论地方政府竞争的法律规制

吴冀原

摘 要：中国改革开放三十余年，在经济方面取得了巨大的成就，一个重要的原因就是通过一定制度安排，促使地方政府间的竞争。地方政府竞争是一柄双刃剑，既有利于地方政府创新，促进公共物品结构的优化，加快经济增长；又容易造成地方保护主义，重复建设和无序竞争。因此对待地方政府竞争，要加强立法予以鼓励、规范和协调，从而得出要建立竞争与合作相结合的模式，在相邻区域内建立合理的分工，实现区域经济一体化，使区域经济能够协调发展。

关键词：制度竞争；地方政府竞争；法律规制

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）09-0297-03

一、地方政府竞争概念界定

政府间竞争的研究源于欧洲一体化的背景下学者们关于辖区政府间的关系的探讨。德国法兰克福金融与管理学院教授何梦笔先生最先借助欧美国家当前的政府竞争理论分析中国政府间竞争问题，他通过演化经济学理论则论证到，地方政府从一种不完整和不确定的信息状态出发，而且竞争的一个主要功能是甄别、发现、创造新的知识。同样也是德国学者柯武刚和史漫飞在其《制度经济学》一书写道：“制度竞争（或体制竞争）概念突出了内在规则和外在规则体系对于一个国家的成本水平从而对于国际竞争力的重要性。由于全球化——密集的贸易和更大的要素流动性——对高成本的制度系统会存在更加直接的反馈，由此会出现调整那些制度的必要性，不仅会出现被动的制度调整，而且可能会出现预先主动进行的调整。”

中国社会科学院冯兴元教授认为，在联邦制国家中，政府间关系总体上来看是竞争性的，政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间迫于选民和市场主体（企业等经济主体以及工会等非经济主体）的压力，必须供给合意的非市场供给的产品和服务，以满足当地居民和组织的要求。在居民和资源都可以自由流动（即拥有退出权）的前提下，只有那些提供了最优非市场供给产品和服务的政府才能够吸引并稳固居民和资源在当地扎根。类似于企业之间的竞争，政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间为了提高自身的吸引力，就会围绕居民和资源相互竞争[1]。何梦笔教授的影响较大，其核心观点可以概括为，政府间竞争，是指政府之间围绕有形和无形资源的竞争，包括直接竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争。政府间竞争在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争。该定义实际上是广义的政府竞争概念，包括国别政府间、地方政府间以及中央政府与地方政府间的竞争，外延可以引申到政府和企业间的竞争。

此外，从广义上讲，政府竞争除了在政府横向间发生外，在政府的纵向间也可能发生，中央政府和地方政府之间不仅存在着博弈关系，而其还存在一定的竞争关系。

二、地方政府竞争理论根源分析

（一）地方政府竞争理论历史学分析

通过分析中国先秦史和近代欧洲史，发现许多类似之处。首先，战争始终贯穿于这两个时期。在中国的先秦时期，无论“尊王攘夷”的春秋五霸时期，还是在实现大一统战国七雄时期，战争始终是当时国家生活的主题。在欧洲近代，战争同样也是当时每个民族国家的国家生活主题。其次，无论是中国先秦时期诸侯国实现诸侯盟主地位和谋求国家大一统的任务，还是欧陆列强实现欧洲大陆霸主的地位，他们必须以国家实力为后盾，以战争为手段。这个时期国家间的竞争非常激烈，每个国家都非常开放，以竭尽全力吸引人力资源、财力资源、文化资源，从而谋求竞争的主动权。国家间的竞争最终可以归结于背后制度的竞争，在当时的特定历史环境，各种资源是可以自由流动，虽然当时各国治下的臣民不享有今天我们称之为的“退出权”，但是由于但是各国囿于国家能力所限，国家政权对社会的控制程度没有达到今天这种严密程度，各国治下的臣民拥有比较充分的迁徙自由。因此，地方政府间的竞争从国家产生之日就存在。

（二）地方政府竞争理论经济史分析

不同地方政府间的制度竞争简称政府竞争，源于布雷顿原先强调的“竞争性政府”（competitive governments）概念[2]。其实在亚当·斯密时代，已经有学者对其进行了研究，诚如亚当·斯密先生所说：“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于那一个特定国家。一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了。他移动资本，这资本前此在该国所经营的一切产业，就会随之停止。耕作土地的是资本，使用劳动的是资本。一国税收如有驱逐国内资本的倾向，那么，资本被驱逐出去多少，君主及社会两方面的收入源泉，就要涸竭多少。”[3]

（三）地方政府竞争理论的经济学分析

地方政府竞争理论有两个重要的经济学的思想渊源，一个来源是蒂波特（Tiebout），他强调居民通过“用脚投票”来引发类似市场竞争的辖区间竞争，从而成为解决政府税收、公共产品供给与居民偏好相匹配的基本机制；另一个来源是哈耶克（Hayek），他提出的“分散性知识”[4] 要求决策权与知识对称分布的理论，强调居民对公共产品偏好的地域异质性以及中央政府对此知识的缺乏，因此即便不考虑辖区间的竞争，把管理公共产品的供给和相应的财权尽量下放给地方就能提高社会福利，除非某种公共产品有很强的地区溢出效应[5]。

三、地方政府竞争的条件

（一）地方政府竞争的前提条件

1.地方政府具有独立的利益。地方政府这种利益是广义的，不仅包括经济方面的，而其还包括其他方面，比如政治利益。所谓政府独立的经济利益是指这些利益为本地区政府及其辖区内居民所有，不会被上级政府或者其他辖区无偿平调走或者共享。改革开放前，各个地区的收益都由上级政府决定，地区和企业创造的利润必须上缴，对自己辖区内的资源没有最后的处置权，可以说政府没有独立的经济利益。改革开放后，地方政府拥有辖区内资源支配性产权，拥有了独立的经济利益。改革为地方政府竞争提供了条件，但这并不是地方政府竞争的动因。因此，政府拥有独立的经济利益，才会具有竞争意识和竞争行为，独立的经济利益是政府竞争的经济基础[6]。endprint

2.地方政府具有独立的决策权力。这种地方政府的独立的决策权力只是相对的，政府具有独立的利益或者独立的产权，就隐含了政府有支配、使用、处置辖区内政府资源产权的权利。但是光有对辖区资源的使用、处置权还不足以导致政府竞争，政府还必须具有依照宪法和法律供给制度、干预市场、提供市场经济其他主体所需要的公共产品、准公共产品的权利。各个政府对这些权利的使用是有差异的，这些差异会引起影响社会资源的配置，如果是有意识地在使用权利时产生差异，就会产生竞争。这种地方政府具有独立的决策权力在法律上主要表现为地方政府的立法权。

3.地方政府能够分享制度竞争收益。政府竞争是有风险、有成本的，如果政府竞争所获得的收益不能弥补竞争所支出的成本，政府就不会冒风险与其他地区进行竞争。而且竞争的强度与积极性与竞争收益分享率成正比，与竞争风险和成本成反比，收益率越高、风险越低、成本越低，竞争的强度就会越大，竞争的积极性也就会越高，竞争就越激烈。地方政府分享制度竞争所带来的利益主要表现为，地方政府一方面获得丰厚的财政收入以及各种优惠政策，另一方面地方政府领导人在仕途上获得升迁。

（二）地方政府竞争的假设条件

地方政府竞争包括三个假设条件：地方政府有限理性、资源的有限性、地方政府间的合作性博弈。

地方政府有限理性源自人的有限理性理论和休谟的不可知论。政府作为一个市场主体和利益主体，与企业和居民是一样的，总是追求政府利益最大化、或者成绩最大化、或者辖区内综合利益最大化。这是政府理性的“人格”使然。但是政府并不是万能的，在与其他地方政府的竞争、与企业和居民的合作性博弈中，信息是有限的，手段也是有限的。因此，政府所具有的理性是有限理性。

资源的有限性，如果资源无限，则不存在着竞争。地方政府之间的竞争同样也是如此，如果地方财政收入无限多，政府高级干部的位置无限多，则地方政府间就不存在竞争，但是事实却不是如此，所以政府竞争暗含了资源有限这样一个假设。

合作性博弈。政府之间的竞争，必然伴随着地方保护主义，或者以邻为壑，但是从总体上来讲，还是一种合作性竞争，用博弈理论讲，就是合作性博弈，否则就会上演三个和尚没水喝的闹剧。竞争行为受宪法和上级政府的监督；二是如果采取非合作的策略必然会导致其他地方报复，保护主义的“经济租”就会耗散，实现低水平的竞争均衡；三是地方政府之间的博弈是重复性博弈，正因为是多次性的，所以投机的概率较低。对于一个理性的政府及其领导人，选择既合作又竞争是最优策略。而选择这一策略前，都是假设其他地方政府会采取合作策略。所以，合作性博弈也是政府竞争的一个假设条件[6]。

四、地方政府竞争的负面影响

（一）市场分割，地方保护主义盛行

市场分割主要指一国范围内各地方政府为了本地的利益，通过行政管制手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为中国地方市场分割与地方保护主义现象是地方政府之间相互博弈的结果。由于地方政府官员也服从“经济人”假设，他们会通过成本—收益分析决定自己的行为。在渐进改革过程中，地方政府掌握了越来越多的经济资源和权力，使它们可以像独立的经济主体那样进行决策和选择。当其他政府采取协作策略或允许要素自由流动时，本辖区的最优策略是实行要素管制策略，在保证本辖区资源稳定的前提下，通过吸引其他辖区的资源而增加本政府的收益水平。当所有地方政府均以这种策略行事时，最终形成一种囚徒困境，即市场分割，地方保护主义蔓延[7]。1993年，中国出台《反不正当竞争法》，一个主要的目的就是为了破除地方保护主义。

（二）重复建设现象严重

在竞争性领域、民营经济为投资主体的情况下，由于逐利动机，决定了利润高的领域必然会出现集中性的投资。一方面，在非竞争性领域，随着地方政府竞争的加剧，更多的地方政府会在相同类型的基础设施建设上投入资金，导致像机场、港口等大型公共基础设施建设的重复率提高。另一方面，在竞争性领域，由于地方政府拥有投资权利和拥有较多的国有企业，地方政府追求自我利益的经济人本性决定了其必然将资金投向价高税大的项目，对由中央控制的投资项目，地方政府为了地方利益，不管有没有条件也会竞争上新项目。这就导致了中国转轨时期存在的一个特有的现象——“过度竞争”。“恶性竞争”则是指“价格小于边际成本的定价行为。”[8]因此，笔者认为，所谓过度竞争是指参与某个市场竞争的任何一家企业的期望利润都小于零的状态。过度竞争就是“没有赢家”的市场竞争状态。

（三）无序竞争有损辖区内的福利水平

在招商引资成为一些地方的主要任务以后，地方政府就会采取各种措施（土地审批、税收减免等）吸引外来资金流入本地区域，导致了一些领域无序竞争的出现，直接后果是整个区域的福利水平下降。这种情况在中国转型时期表现得尤为明显，财政压力、升迁欲望促使地方政府在招商引资过程中不惜血本，工业用地零地价甚至低价，而居民住宅用地则节节攀升，导致高房价。

因此，当各地方政府只从本地区利益出发，又缺少有效的外部约束的情况下，这种地区间的非合作恶性竞争只会继续进行下去。

五、地方政府竞争之规制

完善地方政府间的竞争需要实现宪政秩序下不同地方政府间的制度竞争。在联邦制国家中，政府间关系总体上来看是竞争性的，政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间迫于选民和市场主体（企业等经济主体以及工会等非经济主体）的压力，必须供给合意的非市场供给的产品和服务，以满足当地居民和组织的要求。类似于企业之间的竞争，政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间为了提高自身的吸引力，就会围绕居民和资源相互竞争。而中国是社会主义国家，公有制经济在国民经济中占主导地位，既然地方政府可以对相当一部分国有资产享有出资人权益，这就表明地方政府相对独立的利益主体地位。因此，笔者认为，地方政府间的制度竞争理论同样可以适用于中国这种转型时期的单一制国家政体，并且这种理论也是潜移默化地影响中国的国家政权建设。endprint

同时，新制度经济学家通过对欧美经济史研究表明：“在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。”而经济增长和社会发展的可持续性需要不断制度创新和制度变迁。市场主体通过行使市场退出权，对“制度市场”中不同地方政府提供的“制度产品”做出理性的评判，选择出在市场主体看来效费比最高的“制度产品”，从而进入能提供高效费比制度产品的地区进行投资。这样就对制度的供给者产生了一种竞争压力，这种压力成为促使它不断进行制度创新和制度变迁的动力。

实现地方政府之间制度竞争的重要制度前提是它必须在宪政秩序下进行。“制度市场”和普通的产品市场相似，同样会出现竞争的违反者和竞争的失败者。宪政秩序下的制度市场要对制度竞争的失败者和弱者施以援助之手，以免被制度市场所抛弃。在这个市场中，中央政府需要扮演两个角色，首先是“制度市场”的监管者，这个角色类似于商品市场中的公平交易委员会。中央政府维护“制度市场”中公平而有效的竞争，消除地方政府制定以邻为壑的法规，维护全国统一的大市场。笔者认为，这个角色由中央政府中的立法机关或者司法机关担任比较合适。中央政府所扮演的第二个角色是救助地方政府竞争中的失败者，这些失败者既可能是在制度竞争中失败者，也可能是由于这些地区先天禀赋不足（主要是自然条件恶劣、自然资源匮乏、缺乏区位优势）而在竞争中失败，比如，曾是中国最大的重工业基地的东北地区，在1995—2005年十年中东北经济整体不景气，因此可以认为东北是在与东部沿海地区进行制度竞争的失败者，中央政府在东北复兴的战略中对东北地区给予了大量的财政援助和金融支持。第二种失败者就是通常我们所说的老、少、边、穷地区，中央政府主要是通过财政转移支付制度来对其进行救助。

参考文献：

[1] 周业安，冯兴元，赵坚毅.地方政府竞争与市场秩序的重构[J].中国社会科学，2004，（1）：56-57.

[2] Albert Breton，Competitive Governments.An Economic Theory of Politic Finance.Cambridge University Press，1996.

[3] [英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究（下卷） [M].郭大力，王亚南，译.北京：商务印书馆，2007：408.

[4] F.A.哈耶克.通向奴役之路[M].北京：中国社会科学出版社，1997.

[5] 杨其静，聂辉华.保护市场的联邦主义及其批判[J].经济研究，2008，（3）：100.

[6] 邓大才.论政府竞争[J].江苏社会科学，2004，（4）.

[7] 邓秀萍，刘峻.从竞争走向竞合——中国地方政府竞争问题研究[J].人文杂志，2007，（4）.

[8] 张维迎，马捷.恶性竞争的产权基础[J].经济研究，1999，（6）：11.

[责任编辑 魏 杰]endprint