在水资源管理中的作用探讨取水许可制度、水资源论证制度

□ 刘 武

一、概述

随着经济、社会和人口的发展，水资源已日益成为珍贵的自然资源，水资源管理也已经开始着重控制经济社会用水量的过快增长，逐步实现可持续利用。尽管水资源是循环可再生资源，这种循环过程却非常缓慢，人类过度开采水资源造成了生态系统严重破坏，诸多新改扩工程项目对水资源有很大的需求。由于区域经济的不平衡发展和全球气候变化影响，今后水资源供给极为不均、局部地区水资源缺乏现象将更加突出，因此政府部门必须果断采取行政干预措施，通过取用水平衡手段，鼓励节水，提高水资源利用效率，实现可持续发展。

二、水资源现状

我国水资源总量2.8万亿立方米，人均水资源占有量不足2 300立方米，约为世界人均水平的1/4，是世界水资源严重短缺的国家之一。黑龙江省水资源总量810.3亿立方米，其中地表水资源量686.1亿立方米，地下水资源量294.2亿立方米，人均水资源占有量不足2 100立方米，低于国家平均水平。在水资源开发利用方面，到2030年全国用水总量控制在7 000亿立方米以内。黑龙江省2030年用水总量控制在368.05亿立方米，其中地表水资源量257.74亿立方米，地下水资源量110.31亿立方米。

2012年全省实际用水量358.90亿立方米（用境内水量348.39亿立方米），其中，地表水用水量197.38亿立方米，地下水用水量161.52亿立方米。年终保有许可证数量8 939套（含河道内用水取水许可证），其中许可地表水取水量37.85亿立方米，地下水许可量42.49亿立方米，总许可水量80.34亿立方米（不含河道内用水），许可总水量占实际用水量的22.4%。

三、取水许可制度、水资源论证制度的建立

《中华人民共和国水法》（主席令第74号）确定了取水许可制度为我国水资源管理方面的一项基本制度。《取水许可制度实施办法》对取水的定义，申请取水许可的条件、主要原则、办理程序、管理水限、审批时限、法律责任等做出了详细的界定。《取水许可管理办法》对取水许可的申请和受理、审查和决定、许可证的发放和公告、监督管理、取水许可处罚情形等都做了明确的规定。取水许可制度实质是运用行政手段对水资源进行管理的一项制度，其强化了水资源的统一管理、开发和保护。

《中华人民共和国水法》（主席令第74号）梳理了水行政主管部门对水资源的管理体制、强化了管理制度、明确了执法监督检查与法律责任。《水法》第二十三条规定，地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源。国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证；在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。《建设项目水资源论证管理办法》的正式实施，是我国继确立环境影响评价制度之后，在资源领域确定的又一项水资源开发利用影响评价，标志着我国水资源论证制度的建立。

取水许可制度涵盖了建设项目水资源论证制度、取水许可审批发证制度、取水许可监督管理制度3个方面。这三项制度前后关联，缺一不可，审批发证是核心，水资源论证是前提，监督管理是保障。

四、取水许可制度、水资源论证制度在水资源管理中的作用

（一）宏观上对水资源配置起到控制作用

水资源论证对取水户的拟取水源、取水、用水、耗水、排水量以及水质都有明确的规定，根据区域水资源综合规划、区域水功能区规划、区域水质评价标准论证取水户提出的取退水方案合理性。现阶段每个区域的水资源量、水体水质、纳污能力都有严格的限制。新改扩建设项目在本区域内拟投产建设，必须有合理的水源，需水量必须在区域水资源开发量的限制之内，决不允许超额开采水资源。拟排水水质必须符合排污标准。除了这些条件之外，水资源论证项目还鼓励取用水户进行节水工艺改造，使用中水、循环水等一系列节水措施节约水资源。

（二）通过行政干预提高了取用水户节约用水意识

随着社会的进步以前粗放式的取水方式逐渐被淘汰，取而代之的是节水型工艺取水。通过水资源论证，可以告知申请取水的取水户在本次建设项目运行期间，可以满足项目运行的日取水量或者年取水量，改善水资源利用方式，提高节水工艺。建设项目水资源论证通过之后，由水行政主管部门发放取水许可，随后根据取水许可的许可水量或者年实际取水量进行水资源费的征收，且根据不同的取水水源以及取水用途合理划分水资源费征收标准。实施这些措施，可以提高水资源利用率，从而达到节水意识。

（三）为区域水资源规划，水资源配置提供数据支撑

通过水资源论证和取水许可之后，水行政主管部门对区域的水资源开采量及其利用率，可利用量均有掌握，对本区域以后项目建设需水量有一个上限的掌握，从而优化水资源配置。避免了建设项目投产运行时用水量短缺、用水量匮乏等情况的出现。

五、取水许可制度、水资源论证制度存在的问题

（一）水资源论证项目与取水许可审批项目比例失衡

有些新改扩建项目没有及时向水行政主管部门申请取水许可证，或者申请取水许可证的取用水户没有做建设项目水资源论证或没有填写水资源论证表。截止2012年底，全省统计取水许可证数量8 339套，但初步统计已做建设项目水资源论证的有42个。因此无法掌握区域水资源实际开采量，实际开发利用率以及可利用水资源量，对本区域水资源规划形成了一定的难度。

（二）取水许可审批管理技术薄弱

取水许可管理涉及不同取水用途，不同行业的取水用户，且取用水户分布范围广，监督管理工作量大。目前虽然各级水行政主管部门比较健全，且都配备水资源管理办公室。但取水计量多数依靠走访调研、记录和统计，技术和管理手段落后，信息反馈慢、工作周期长、难以适应现代水资源管理的需要。对取水设施的取用水过程情况掌握不够。

（三）水资源论证的深度不够

建设项目水资源论证是一项涵盖多学科且专业融合度极高的系统工程，涉及水文水资源、水利工程、水生态与环境以及规划等专业,还涉及不同建设项目行业的相关专业以及法律、经济、管理等学科的专业。面对如此复杂的水资源论证工作，现有的水资源论证资质单位和论证人员与所做论证项目知识面有些许的不足，同时论证的创新方法和手段较少。很多报告中体现出：对自己熟悉的技术方面论证有深度,对不熟悉且资料匮乏的论证深度不够。

（四）取用水的合理性难于把握

水资源论证主要回答以下问题：区域有没有水，建设项目取用水源是否合理、区域有多少水、本项目给不给水、可以给多少水等问题。其中给不给用、给多少，以及如何用的问题需要取用水的合理性分析来解答。建设项目水资源论证导则要求，取水一定要符合国家和地方产业政策、水资源规划分配方案、水资源管理等要求，这是给不给用的前提。其次根据业主单位提供的取水方案和用水工艺，分析建设项目用水流程和有关用水指标，并与区域用水指标、国内外同行业先进用水指标、用水定额比较进行合理性分析,这是取用多少水量的关键问题，也是水行政主管部门审批建设项目取水量的重要技术依据。但往往由于对不同行业用水工艺，用水流程的不甚了解，对同行业国内外的先进用水水平所知寥寥，因此给项目用水指标先进性的判断带来困难。

六、结论与建议

各级水行政主管部门应加强水资源管理机制，按照水资源论证及其取水许可制定清晰的取水定量目标并严格执行。对不按照取水许可取水的取用水户进行及时的管控。增强各级水利部门的执法意识、执法力度，提高取用水户的节水意识，共同树立水资源的健康可持续发展。