服务于新型农业经营体系建设的农村土地所有权主体制度完善

韩瑞萍

摘 要：明晰的土地产权制度是土地有序、高效、积极流转的前提，进而才能更好地为中国的新型农业经营体系的建设服务。但目前中国的农村土地所有权制度尤其是主体制度还存在一系列问题，对农村土地所有权主体制度的完善提出了自己的建议。

关键词：新型农业经营体系；土地所有权；主体制度

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）09-0026-02

土地制度是农村的基础制度，土地是农民谋生的主要手段，承担着社会保障的职能。2013年1号文件中提出建立新型农业经营体系旨在引导农村土地承包经营权有序流转，2014年1号文件提出要尽快推进承包地的所有权、承包权和经营权三权分离，为农地的有序、高效流转做好制度上的准备。反观中国的农村土地所有权制度，64.6%的专家都一致认为产权主体缺位是当前农村土地制度存在的主要问题，故完善农村土地所有权主体制度对于新型农业经营体系的建设具有重要的意义。

一、中国农村土地所有权主体制度概述

在中国，所有权的主体一般分为国家、集体、私人和法人，其中集体包括城镇集体和农民集体；《民法通则》对中国民事主体也有规定，即为自然人和法人两种。《宪法》第10条第2款明确规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《民法通则》第74条第2款规定：集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。《物权法》第59条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。第60条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。中国《土地管理法》据此进行了补充说明。

由此可知现阶段中国对农村集体土地所有权主体的定位为集体，即“农民集体”，细分为“村农民集体”、“村内农民集体”和“乡镇农民集体”，且由农村集体经济组织或村民委员会或村民小组经营、管理。新近的《农村土地承包法》和《物权法》等再次重申了“农民集体”的这一主体地位，始于2010年年初开始的集体土地确权登记也是在上述三类主体范围内进行的核实颁证。

二、中国农村土地所有权主体制度存在的若干问题

1.所有权性质模糊。学者们意见不一，有说集体所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；也有说集体土地所有权是一种新型的总有，所谓新型总有，是日耳曼法上的一项制度，是指不具有法律上人格的团体，以团体资格对物享有所有权的一种共同共有。集体成员对集体财产（土地）享有占有、使用和收益权，并且依法按平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权；也有不少学者说集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产（土地）为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权，这些恰恰反映了当前集体土地所有权性质模糊的现状。

2.主体身份虚化。中国农村土地的所有权主体为“农民集体”，没有涉及到集体所有权主体的法律地位等深层次问题。按照传统民法上及《民法通则》中关于主体的规定只有自然人和法人的概念，没有集体的表述，国家在特殊时候也可以作为特殊的民事主体参与民事活动，那么我们不禁要问：集体作为法定的主体，它到底是自然人还是法人？而且乡（镇）、村和村内的农民集体，这三种权利主体之间是什么关系？一系列的争议将“农民集体”这一农村土地所有权主体的法律地位、法律身份推到了质疑的境地。

3.主体权益的实现和保护缺乏基础。新的《土地管理法》规定：为了合理利用土地，切实保护耕地，国家实行土地利用总体规划制度、土地用途管制制度、耕地特殊保护制度和土地执法监察制度。所以，集体土地所有权是受限制的所有权。虽然这种限制是必要的，但应当保持在正当的限度内。可现实中我们却发现在现有的有关土地问题的法律法规中，对集体土地所有权限制性规定是明确具体的，但保护性规定相对模糊、抽象，且对其限制超越了社会公共利益的范围，如在使用权和收益权方面，明显地存在以管理权排斥、替代所有权的现象，如村委会代管集体土地任意改变土地用途、村委会强行要求或者禁止农民从事某些属于自主经营权范围内的生产经营活动等，作为农村土地所有权的主体—农民集体没有充分的发言权和自主权。

一定的所有权运作必须先通过一定的组织做出决策，同时必须通过一定的组织执行决策，但是法律中对于集体土地的所有权主体没有进行内涵、组织设置等方面的规定，使得权益的保护和实现缺乏“人”的要素。

三、完善中国农村土地所有权主体制度的若干建议

1.明确重构和实现所有权主体制度必须遵循的原则。尊重历史形成的三类主体的原则：纵观中国农村土地制度，其三类主体的形成已经超过半个世纪之久，这种主体的设置不仅是法律层面的问题，更涉及农村的社会结构，不能随意变动，即要尊重和承认“村农民集体”、“村内农民集体”和“乡镇农民集体”是农村土地的合法且明确的所有权人；应符合民事主体理论要求的原则：所有权是一项重要的民事权利，所有权的权利人当然是合法的民事主体之一，土地所有权作为关系中国几亿农民利益的一项重要财产权利，土地所有权主体也必然是合法的民事主体，对此我们在对农村土地所有权主体的组织机构设置、运行程序设计等之前，就一定首先要明确它的民事主体身份；必须与村民自治组织相分离的原则：村民委员会，为中国大陆地区乡（镇）所辖的行政村的村民选举产生的群众性自治组织，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，按照相关法律的规定，群众性自治制度也是中国一项基本政治制度，所以不难理解，村委会更多地被抹上了行政色彩，所以如果按照现行立法的规定，将村委会确定为农村土地所有权的管理人，就势必造成村委会的自治组织身份和土地管理者身份两者混同，在更多的时候容易导致私权行政化，农民权利被行政权力干预和损害，所以对农村土地的管理主体一定要与村民自治组织相分离。endprint

2.探明农村土地所有权的性质。笔者认为坚持集体土地所有权为“个人化与法人化的契合”是比较合理的，这样既便于将其纳入传统的自然人所有权和法人所有权的逻辑体系中，不但赋予恶劣成员权，也突出了其特殊性，更便于借鉴公司法人治理结构重塑农村集体土地所有权，“农民集体”与农民个体、村委会拥有平等的法律地位，以保护和实现农民集体利益的最大化为宗旨，形成权责明确、激励与约束机制并存的格局，从而转变由于原来集体土地所有权性质模糊而出现的“集体所有、人人所有、又人人没有”的局面。

3.明确农村土地所有权主体的法律地位。在坚持农村土地所有权性质的前提下，农村集体的法律身份即可迎刃而解，农村集体应是地位与自然人平等的法人，具体来说就是承认三类主体的法人资格，进而理顺国家、农村自治组织、土地所有者和农民四者的关系。要在农村建立自治法人制度，将行政村或村民小组确立为自治法人。该自治法人是社团法人的一种，它以全体村民为社员，自治法人作为农村土地的所有权主体，属于村一级的土地，归村法人所有，属于村民小组一级的土地归村民小组法人所有，村与小组法人在法律地位上平等，这样也能与“国家财产属于全民所有”即国家法人所有相对应。在此已有先例：《墨西哥农地法》第9条规定：“村社具有法人资格，拥有自己的财产，是国家赋予的土地及其他途径获得土地的所有者”。

4.确认农村集体成员权以保证土地利益真正落实到农民个体。农村土地所有权主体制度的完善必须以作为“农民集体”成员的农民个体利益的保护为最终目标。但是现行法律却没有对“本集体成员”做出明确的规定，这就导致农民集体内部关系界定不清，而集体成员权的确定有助于解决这个问题。集体成员权是以集体的成员资格为发生基础，并与这种资格相始终，换句话说，农民集体成员资格的界定问题就是农民集体成员权的界定问题。即按照户籍的农业属性原则、户籍所在地原则和排他性原则作为界定农民集体成员资格的标准，进而充分行使其作为集体成员的土地承包权、社会保障权、宅基地使用权、分区收益权等权利。

5.完善农村土地所有权主体行使权利的外部保障机制。要敦促农村土地确权登记颁证工作尽快彻底进行。农村土地确权登记颁证是对农村土地所有权主体的有形确认和证明，此项工作的彻底推行就是农村土地所有权主体行使权利的最好的外部保障之一。对于确权登记发证过程中发现的问题，要本着以上原则主动解决；同时政府部门要加强政策、技术等方面的指导这一点对于小型的、还处于摸索期的农村集体法人显得尤为重要，放权却不放手、不放心，加强农民集体的主体意识、权利意识和维权能力，这样才有助于其少走弯路，农民利益被最大程度保护。

参考文献：

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[责任编辑 刘娇娇]endprint