴

中图分类号：F8103文献标识码：A

【本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目“新绩效预算：我国预算改革的重要借鉴（编号：CX2014SP131）”资助。】

摘要：新绩效预算在西方国家取得较大效果，因而对我国的预算制度改革具有重要的借鉴作用，本文通过分析新绩效预算的内涵、特征、优缺点和实行新绩效预算的难点，探讨了新绩效预算对我國预算改革的借鉴作用。

关键词：新绩效；预算；借鉴

新绩效预算率先由美国在20世纪90年代实行，并逐渐被西方国家引进和效仿。新绩效预算诞生至今，对西方国家产生了深远的积极影响，不仅缩小了西方国家财政赤字规模，还提高了政府服务水平，使得西方国家在全球竞争中仍处于优势地位。从我国预算改革的实践来看，有必要了解和借鉴新绩效预算的理念和某些做法，为我国的预算改革服务。

一、新绩效预算的内涵

新绩效预算是一种事先在美国起源并实施，随后被世界大部分国家引用的预算制度。同美国之前实施的绩效预算不同，新绩效预算的目标不仅仅是提高财政投入效率，更重要的是提高其预算支出公众的满意度[1]，关注的焦点是公共项目的结果而非产出，更加侧重对政府行为责任和绩效的衡量， 强调预算资金应当取得一定的公共利益或实现某种社会期望。

新绩效预算的核心在于由政策制定者同预算执行单位签订的绩效合同。政策制定者在合同中决定预算项目的资金总额，并制定预算项目需要产生的结果，预算执行者则需要在绩效合同规定的时间内达到相应的预算结果，并承担相应的责任。绩效合同对于预算资金只规定大致的使用方向，而预算资金具体执行则完全由预算执行单位自行决定。通过签订绩效合同，预算执行单位同政策制定者的关系由原来的上下级关系变为企业行为的委托—代理关系，将传统预算关系中存在的隐性合同转关系转化成为显性合同关系[2]，并赋予了预算执行单位一定的自主权和灵活性，促进了预算资金的合理分配，并提高了预算执行单位的积极性。

二、新绩效预算制度兴起的原因

（一）控制财政赤字和政府债务的需要

20世纪70年代以来，西方主要发达国家经济大都处于“滞涨”状态，导致西方国家的财政赤字和债务水平急剧增大。在通过增税等方式开源十分困难的情况下，节流就成为政府的必然选择[3]。而新绩效预算正好能在控制成本的基础上提高资金使用效率，达到节流的效果。因此，为了缓解政府财政赤字和债务规模以及随之产生的政治危机和社会危机，以结果为导向的新绩效预算成为必然选择。

（二）经济全球化背景下的政府竞争需要

20世纪90年代兴起的经济全球化使得合作与竞争成为现实主流，在这种背景下，国际竞争力成为衡量一个国家好坏的重要指标，而政府管理的效率已日益成为影响国际竞争力的重要因素[4]。为加大并保持在政府竞争中的优势，美国等国家纷纷转变自身观念和职能，通过政府预算改革，带动政府管理效率和服务水平的提高。而新绩效预算由于具有这种功能而被引进、吸收和效仿。

（三）不断总结、继承和发展的结果

美国先后经历过逐项预算制度、绩效预算制度、零基预算制度等制度变革，不仅对预算制度改革做出了许多有益的探索，积累了丰富的经验，还善于借鉴当时流行的委托—代理管理模式。因此，新绩效预算的兴起是不断总结、继承和发展的结果。

（四）完善的法律制度和技术制度

美国先后通过《公共预算强制法》、《信用改革法》、《首席财政官员法》等法律为新绩效预算的开展打下了法律基础，又通过《政府结果与绩效法案》和“格兰姆法”保证了新绩效预算的顺利实施；澳大利亚也先后建立和修订了 《基于绩效的支付协议法案》、《审计长法》、《财政管理及问责法》以及《公共服务法》[5]保证新绩效预算的实施。此外，互联网和信息技术的普及与发展减小了准确收集和处理各部门绩效数据的难度，加大了整个国家统筹资金支出的可能，先进的会计核算制度和适合公共部门绩效评估方法的出现也是新绩效预算得以实施的重要保证。

三、新绩效预算的特征、优点和难点

（一）新绩效预算的特征

第一，目标和总额控制。传统预算一般先由下级部门向上级部门提交预算计划，上级部门在汇总之后提交给更高级别部门，最终被审核通过，因而是自下而上的预算模式，而新绩效预算却是一种自上而下的预算模式，政策制定者一般只对支出目标和支出总量进行控制，并规定资金的大致使用方向，对于资金具体使用方向没有明确规定。

第二，适当放权，强调结果。新绩效预算实施过程中，资金使用单位对预算资金拥有一定的自主权，管理者可以根据预算项目具体情况制定相应的资金使用方向。但同时，预算单位需要在规定的资金和时间内完成绩效合同中商定的预算目标或结果，并承担相应的责任。

（二）新绩效预算的优点

第一，从追求合规到追求结果。传统预算模式要求预算单位严格遵守预算法规，对资金的使用时间、使用方向和使用明细有严格的规定，预算单位不得随意更改预算计划，这种对预算行为合规性的追求能够在一定程度上防止预算资金的流失和由此产生的腐败问题，但降低了资金的使用效率，并忽略了纳税人纳税的真正目的，成本与收益并不相符。新绩效预算则从追求合规转变为追求结果，把监控重点转变为预算结果是否符合目标、是否产生良好效果、是否解决了一定的社会问题等方面。这种追求结果的模式能够在同样资金下得到更好的结果，因而提高了资金使用效率，并符合社会期望，满足社会需要。

第二，改变政府扩大支出的冲动。自下而上的预算实践表明，在只追求预算行为是否合规而不重视预算绩效的情况下，预算项目的资金总额得不到控制，预算应该取得的结果得不到保障，不仅可能造成预算项目重复或进展缓慢、资金浪费等低绩效问题，还使得各预算单位普遍存在支出扩张的冲动。而新绩效预算通过绩效合同控制资金总额、制定预算目标、评估预算结果、承担相应责任等步骤确保了在资金使用效率的提高，从而改变了预算部门的支出冲动。

第三，提高效率并鼓励创新。新绩效预算不过多干预预算资金的具体使用过程，预算管理者可以根据部门实际和项目的特点进行资金管理，不仅能够将预算资金在不同预算科目和预算年度之间合理分配，甚至还可以将部分剩余资金作为员工奖励，此外，绩效越高的预算单位下一预算年度能够分配的预算资金也更多。这种通过绩效分配预算资金并赋予预算单位一定自主权的方式不仅能够有效提高资金使用效率和工作效率，还能够鼓励预算单位想法设法进行效率改进和方法创新。

（三）实行新绩效预算的难点

第一，预算目标设定困难。新绩效预算首先需要确定预算目标，但由于利益诉求的不同，各预算参与人对某个预算项目目标认识存在不同，而各预算项目之间存在一定的差异，每一个预算项目又有不同的预算科目，因此达成相同的预算目标要么很难，要么成本高昂。同时，即使就每一个预算项目达成共同目标，预算机构仍然需要花费大量成本来掌握部门人员编制、收支状况、往年预算以及公共生产服务的过程、成本、技术等信息，而这也会直接影响预算目标的设定。

第二，预算结果评价困难。新绩效预算强调结果，但公共部门的结果往往是多样而抽象的[6]，对结果的评价依赖于一套科学合理且成本低廉的绩效评价体系，但这个评价体系的制定是困难的，这也导致准确评价结果非常困难。首先，对结果进行数量上的评价相对简单，但进行质量上的准确评价则相对困難。其次，每个预算项目不具有可比性，无法建立适用于所有预算项目的评价体系。再次，影响预算结果的因素有很多，无法进行准确甄别，如“差”的绩效可能不是由于获得预算的项目或部门管理不够努力，而可能是需要解决的问题太难所导致。最后，不同群体和个体对同一结果的评价和感受不同，因此也无法准确测量预算结果对解决问题的实际作用的大小。

第三，政府配套措施要求较高。新绩效预算的实施要求政府在法律制度、会计制度、审计制度等方面提供配套支持。首先，要求政府健全预算法律体系，使新绩效预算能够不断制度化和规范化[7]。其次，要求完善会计核算制度，建立权责发生制的会计制度，准确衡量政府的活动成本。最后，要求不断完善审计体系，并尽快建立有效且成本低廉的评价体系。

四、新绩效预算理念对我国预算改革的借鉴

（一）强调绩效可以提高我国预算资金的使用效率

我国进行的部门预算、国库集中支付和政府采购的预算模式，本质是“控制取向”预算，预算单位在使用资金时主要考虑是否合规，预算审计也只是审计是否有违规行为。无论是决策部门、执行部门还是审计部门都很少考虑预算绩效，对预算应当实现什么结果和应当解决什么问题重视程度不够，因此无法从根本上解决预算资金使用效率低、预算单位积极性差等问题。可借鉴新绩效预算的做法，在预算编制、执行和评估过程中始终贯穿绩效理念，并在预算考核中引入一定程度的绩效考核，提高预算资金的使用效率。

（二）强调结果有助于遏制支出冲动

我国追求合规的预算制度改革，本质上是对预算资金进行手段上的控制，对预算资金应当取得什么样的结果没有足够的重视，存在政府部门追求预算最大化和预算项目重复进行等支出扩张行为，并导致财政赤字和债务增长而服务水平不高等问题。借鉴新绩效预算的理念，预算单位在预算项目立项之前，需要进行充分的调研或研究，并确定预算项目需要达到的初步效果和所需的预算资金，预算审核或监督单位需要对预算项目进行立项审查、执行监督和验收评估，并逐步建立长效的评价体系和奖惩机制，从而遏制某些部门的支出冲动。

（三）总额与目标控制有助于决策与预算统一

我国公共预算一直存在预算过程同决策过程相分离的严重问题，一方面是因为各级政府倾向于显性政绩，预算观念淡薄；另一方面则是因为作为拨付财政资金主要部门的财政部门受决策者领导，无法形成有效制约。而新绩效预算通过对预算目标和预算总额进行控制，有助于形成决策过程与预算过程的统一，不仅能够保证预算资金使用的高效率，还能够取得良好的决策执行结果。借鉴新绩效预算的理念，我国在预算改革的过程中，可以通过机构重组与改革和探索发展多年滚动预算的方式来逐步实现政策过程与预算过程的统一。

（四）有利于改善预算监管环境，提高预算透明度。

我国目前的预算预算透明度不高，还只是处于半公开状态，不仅社会公众无法广泛参与预算行为的审核和监督，甚至立法机关对预算的审核和监督也是走过场，预算的法律效率不强，监督体制较弱，无法对违法违规行为进行有效制约。借鉴新绩效预算理念，我国预算改革需要保障公众对预算的知情权和参与权，要加快披露预算过程，改革预算支出项目，规范预算外收入，并加强人大的独立性和权威性，加快预算法案和相关法律制度的建设，提高预算法律权威性。

西方国家目前正在实行的新绩效预算，是在一百多年的传统预算模式实践基础之上不断继承和发展的结果，是一种超越传统的预算模式。但正如希克所指出的那样，如果一个国家还没有建立起传统预算模式，那么无论如何都不应该绕过这一阶段。我国目前正处在建立传统预算模式的过程中，目前还不具备全面推进绩效预算的基础条件和技术水平[8]，因此现阶段只能坚持渐进的预算改革，而无法从整体上借鉴新绩效预算，但我国依然可以通过理顺外围、规范预算管理、试行部门绩效预算和改革相关配套措施等方面将建立新绩效预算当做长远目标而进行努力。

参考文献

[1]Zeng Congqin..Comparison of performance budget and traditional budget[J].Canadian Social Science.2007（5）.

[2]马骏.新绩效预算[J].中央财经大学学报.2004（8）：1-6.

[3]罗丹，汤妤洁.美国绩效预算制度兴起的原因分析[J].法制与社会，2013（2）：243—244.

[4]詹国彬.公共部门新绩效预算制度的兴起、发展与评价[J].财经纵横，2004（2）：58-60.

[5]张斌. 政府绩效预算发展的最新进展与面临的挑战[J].财会月刊，2013（6）：11-13.

[6]肖育才，潘惠勇.公共预算改革新方向：新绩效预算[J]. 科技创业，2004（11）：87-88.

[7]张斌. 政府绩效预算发展的最新进展与面临的挑战[J].财会月刊，2013（6）：11-13.

[8]王则斌.美国预算支出编制方法的演进及启示[J].财政研究，2012（11）：69-72.

作者简介：陈志明（1989—）：男，籍贯湖北黄石，西南民族大学经济学院硕士研究生。研究方向：财政与税收理论和应用。