新形势下目标管理责任制对基层政府行为的影响

万颖颖

摘 要：通过以上海市A街道下发的《目标管理责任书》为研究文本，分析当目标管理责任书转变为以不可量化的指标为核心构成体系时，其对街道和居委行为产生的影响。研究发现，居委为了完成街道的考核指标，形成了大量的台账，并且着重关注于“创建类台账”，并最终形成了应对指标考核的非正式技术。

关键词：目标管理责任制；指标体系；基层政府行为

中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）09-0169-03

一、问题的提出

目标管理一词最早出现由德鲁克提出（德鲁克，2006），卡斯特等学者进一步认为“目标管理就是强调通过把各级的管理都纳入目标制定过程，每个管理者都与他的下属一起制定目标及达到目标的具体行动计划”（卡斯特，2000），随后目标管理得到了广泛应用。20世纪80年代，中国全能主义国家管制基本失范，“改革开放的推进似乎进一步加剧了中央与地方的分裂和不协调”（张汝立，2001）。为了缓解这种极端状况，各个不同层级政府部门之间层层签订目标管理责任书，并将此作为绩效考核的主要方式。

对目标管理责任制的研究总体上可以分为两种研究路径：过程型研究、制度型研究。“过程型研究”主要以荣敬本、徐勇、王汉生等学者为代表，着重研究目标管理责任制在具体实施过程中的运作方式、基本特征等（荣敬本、崔之元，1998；徐勇、黄鹤祥，2002；王汉生、王一鸽，2009）。有学者认为在激励—绩效—满意的压力下，目标责任制对于基层发展经济等有积极作用（张汝立，2003）。王汉生等学者认为在以量化指标为核心构成体系的目标管理责任制作用下，上下级政府之间形成了一种责任—利益连带机制，实现了上级政府对基层政府的控制，这一作用实现的前提条件则是，上级对下级的考核主要以量化的考核指标为主，不可量化的指标会因为纯粹的政治权威和选择性关注而被忽略（王汉生、王一鸽，2009）。

“制度型研究”主要以组织学、管理学为主要代表学派，侧重目标管理责任制形成的制度环境，与特定组织结构之间的关系等方面。杨顺湘认为在党政机关的目标管理中包括目标组织、目标执行、目标结束、目标总结等动态阶段，并进一步从目标管理内部关系角度阐释了全局与局部等方面的关系，而且目标管理融进了管理能级原理，有效克服了领导干部集权的管理方式，有助于实现干部由命令型向信任型转变（杨顺湘，2000）。

学界目前关于目标管理责任制的研究大多都是在压力型政治的背景下，认为在以数字化的量化指标为核心构成体系，上下级政府之间签订的责任书发挥着激励地方政府和目标短期化两种双重的作用。但是上海市浦东新区的A街道与各个居委会之间签订的《目标管理责任书》内容涉及党建、民生、治保调解等方面，并且各个条线的工作都被分配了具体的比分权重，用来衡量居委以及各个条线工作的绩效好坏。但是这些工作不再是以数字化的指标完成情况来衡量，①而是以“抓好党员教育管理”、“老年活动室管理有效”等不可数字量化的指标作为评分标准。

因此，本文以浦东新区T街道下发的《目标管理责任书》作为研究起点，主要的研究问题就是要去探讨在当对基层政府的绩效考核主要以不可量化的弹性指标为主要标准时，目标管理责任书是否还会发挥作用，而这种衡量标准的变化，又会对街道及居委的行为产生什么影响呢？

二、目标管理责任书的核心指标体系

（一）A街道目标管理责任书的指标体系

A街道②位于上海市浦东新区，地处陆家嘴金融贸易区南段，街道内部居民配套设施较好，拥有儿童医院中心、大型百货商场和超市、医疗服务等设施。作为纯居住社区，A街道聚焦民生，着重强调和谐社区的特点，并将“温馨社区宜居家园”作为本街道的主要文化特色。2002年A街道被创建为首批“上海市社区建设示范街道”，后来被创建为2010—2011年度“全国和谐社区建设示范街道”。2013年以来，A街道继续坚持以民生为工作重点，与辖区内的23个居委会了分别签订了《2013年度工作目标管理责任书》。

《目标管理责任书》是一项综合责任书，包括了党组织建设、工会、妇联、民生、综治司法等各个方面的工作，而且将每一项内容都有相应的街道科室去负责。责任书实行百分制，共分为13个概化指标：组织科15分，宣教群文16分，工会5分，妇联2.5分，团委2.5分，监察审计1.5分，武装2分，综治司法14分，民政劳动13.5分，市政15分，财务1.5分，安委办1.5分，居民区党委10分。每个概化指标细化为具体详细的子目标，并设置了分数权重。此外责任书上还设置了一项鼓励性指标，即居民区党委特色党建活动（如党领导下的群众自治工作，楼组党建等），考核优秀者可多加10分。

责任书中的各项指标从总体上可以分为“量化指标”与“非量化指标”。量化指标主要指的是那些可以用明确的数字加以规定，并且能够对完成情况清晰评估的指标，比如在工会规范化建设工作中规定“工会经费收缴覆盖率达85%”，市政条线下规定的“计划生育率100%”以及武装条线下规定“所属居委兵役登记率达95%以上”。

非量化指标主要指的是那些没有用具体的数字加以规定，不能够以量化的方式进行考核的指标。比如班子建设工作规定“发挥党组织领导核心作用，班子团结，决策民主，政令畅通”，社区报工作规定“积极参与社区宣传工作，加强社区通讯员培养”，社会救助工作规定“社会保障委员工作正常开展”以及物业管理工作规定“指导帮助业委会、物业公司开展小区管理，形成良性互动”。这些非量化指标大多采用“推进”、“积极开展”等词语，均不能以数字化的方式去衡量工作绩效。

（二）目标管理责任书的考核

1.考核主体。从总体上来看，考核的主体主要分为三种类型。

街道及区、市、国家上级部门进行检查。这类工作大多都是每个条线下比较重要的工作，尤其是对于创建类的工作而言。比如“做好远程教育”工作，反映在居委会台账上就是《党员干部现代远程教育基层终端站点工作手册》，街道党员服务中心每半年组织一次检查。同时，浦东新区每年都会在全区对1 400个远程教育终端站点中创建“示范站点”、“先进站点”。几乎每年，A街道都会有居委被创建为“示范站点”，因此在每年的9—10月份期间，A街道会对居委远程教育的工作进行集中的考核。endprint

组织第三方机构进行检查。第三方机构介入考核的工作主要体现在与民生联系最紧密的民政和市政条线中，市政条线下的健康促进工作落实中规定“积极有效推进市民健康管理工作”，具体体现在居委会的工作中就是《上海市“市民健康自我管理小组”小组活动记录簿》这本台账，主要工作内容是成立高血压自我管理小组并展开健康活动，此项工作每半年都会由上海市健康促进委员会办公室组织第三方进行检查。

居委会之间互相检查。以居委会为主体进行相互检查工作的情况并不是很多，集中表现为组织条线下党建工作规定的“推进党务公开”，这项工作内容体现在居委会层面上就是《2013年?月?居委党组织党务公开》台账，在2012年之前，街道会采取随机抽查的方式，但是在2012年之后，此项工作内容就变为居委之间相互抽查。

2.考核周期。具体来看的话，对于目标责任书中规定的每一项工作的考核周期基本上都不一致，大致可以分为以下三种类型。

每天、每周、每月、每季度进行检查的工作一般都是直接与居民生活最紧密相关的民政、市政、综治条线，这类频繁的考核周期也并非常见，在整个检查周期中的占比约为5%左右。而在这三个周期内，三个条线中民政所检查的工作占将近70%，比如在每天检查的工作中包括民政条线下规定的“老年活动室正常开放”。而在每周和每月检查的工作中则分别对应为民政劳动条线下规定的“认真做好社区内失业、协保等就业年龄段人员的就业情况调查”和残联精防工作规定的“五大专门残协活动正常”。

每个季度、每半年、每年检查的频次构成了责任书中绝大多数条线的检查周期，在整个检查周期中的占比约为93%，即上级部门会对于责任书中绝大多数的内容在年中或者年底的时候进行考核。这样的考核周期也因此而决定了下级居委也一般都会在检查的前一个月突击准备台账。

每两年进行考核的情况比较少，主要体现在宣教群文条线下社区教育规定的“完成社区学校布置的教学任务，居委教学点活动情况及参与率”，这类工作由各个居委组织本辖区内组织居民，上级部门只是每两年期间会对某些居委进行抽查。这类检查周期在整个检查周期中的占比也比较少，约为2%。

3.考核方式。对于责任书中内容落实的考核方式主要分为两种：一种是对于上述的各种台账和表格数据等“案头作业”的考核，另外一种就是采取随机抽检的方式。对于台账等“案头作业”而言，居委都会提前对内容进行准备，而且台账资料的齐全、数据的完整性、内充的充实性、活动的丰富性都成为了上级对于居委工作完成好坏的考核标准，因此居委也都会在台账的页数，活动类型的多样化上下足功夫。除了这种考核方式之外，随机抽查的方式也成为了越来越被普遍使用的考核方式。但是，并非所有的工作内容都会采取随机抽查的方式，虽然随机抽查意味着考核时间和考核地点的不确定性，但是对于抽查的工作内容和工作类型却是相对固定的，而且抽查的工作范围已经成为了各个层级的上级部门和居委会之间的默会知识。对于居委而言，他们会对这种考核方式比较重视，事前全部准备好相关的材料，并且召开居民代表会议，动员社区居民积极迎接检查。

三、目标管理责任制的影响和作用

（一）目标管理责任书对社区的影响

首先，对社区以及居民产生一定的积极作用，促进了社区的发展。目标责任书对与居民自身利益紧密相关的民政、市政等条线建立了较为严格的考核制度，这在一定程度上督促了居委干部积极落实责任书中关于公共服务的要求。一个居委成立的议事厅在2010年上海世博会时被评为上海市“迎世博居委会自治家园”，并且在作为观摩点项目，向海内外公众开放，提高了居民自治的水平，也为社区居民带来了更多的便利。

其次，目标责任书的实现，也保证了街道各项工作的顺利完成。街道对居委的考核指标实际上也是区级政府对街道的主要考核内容。各个居委会完成《目标管理责任书》意味着街道各个条线的工作顺利完成，居委被评为“全国精神文明小区”以及“上海市平安小区”、“上海市卫生小区”等对A街道被评为“全国和谐社区建设示范街道”起到了关键性的作用。

虽然目标管理责任书以非量化的指标为核心构成体系，在一定程度上提高了社区干部公共服务的水平，但是以台账为主要内容的检查使得居委干部将大量的工作时间和精力放在了做台账上，大量的、不断增多的台账给居委干部造成了较大的工作负担，并且也使得居委的工作不断偏行政化。因此，为了应付上级部门的检查，居委在完成目标责任书中的指标时采取了不同的方式。

（二）目标管理责任书对居委行为的影响

选择性执行。美国政治学家詹姆斯·威尔逊（James Q.Wilson）将官僚倾向于执行量化的约束型指标，而忽略那些不可量化的指标，并且由此而产生“可计量的任务‘驱逐不可计量的任务”现象，并将这一现象归纳为“选择性关注”倾向（威尔逊，2006）。在居委的层面上，他们选择性执行的是那些具有明显的、有过类似经验的可以进行创建的工作内容。

创建类指标的超任务完成。对于带有“创建”性质的考核指标而言，居委干部不仅会投入大量的精力，组织类型丰富的活动，并且还会形成复杂的台账。仅以创建“远程教育终端示范站点”而言，区规定只要完成一本统一下发的《党员干部现代远程教育基层终端站点工作手册》即可，但是为了成功创建，居委会最终形成了14本台账，包括《远程教育规章制度》、《远程教育组织机构》、《远程教育计划表》、《远程教育总结》、《远程教育成效（1-5）》等各个方面。虽然在责任书中并没有明确规定哪些为创建类的指标，但是居委干部在长期的经验中已经摸索出来了普遍性的规律。

“从以往的经验来看，每年都会创建市级文明小区、市级平安小区，每两年会创建全国文明示范小区，而且一般都是在每年10月份的时候开始检查，那这个时候我们当然要重视的咯，这个时候就是拼命做台账了。”

非创建类指标的形式化作业。而对于责任书指标之一的党员承诺，街道等上级部门一般不会对本居民区的党员承诺书进行检查，更不会对此类内容进行创建。因此，居委会只是在每年年初与每个党员签订承诺书，并没有严格按照党建工作规定的“积极发挥在职党员参与小区建设和管理”去执行。但是，居委会对这类指标也并不会完全忽视，在形式化作业之后会作为本居民区其他创建类指标的辅助性材料。endprint

四、讨论和思考

目前对于目标管理责任制的讨论总体上依然是放在广泛的国家——社会的关系的框架下，从以“全能型政府”为主的管理手段到现在以“技术治理”为主的管理方式转变中，目标管理责任制出现的“基本目标是希求缓解因总体性支配所阻挠的社会自主性发育，却又因压力型体制给国家与社会关系带来对立与紧张状态而在实践中走样”（何绍辉，2010）。在本文的研究中，虽然目标考核责任书的考核指标发生了变化，但是从社区的角度看，目标管理责任制提升了街道和居委公共服务的水平，有利于社区公共卫生环境的改善以及社区居民自我管理水平的提高。从街道与居委的关系角度看，《居委会自治组织法》规定居民委员会是基层群众性自治组织，街道“对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。但是目标管理责任书的签订使得居委对于街道并不仅仅限定在“协助开展工作”方面，还需要对街道工作负责。但是目标管理责任书在实施的过程中并非全部都是圆满完成，也会遇到居委“选择性执行”的情况。这主要居委会半自治半行政的角色以及并非所有的指标均为创建类指标，因此居委拥有较大的自主性，可以集中精力执行创建类指标，对于非创建类的指标简单应付。

目标责任管理制作为一种基层制度实践的形式，其核心构成体系的变化还会对整体组织环境、组织内部权威关系等方面产生重要的影响，本文仅限于对基层行为的讨论，并未一一做出回答，还有待在以后的研究中有更深入的探讨。

参考文献：

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[责任编辑 吴 迪]endprint