美国核安全管理模式的发展及特点

文/刘庆 图/沈海滨

美国核安全管理模式的发展及特点

Developm ent and characteristics of Am erican nuclear safety m anagem ent m odel

文/刘庆 图/沈海滨

乔治亚州Vogtle核电站3号核岛正在安装一个900吨重的底盘保护壳

一、美国核安全管理模式的发展

1、军事管制模式（1945年）

美国最初并没有专门的核安全管理机构，只存在一些涉核军事机构。1942年，根据“曼哈顿计划”组建的“曼哈顿工程军区”在美军总司令罗斯福的领导下，以作战状态在全国开展制造原子弹并防治核污染的工作，是美国第一个核管理机构。该机构的支出不需要审批，按照军事管理的模式对核事务进行管理。这种管理模式有高度保密，权力集中，高效率的特点，但是同时伴有目的论证不科学，专业涵盖不全面的弱点，权力没有制约和监督，军事管制下的核工业有着巨大的潜在危险。继任的杜鲁门总统成立部长级临时委员会，研究核工业的国内立法，军事管制模式也走向了终点。

2、集中管制模式（1946年-1974年）

根据《1946年核能源法》成立了原子能委员会，它是独立的核能管理机构，有着独立的编制和预算，垄断着涉核事务的授权立法、设施运行管理和行政权。所有的决策都由该委员会做出，决策过程保密。原子能委员会不顾很多专家和官员的反对，展开了热核武器的研制和生产，而后成功引爆氢弹。1954年，美国太平洋热核武器试验的剧毒放射性尘埃回落到玛苏群岛岛民的头上，造成人类第一次重大核污染事故，加之民用核工业的蓬勃发展，迫使国家制定新的核法律以及开始思考新的核管理模式。

3、相互制约模式（1975年-至今）

阿拉伯国家的石油禁运造成了美国的能源危机。在此影响下，尼克松总统就能源问题向国会提出了建立新的管理模式的要求。《1974年能源重组法》通过，把原子能委员会的职能一分为二，行政职能归能源研究和发展局（Ene rgy Resea rch of Deve lopm ent Adm inistra tion），执法和授权立法管理民用核工业的职能划归给美国核管理委员会（Nuc lea r Regu la tion Comm ission, NRC），对民用核能源电力工业的研究和发展项目，两者相互牵制，开创了“立法—行政”相互制约的核安全管理机制。卡特就任后，美国能源部正式成立。能源部在核安全管理和高能核废料处置研究方面，仍然承担着未被很清楚规范的重大责任并对民用核工业享有立法权。

此外，联邦环保署、美国交通部、内华达州项目管理局和核电运营协会是主要的美国核安全管理机构，其中联邦环保署和核管会是主角。联邦环保署提供一个可接受的保护社会公众健康与环境的“安全标准的建议”，美国交通部负责核废料的运输，核管会主要负责新建电厂的许可证审批以及核工业的日常检查等工作，美国核工业的安全记录堪称业界楷模。反映核电连续、稳定、安全运行的综合衡量指标—负荷因子却在逐年提高。自2000年以来，美国103座核电机组的平均负荷因子已超过90%，超出同期风能的两部。相互制约管理模式和各个机构的协调配合是核安全的重要保障。

二、美国核安全管理模式的特点

从第一座商业核电站于1957年在宾夕法尼亚州的希平港投入运营至今，美国仅发生过一次三里岛核电站堆芯熔溶事故。这个事故对没有给工作人员、周围的居民和环境造成严重的辐射后果，归功于美国成功的核安全管理机构和管理模式。它的特点是：

1、核安全管理机构的垂直管理

涉核管理模式是针对美国各州的核管理行为。核管局依法成立并被授权，全权、独立负责管理全美民用核电安全工作。它独立于政府与企业，对全国核反应堆、核材料与核废料的利用和处置的管理享有完全、独立的决策权和执行权，对其在各地设立的地区办事处和常驻核电厂安全监察员享有垂直管理权。监察员被强制执行局派到每一个核电站、核设施，监督、调查、强制执行局核法律，不受联邦政府和其他联邦机构的约束。能源部不设二级机构或者派出机构，某个州政府设有“能源局”，与能源部没有上下级联系、财政和业务往来，州能源局不能牵扯、干涉、管理、调查能源部在该地区的事务，除非得到联邦立法和特别授权。在此需要特别指出的是，美国能源部的统一的管理远远超过核事务管理这个范围，它涉及石油、天然气、煤炭电力等其他能源，涵盖了美国五十个州，美国能源部管辖的数百个能源类独立或非独立的国家职能机构亦坚持此种中央直接领导、排他的管理方式，美国的联邦环保署同样遵循这样的管理方式，但是稍有区别的就是联邦环保署为了方便工作和提高效率有选择地在全国十个城市设有10个二级局，这些二级局的管辖的区域与州界无关，管辖的工作内容亦和地方政府无关。州环境保护局也与联邦环保署没有财政和业务往来关系。联邦环保署的土地、建筑、设施、设备都属于联邦财产，其工作人员的工资也列支在联邦政府的预算中。垂直管理使得核安全管理更加统一、富有成效。

2、核安全管理机构的工作人员高度专业化和职业化

核安全管理机构的运行需要专业的人员进行管理，核管会的许可程序中会涉及到核反应堆的建设、运营和关闭以及核废料场地的选址等很多专业性极强的审查，因此对于工作人员有着很高的要求。

从工作的性质和期限来看，机构里面的工作人员，他们的工作是终生的（最长工作年限30年，之后享受退休金），他们的职业是高度专业化的（必须持有对口专业的学士、硕士、博士学位以及律师、医师等资格证明文件等）。依据工作的经验和水平，工作人员被严格地固定在不同层次、不同位置上工作，负有不同的责任。这样的制度是工作人员可以培养职业道德，得以保持对政治和政党的中立，得以维持机构的高度专业化水平。例如核管会的工作人员的人数非常固定，从核管会公布的2013年的预算申请中，有3951.4名全职等效员工（FET），较之已经批准的2012财年预算的3976.6名全职等效员工，全职等效员工数减少了25.2名。

3、核安全管理机构的管理方式灵活、多样

核安全管理机构根据法律的授权从事相关的管理活动，管理方式灵活、多样，根据面临的核安全问题的轻重缓急采取不同的处理方式，高效快捷地解决涉核安全隐患。核管会采取的监管方式有：通过特别规章或总体设计标准（《生产和使用设备的国内许可》附录A《核电站总体设计标准》）；通过特别规章对电站断电、大型火灾和爆炸等超设计基准事故提出要求；对一些有关在役反应堆严重事故、战略等提出行业倡议。集众多监管要求与行业自律性相结合的监管方法在过去几十年中确立并逐步完善。其他监管机构按照法律的规定和授权从事核设施的监督和管理，针对特别问题成立专家组，深入展开调查，得出结论或报告。

日本福岛发生核事故后，美国核电运营协会（INPO）要求所有核电运营商针对福岛核事故反映出来的一系列安全问题改进工作，其中包括：对应急设备进行测试，对与临界安全设备相关的程序进行巡视检查等工作。核管会组建了一个高层次工作组，专门负责对核管会的各项工作流程与规章进行系统性审查，最终提出了24条建议。核管会将这些建议分为3类，并进行优先级别排序。首先针对1级建议颁布了首批监管要求，同时还颁布了三项要求核电运营商执行的法令，对每项法令制定配套的实施指南；其次向核电运营商正式颁布了三份信息要求，要求核电运营商提供使用现代方法和最新信息对电站面临的地震、洪水等危险进行评价，对安全设施进行巡检等工作的具体计划；另外，核管会还发布了两份临时员工指南草案，以供公众评议和一份拟议法规的事先通告。

作者单位：武汉大学法学院