我国金融行政管理工作发展脉络

吴美萱

【摘要】金融业作为现代经济的枢纽在社会发展中有着重要作用，金融业的监管对于行业良好运行不可或缺，政府利用自身行政权力约束调控金融业发展是实现金融业监控的重要手段。我国金融业行政管理工作主要经历了改革开放前的政府金融管制阶段与改革开放后的金融市场化阶段。在两个阶段中政府都有着自身市场辅助者、规则制定者、制度供给者、管理调控者的角色定位。

【关键词】金融监管  行政管理  政府角色

一、导论

金融作为现代经济的枢纽与核心，在促进融资投资、增加货币流动、调控企业运行风险以及促进全球化等方面均发挥着巨大的作用，一个运行良好的金融系统能够帮助实现以金融信息、金融秩序等为代表的准公共物品资源的合理配置，进而促进经济的发展、维护社会公众的共同利益。但金融市场常常存在的失灵以及金融业本身具有的内在的脆弱性，使得金融行业的行政管理必不可少。我国改革开放三十年来，尤其是实行社会主义市场经济以来，在发挥市场基础性作用的同时，政府宏观调控的指导性作用无疑在整个金融业发展中不可或缺，金融市场的日益繁荣，金融业务的不断拓展，金融风险的逐渐加剧，也对我国金融业的行政管理提出了更高层次的要求，政府机构运用自身的行政权力通过立法等方式来约束金融机构的经营发展，对金融业及金融市场的运行、发展进行监督调控是未来金融业健康发展的重要一环。

目前国内许多学者在金融监管方面做了较多研究，但是大多囿于监管的视角，从行政管理的视角来研究金融监管中政府行政行为的文章相对较少，本文将从行政管理的视角对政府金融监管的发展脉络与角色定位进行研究，发掘我国金融行业的政府行政管理的政治主导性与变动性。

二、金融业行政管理发展历史沿革

（一）1949—1978：新中国成立到改革开放前的政府金融管制

在新中国成立之初的计划经济时期，中国金融业的监管可以称为事实上的政府金融强制管制。这一时期的金融管制呈现出两大特点：一是金融结构单一并且金融机构设置不健全;二是伴随着金融机构的银行化，金融业务也十分单一。该时期的中国金融业并不存在严格意义上的金融市场，整个金融行业的发展都由政府严格控制，而中央银行即中国人民银行是这一时期金融业的绝对主角。1948年12月1日，以华北银行为基础，中国人民银行在河北石家庄成立，成立伊始即具有着一定的金融监管职能。1949年9月，中国人民政治协商会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，把中国人民银行纳入中央人民政府政务院的直属单位系列，接受财政经济委员会指导，与财政部保持密切联系，主管全国货币金融事宜。1950年11月21日，经中央人民政府政务院批准，试行《中国人民银行试行组织条例》，这是中国人民银行建立后由国家颁布的第一个比较完整的有关中国人民银行组织的行政法规。该条例规定在总行设立监察处，专司政府对金融业的监管职能。从1952到1969年，我国逐渐建立起了集中统一的计划经济管理体制，也相应的建立起了集中统一的金融管理体制，实行单一的人民银行制度，其中在1957年末，基本形成了金融体系高度集中的全国大一统的银行体制。

中央银行长期充当“一身二任”的角色，既是金融行政管理机关，同时又是具体经营金融业务的经济实体，作为政权机构和金融企业的混合体而存在，这样的制度设计其原出发点就是为了严格监督和保证中央高度集中的计划任务的执行，进而形成“强财政，弱金融”的格局。1966年文化大革命开启，中国的银行体系与金融体系均遭到破坏，中国人民银行省以下机构基本合并入当地财政部门。直到1978年1月，中国人民银行才正式重新独立办公，再次发挥金融经济实体与金融行政管理机关的作用。

（二）1979—今：改革开放后的金融市场化

金融市场化也即对金融业的放松管制改革。改革开放以来，市场经济发展，金融业也由改革开放之前的政府管制逐步走向多元化、市场化轨道，政府在行政措施上为金融业发展提供了更为宽松的环境，努力减少政府的无效监管，通过利率自由化调节经济，同时促进金融机构、金融市场、金融工具的不断进化，由之前的中央银行即中国人民银行占据大一统地位逐步演变为专业银行与其他非金融机构共存的金融业新发展阶段。

1.1979—1984：经营与监管分离，由中央银行大一统到双层银行体系。1979年3月份，国务院将中国银行的外汇管理职能剥离，另外成立了国家外汇管理局，从而实现了商业与行政的分离。为建立银行业市场竞争机制，1983年4月和1983年9月，国务院分别批准对中国建设银行、中国工商银行作进一步改革，在国家和地方两级，商业银行不断成立，为中国银行业的发展注入了一股活力。可以看出该阶段的改革试图解决中央银行“一身二任”的问题，将本应由商业银行和非银行金融机构承担的业务和职能从中国人民银行抽出，努力实现经营与监管的分离，建立起了以中央银行与专业银行各司其职的双层银行体系。这标志着原有计划经济制度下金融业中央银行大一统的垄断格局被打破，多元化的竞争性机制被引入其中。

2.1984—1992：有调节的放松管制阶段。首先，该时期实现了较为全面的金融放松管制，各专业银行与非金融机构大量涌现，信贷业与证券业也得到发展，政府相对来说放松了对金融业的监管，注重利率自由化，发挥利率调节经济的杠杆作用，初步实现了金融业的市场化。从1979年开始发展的保险业与证券业的发展也更为推进，在1990年和1991年分别成立上海证券交易所和深圳证券交易所。但在此期间，我国经济运行出现了两次过热，金融秩序两度混乱，金融放松管制的程度有所收减，金融市场化改革步伐也由此放缓，许多已经下放的权力再次被上收，传统的行政性直接调控工具和手段被重新启用。

3.1992—今：“一行三会”分业监管与制度创新。20世纪90年代以来，我国的金融业务不断拓展，但同时由于各金融机构还处于初步发展阶段，综合经营能力的较弱，而监管部门的监管经验也相对不足，混业经营的风险逐渐显现，为此政府开始设计分业经营并稳步推进分业监管。

1998年6月，中国人民银行将证券监管职能移交中国证券监督管理委员会（简称中国证监会），实现了银行业与证券业的分业监管。1998年11月18日，中国人民银行将将保险监管职能移交给中国保险监督管理委员会（简称保监会）。2003年3月28日，中国人民银行业监督管理委员会（简称中国银监会）成立，由此形成了中国银监会、中国证监会、中国保监会“三足鼎立”的分业监管格局。为了使证监会、保监会与银监会更好的协调与配合，提高监管效率与质量，促进金融业健康有序发展，同时建立了监管联席会议制度。在分业监管之下，这样各专业机构可以在自己特定熟悉的领域里进行专业化的管理，有利于提高监管专业化水平，培养专业化监管人才，进而有效达到监管目标和提高金融监管效率。

三、结论

政府在金融业行政管理中有着自己重要而独特的角色定位。首先，政府对金融业的行政监管行为应在发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时发挥政府“看得见的手”的辅助作用。应最大力度的消除影响金融市场公平竞争，提高效率等因素，加强对不正当金融行为的监控与打击，为金融市场提供信息公开与披露的平台。其次，政府应努力做好规则的制定者与制度的供给。政府有责任与义务为金融市场制定和提供科学合理、公平公正的规则，从宏观与微观两个层面对金融市场、金融行业进行监管。做好金融立法，为金融业提供基本的制度与运行基础;设置合理的政府监管机构并不断随着社会情况变化加以调整;实行合理的利率管制促进利率自由化。最后，政府应在后经济转轨时代做好金融管理工作。在后经济转轨时代，市场经济事业推进，金融业基本平稳发展，政府应加强金融管理职能，建服务政府和有限政府，以有效、有限的行政手段推进国民经济又好又快发展。

我国金融业的行政管理工作总体上经历了强制管制、放松管制再到创新管制的过程，政府在其中始终发挥着重要的作用。在2015年中国金融创新论坛上，央行调查统计司司长盛松表示：“金融改革开放‘开弓没有回头箭，不能因为金融市场波动而延误改革时机。”我国的金融改革经历了曲折的过程，但不能停下脚步，应协同推进各项改革，实现金融业与国民经济的又好又快发展。

参考文献

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[2]刘瑞.政府经济管理行为分析.北京：新华出版社，1999年.

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[4]翟明明.金融监管中的政府行为研究.天津师范大学硕士学位论文，2012年.