低碳经济背景下排污权交易市场中政府角色定位研究

陈欣

摘 要：当前，低碳产业正逐渐成为推动产业结构优化升级的重要指标，低碳经济正逐步成为新的经济形态，低碳文明正成为工业文明转型的重要标志。在国际社会低碳经济发展的浪潮下，中国排污权交易则正是利用市场机制发展低碳经济控制环境污染的，但由于市场机制本身存在着自发性、盲目性、滞后性等缺陷，因此，低碳背景下的排污权交易需要外力进行干预。而政府必须明确定位自身在排污权交易市场中的角色，这是其干预排污权交易的前提。结合中国现阶段排污权交易市场现状及存在的问题，提出中国排污权交易市场中政府的角色应明确定义为：制定者角色、中介者角色和监察者角色。

关键词：低碳经济；排污权交易；政府角色

中图分类号：X323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0223-03

一、中国排污权交易市场现状

近年来，随着环境污染的日益加深，中国已相继在嘉兴、武汉、北京、上海及天津等多地建立了不同的排污源交易场所，为中国大力发展低碳经济、改善大气环境、建立完善的排污权交易市场奠定了一定的基础。由于排污权交易市场在本质上是市场在控制环境污染中起基础性的调节作用，通过市场在资源配置中的基础性调节从而减少污染物的排放；而企业则是市场的主体，因此在排污权交易市场中企业是主导者而非政府；但政府作为排污权交易市场中的唯一信息中介、交易组织者和交易监督者，必须准确定位其在排污权交易市场中的职能、职责及角色，才有利于中国排污权交易制度的完善和排污权交易市场的顺利进行。

在全球气候变暖的情况下，排污权交易市场日益活跃，国家、地方都在自上而下的积极探索一条促进排污权交易市场有序、健康发展的道路。

（一）湖北省完善法律制度

湖北省通过制定一系列法律法规，如《湖北省主要污染物排污权交易试行办法》、《湖北省主要污染物排污权交易办法实施细则（试行）》、《湖北省主要污染物排污权交易规则（试行）》、《湖北省主要污染物排污权电子竞价交易规则（试行）》等规章及相关文书，为排污权交易市场依法而有序的开展奠定了基础，对排污权分配的具体额度、交易机构的资质及许可的企业等都进行了具体规定 [1] 。

（二）天津市建立污染源交易所，搭建交易平台

天津市排放权交易所主要进行的交易试点包括以氮、二氧化硫等为内容的主要污染物的交易试点，以碳中和、碳交易、碳当量为内容的各种碳交易试点，以及主要污染物和温室气体兼而有之的复合型产品试点等3种类型[2]。自天津市排放权交易所于2008年9月成立以来，已开发出二氧化硫、碳中和、合同能源管理以及建筑能效交易等4大类主要交易品种。天津市排放权交易所积极配合排放权交易综合试点，引进先进的排放权交易技术，为交易双方提供一个电子交易平台，通过引入第三方核证机构以降低交易双方的交易风险，推动中国排放权交易的一体化。

（三）重庆市强化监测力度

环境统计体系、监测监督体系及考核评价体系3大体系在重庆市的建立，加强了污染物总量减排的监管力度。重庆市政府通过环境统计体系全面掌握市场中污染源的交易情况，实施污染减排台账管理；通过监测监察体系对全市重点污染源实施安装在线监测设备与环保部门联网，进行全天监测并及时记录污染源排放情况[3]；通过实施考核评价体系对在污染物总量减排工作中做出突出贡献的单位和个人予以表彰和奖励；对未完成污染物总量减排年度任务的相关责任人追究其相关责任，并启动网民、市民检举监督程序。

虽然中国各级各地区都在积极响应低碳经济、号召清洁生产，并在个别省市初见成效，但是中国还没有真正建立健康有序的交易权交易市场机制，这跟政府的角色定位混乱是息息相关的。低碳经济中排污权交易的实质，则是通过市场起基础性作用来控制当前的水、空气、土壤等的污染数量，以此来控制中国的环境污染，提高中国的环境质量。但是，由于市场经济本身具有盲目性、自发性、滞后性等缺陷，单纯的依靠市场调节来控制污染，效果甚微。因此，控制环境污染必须发挥政府的干预作用，明确政府在排污权交易市场中的角色扮演则变得尤为重要。但是，从中国排污权交易市场的现状来看，政府没有清晰地明确自己在排污权交易市场中的角色定位，从而导致了排污权交易市场的扭曲发展和艰难现状。

二、中国排污权交易市场中政府存在的问题

首先，政府越俎代庖现象严重。从中国目前排污权交易试点的现状来看，在中国排污权交易市场运行中，政府越俎代庖现象突出表现为两个方面：其一，政府过于主导排污权交易市场；其二，政府地方垄断严重。具体而言，第一，从排污权交易实践流程来看，政府通常会根据其所掌握的企业排污信息以及排污权交易潜在可能性等信息，作为信息中介方，向企业买卖双方提供信息，并在排污权交易合同订立中，积极撮合买卖双方达成协议[4]。在青岛市、杭州市和嘉兴市的排污权交易计划中，政府还负责制订配额价格或者指导价格。这种政府主导排污权交易市场情况下，通常会衍生“权利公关”现象。如有的为购买排污权而向环保厅（局）公关，有的企业干脆直接向政府部门公关，其主要原因是向政府有关部门进行公关成本明显低于从市场上购买排污指标的成本。因此，政府过于主导排污权交易市场则不利于市场决定作用的发挥。第二，地方垄断阻碍排污权交易市场良性竞争的进行[5]。一些地方政府基于排污指标转让给其他地区将会严重阻碍本地区的经济发展的错误认识，出于保证本地区经济发展不会因排污指标的短缺而受到影响的目的，在跨市、跨省的排污权交易中，通常会出现计划卖出排污指标的卖出方的地方政府官员强行介入排污权交易过程之中，禁止卖给其他地区排污权指标，而要求卖出方只能在本地区内进行排污指标交易的现象。这种严重的地方垄断，严重阻碍了排污权市场的竞争性发展，违反了市场的公平性和开放性，不利于低碳经济在竞争中有序开展。

其次，政府“片追”现象突出。政府除了过分干预排污权交易市场之外，“片追”现象也较为突出[6]。在排污权交易市场中，政府片追的最主要表现就是监管不力。一些环境问题，究其内因是由企业和个人造成的，但外因也起很关键性的作用，这实际上就是政府环境部门监管不到位所造成的。地方政府片追现象严重，片面追求经济发展，片面追求GDP，而对当地区域企业超标排污的行为视而不见、放任自流，更有甚者“纵容”这种行为的发生。这不仅严重破坏了排污权交易市场上交易企业间的公平竞争，也扰乱了排污权交易市场的正常秩序，从而不利于低碳经济的发展。

从当前中国所进行的排污权交易试点来看，由当地政府一手操办、在限定时间内进行，或者带有地方保护主义色彩的排污权交易较为普遍。尽管市场的正常运行离不开政府的作用，但是，政府的权利应限制在一定的范围内，其行为必须受到法律的明确规定和必要的约束。否则，政府的干预同样会损害民间经济的繁荣持续的发展。

三、中国政府在排污权交易市场中角色定位的建议

（一）制定者的角色

第一，制定环境排污总额度。政府行政部门应根据环境可容度来确定环境质量标准，通过环境监测系统结合污染物的扩散模式确定本辖区内的允许排放量，即本辖区的环境排污总额度[7]。政府在测算出环境可容度后，在环境允许的范围内才能制定出环境排污度，因此，环境排污总额度需要政府相关部门认真核查和确定，这样才能为大力发展低碳经济、建立健全排污权交易市场创造基础。

第二，制定排污权初始分配方案。如何进行排污权初始分配直接关系到排污单位的经济利益，并且影响到环境可容度内资源的配置效率，因而是排污权交易中面临的重要问题，关乎到资源是否可以实现优化配置[8]。美国曾在相关法律中提出过3类排污权分配比例的方案，即公开竞价、固定价格和无偿分配。从实践中看，公开竞价对政府来说管理成本适当，但企业需要花费巨额资金承担竞价费用，而且在此过程中企业的生产成本易于显露，对其今后生产有不良影响，因而公开竞价是每个企业所不愿采用的；固定价格，需要政府掌握足够的市场信息后以合理固定的价格对企业标价，也需要耗费大量的人力和财力，在当今也是行不通的。所以，无论是公开竞价还是政府固定价格都会遇到各种阻力。美国学术界一致认为，在实际操作中无偿分配则是最可行的方案。因此，中国可以取其精华，在排污权的初始分配上应采用无偿分配为主、竞价出售为辅的政策[9]。环保部门可以从初始分配中保留适量的许可证作为特别储备用于新建的污染源，并可以保证这些污染源通过竞价来获得必需的许可证，并且在这个过程中政府部门还可以提供许可证的市场价格，以反映社会治理污染的平均成本信息。这样做，对于进一步发展低碳经济，控制环境排污有着很好的指引作用。

第三，制定排污权交易兑换率。气象局、环保局等政府部门应根据不同的污染源在不同时间和地点的排放制作一个很清晰的交易兑换率。简而言之，各种污染源相互交易时就要求政府部门按一定规则进行核算。如，一些污染源对大气污染水平与污染源排放的时间、地点关系不大，决定大气污染总量与污染源的分布没有关系时，可以进行等价交换；而另一些污染源如二氧化硫，对环境的污染总量与其所在的位置和排放的时间密切相关时，政府则必须明确此类污染源的交易兑换率。总之，对不同的污染物进行交易时，政府管理部门应首先确定兑换率，然后逐渐扩大对污染物总量的控制范围。

第四，制定排污权交易市场规则。无规矩不成方圆。在排污权交易市场的运行过程中，政府应通过一系列的法律条文来明确排污权程序相关规则和排污权实体交易相关规则。例如，制定排污权交易程序规则时，应首先由排污单位提出新增排污权的申请，然后由环保局对所需的新增排污权进行审核确认，确定出让单位，并由买卖双方签订有偿转让协议，再由环保局对转让协议予以见证审批，最后由环保局对转让双方的排污许可证进行变更[10]；确定排污权实体交易时，政府应对交易主体的资质进行严格审查。在排污权交易的客体方面，应排污明确是指法律所允许享有的、企业合法取得的富余环境容量。政府应当对供需双方交易的客体进行严格审查；政府也应明确规定供需双方交易的方式，并且需要通过政府相关部门备案。

第五，制定违法处罚方式。一般认为，建立排污权交易市场需具备在一定区域内通过一定的方式确定该区域内排污权交易的总量、将排污权交易的总量进行初始分配、保证参与“排污权”交易的各方有充足的市场信息等3个前提条件。因此，政府应当采取如下有效措施：制定出一套系统而完善的排污权交易市场中违法处罚方式，以此激活排污权交易市场，如相关法律中应明确规定经营者每年需提交污染物的排放量报告，且该报告应详细记录其二氧化碳实际排放量与排放配额持有等相关信息，政府相关部门对该报告进行认真核实[11]。对于超过核定的排放权进行排放的经营者，应通过交易部门购买排放权，否则政府将对其进行制裁，制裁的力度可因排放量超出的期间不同而不同，还应在法律中明确。只有这样，才能确保排污权交易市场有条不紊地进行。

（二）中介者的角色

第一，公布监测排污信息。在排污权交易中，政府能否依据其所掌握的排污信息，公平且公正地对待参与排污权市场交易的每一个企业，则直接影响着企业参与排污权交易的积极性。从诸外国的经验来看，美国赋予能源与商业专门委员会对所有实体的减排目标、津贴分配等信息监管权力[12]；英国设立气候变化委员会独立管理碳市场；德国联邦环保局排放交易处对企业资格的严格审查等管理方法均是出于准确监测排污信息之目的，因此，严密的监测体系既能保证排污信息的精确性，也能增强企业参与排污权交易的意愿。中国政府也应当承担起重任，充当中介部门，及时对外公布监测排污信息，增进排污权交易市场的活力。

第二，构建供需双方排污权交易平台。为有效运行排污权交易市场，就需要大量有关价格、需求量、供应量等市场信息，使之与需求方和卖出方相联系。如果全凭排污权交易双方当事人自身盲目搜集信息，自寻交易对象，则必定会加重交易成本，从而导致排污权交易市场的萎缩[13]。因此，开展排污权交易就必须拥有一个具有公开性、 公平性、公正性，使供需双方都信任的的专业交易平台。在科学搭建排污权交易组织平台时，可借鉴浙江省嘉兴市的经验，进行阶段性完善，到排污权交易市场成熟之际，建立完全属于企业性质的交易平台。

（三）监察者的角色

第一，在排污权交易市场中，排污权交易的价格由市场决定，但交易后的履行和维护及监督和监察工作需要政府相关部门来进行。供需双方在排污权买卖交易成功后，政府要监督交易双方是否切实履行其应承担的污染责任，保证购买方排放的污染物的数量不超过购买的排放量，以督促交易双方履行交易合同。政府并应对排污权交易的结果进行登记、认定。政府除了在量上要对排污权交易进行把关外，还应对排污权交易在时间和空间上的分布进行有效监督。

第二，监察碳排放市场。在全球气候变暖的形势下，最主要的污染源是碳，因此为了促进低碳经济的健康发展，形成公平的排污权交易市场，促进企业做出最佳的选择，中国政府相关部门应对碳市场实施全面而有效的监察，禁止市场主体欺诈、操作市场投机行为；同时，监督限制配额价格在规定津贴价格外不合理波动，确保市场的透明度[14]。

总之，在全球气候变暖的今天，中国大力发展低碳产业，不断促进中国低碳经济的可持续发展，则必须明确政府在排污权交易市场中的角色定位。建议将中国政府定义为制定者的角色、中介者的角色及检察者的角色。中国目前处于排污权交易市场建立的初期，政府制定者角色及检察者的角色更为突出，只有更多地发挥制定者和监察者角色，才能为强制确保排污权交易市场的后续发展提供前提和平台。当在排污权交易市场趋于成熟时，政府主管部门就不应当过多地干预排污权市场的发展，而只是为供需双方提供信息构建平台。这时政府中介者的角色应更为关键，“无政府才是最好的政府”，政府只有逐渐淡出市场，让市场充分自主发展，才能保障排污权交易市场的良性、健康发展。

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[责任编辑 安 琪]