城乡二元结构下农村公共产品的供给困境与化解

张等文　呼连焦

摘 要：在城乡二元结构下，与城市相比，农村公共产品供给呈现出总量不足、结构失调、供需矛盾、主体失衡的困境。造成农村公共产品供给困境的主要制度根源在于城乡二元结构，城乡二元结构既是造成农村公共产品供给事权与财权不对称的重要制度环境，又是导致市场和社会组织等多元化供给主体缺失的重要因素。因此，破除城乡二元结构，完善农村公共产品供给体制，就成为化解农村公共产品供给困境的关键所在。

关键词： 城乡二元结构；农村公共产品；供给困境；城乡一体化

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）03-0010-06

在城乡二元结构下，我国形成了工业化城市与小农化乡村的隔离格局，二元的户籍、财政制度造成了差异巨大的二元的公共产品供给体制，这一体制导致优质的教育、医疗、就业、社会保障等公共产品基本上被城市占有，从而造成农村公共产品供给总量不足、结构失调、供需矛盾、主体失衡的困境。为了解决城乡二元结构所造成的“三农”问题以及农村公共产品供给困境，党的十八届三中全会提出了将城乡发展一体化作为解决“三农”问题和农村公共产品供给困境的根本途径的重大决策，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，力求达到“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”和“推进城乡基本公共服务均等化”[1]的目标。因此，破除城乡二元结构，化解农村公共产品供给困境，对于从根本上解决“三农”问题和实现城乡发展一体化战略具有重要意义。

一、供给困境：城乡二元结构下农村公共产品供给短缺的现状

农村公共产品是指由政府及其委托授权的市场组织、社会组织、农民合作组织等供给主体提供的，供农村居民在农村范围内共同消费，用于满足农村居民的公共需求的具有非竞争性和非排他性的社会产品或服务。在城乡二元结构下，我国公共产品供给实行的是“重城市，轻农村”的二元公共产品供给政策，这种明显偏向城市的供给政策致使农村公共产品供给长期不足和严重短缺，主要体现在农村公共产品供给总量不足、结构失调、供需矛盾、主体失衡等方面。

（一）供给数量困境：“农村总量不足”与“城市局部过度”

与公共产品供给相对富裕的城市相比，农村公共产品的供给严重匮乏。2010年全国固定资产投资总额为27.8万亿元，用于城市的为24.1万亿元，用于农村的为3.7万亿元，城市是农村的6.6倍。截至2011年底，全国还有44.9%的农户没有饮用自来水，21%的农户没有饮用安全卫生水，24.7%的行政村还是土路等非硬质路面，44.7%的农村未达到耕种收综合机械化，基层的农业技术人员仅有8万人。2011年城镇居民年人均可支配收入为21810元，农村为6977元，城乡收入比为3.12：1；每百户城镇家庭拥有汽车18.6辆，农村仅有5.5辆；每百户城镇家庭拥有计算机66.8台，农村仅有18台；每百户城镇家庭拥有空调122台，农村仅有22.6台；医疗的投入差距就更大了，2010年城市医疗卫生费用为15508.6亿元，人均2315.5元，而农村仅为4471.8亿元，人均666.3元。[2]尽管近年来国家逐年增加对农村公共产品的供给数量，但仍未改变中国农村公共产品供给不足的局面。

“重城镇轻农村” 的城乡二元化政策致使国家对农村公共产品投入总量长期不足。据统计，1978年国家财政支农占总支出的13.4%，到了2010年则为9.5%，几乎在逐年下降；2008年～2010年国家对农村固定资产投资额为24090亿元、30707亿元、36725亿元，占全社会的比重为13.94%、13.66%、13.20%，尽管投资额逐年增加，但比重却在逐年下降。2008年～2010年国家财政用于农业的支出为5955.5亿元、7253.1亿元、8579.7亿元，虽然中央财政用于“三农”的支出在逐年大幅增加，但占财政总支出比重却保持在9.5%不变，不到全国财政支出的10%。[3]而且这不到10%的财政支农支出中的60%以上是用于乡镇机关、事业单位行政开支及人员供养、对农民的粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、支持农业生产支出以及农机购置补贴支出，而用于农村的医疗、教育、社会保障、就业培训等农村公共产品的开支相当低。对于拥有8亿农民的广大农村来说，国家财政用于供给农村公共产品的投入实在太少。可见，与城市相比，国家对农村公共产品的投资无论是总量还是增长量都是偏低的，这是造成农村公共产品总体数量严重不足的重要原因。

（二）供给需求困境：“自上而下供给”与“自下而上需求”的矛盾

当前农村公共产品供给体制是一种自上而下的供给体制，主要依赖于政府自上而下的单一供给渠道。中央政府以行政命令的方式将农村公共产品供给按指标的形式逐级下达、层层分解，很少考虑到不同地区的公共产品供需差异，这就导致农村公共产品供给变成了自上而下的“压力型”供给。尽管基层政府了解农民真实的需求，但基层政府无权分配本地区的公共产品，只能执行上级政府的行政命令。为了应付上级政府名目繁多的农村公共产品供给任务指标，他们往往不能顾及农民的真实需要。这种自上而下的强行供给带来了许多农民根本不需要的“面子工程”式的公共产品。

在现行的自上而下的农村公共产品供给决策体制下，作为公共产品供给的受益者，农民的公共需求难以有效地向上级政府表达。虽然农村有“一事一议”制度，但它只能解决一些受益范围很小的或者临时性的农村公共产品，在更大范围更大量的农村公共产品的供给决策中，农民很少有机会表达自己的公共需求，这就导致农民基本上失去了表达公共产品供给真实意愿的话语权，在一定程度上只能被动地接受。正是由于这种带有强制性色彩的政府“自上而下的供给”与农民“自下而上的需求”难以表达之间的矛盾并未得到妥善解决，所以才造成了农村公共产品供给与需求的脱节。

（三）供给结构困境：“政绩型公共产品过剩”与“急需型公共产品短缺”

由于大多数农村公共产品的投入见效慢、收益低，很多基层政府及其领导为了追求“政绩”，大力投资那些短期见效快的农村公共产品，如，能够体现官员政绩的农村剧院、乡村道路、乡村绿化广场、饮用水设施、水利灌溉、中心广场、农贸市场等，甚至出现了超需求供给的情况。然而，那些用于改善农民生活、促进农村发展的公共产品，如广播电视、通信服务、网络资源、继续教育等往往得不到基层政府的足够重视；那些能够增加农民收入、提高农民抵御市场风险能力的市场信息服务系统、农产品网上营销、农产品高科技推广与应用等农村公共品的供给微乎其微。对于这些农民急需的见效慢的公共产品，基层政府很少主动提供，完全依赖上级的财政转移支出来供给，这就造成了农村公共产品供给上存在“政绩型公共产品过剩”与“急需型公共产品短缺”的困境。

（四）供给主体困境：“纵向失衡”与“横向失衡”并存

农村公共产品供给主体的“纵向失衡”，主要体现在中央政府和地方政府之间供给权责划分不清上。根据财政分权理论，在公共产品供给方面，各级政府的责任本应该是根据公共产品的受益范围决定的。全国性、全局性的公共产品理应由中央政府负责供给，而地方性、区域性的公共产品，则由相应层次的地方政府供给。然而，在城乡二元结构下，城市的公共产品由各级政府全额支付，而在农村的公共产品供给上，中央政府和省级政府则将供给责任推给了基层政府和农民。尤其是在后农业税时代，本应由中央政府和省级政府统一提供的义务教育、医疗卫生、社会保障等公共产品都转移给基层政府，变相分流到地方开支，最终都落到乡镇政府头上。而失去财权的乡镇政府要么选择不提供或少提供农村公共产品，要么采取体制外筹资渠道，向农民强行摊派费用，反而增加了农民分担公共产品供给成本的负担。

农村公共产品供给主体的“横向失衡”，主要体现在除政府之外的市场组织、社会组织、农民合作组织等多元化供给主体缺失。在现行的农村公共产品供给体制中，政府在供给中处于垄断地位，而市场组织、社会组织、农民合作组织由于没有政府授权或无利可图难于进入或不愿意进入到农村公共产品供给体系中。这种单一的政府垄断式供给不仅不能满足农民多样化的公共需求，而且阻碍了市场力量、社会力量和农民合作力量在农村公共产品供给中的作用发挥，从而导致农村公共产品供给质量差、效率低的局面。

二、城乡二元结构：农村公共产品供给困境的社会制度根源

造成农村公共产品供给困境的原因是多方面的，既有农村经济发展水平落后、国家财政能力不足的客观因素，也有农民权利意识不强、公共需求表达不畅的主观因素，但归根结底，其主要根源在于城乡有别的二元结构。在城乡分治的二元体制下，我国公民被二元户籍制度人为地分割成市民和农民，城市市民在教育、医疗、就业和社会保障这些公共产品提供上都享有优厚待遇，而农民则被长期禁锢在农村土地上，享受到的公共产品少之又少。

城乡二元结构是导致政府在公共产品供给的公共选择上倾向城市的制度根源。公共选择理论认为，政治上的和经济上的市场其实是相同的，政府和其他的“经济人”一样，都会从自身利益出发，通过博弈作出公共选择。新中国成立后迫于国内外大环境的压力，为实现政府自身的政治利益，我国政府在公共选择上实施倾向城市的城乡非均衡的发展战略。政府以偏低的垄断价格统购统销农产品，通过“剪刀差”将农业创造的价值向工业转移。尽管在1998年，我国重新调整了产业政策，开始“工业反哺农业”，但长期以来的对二元制度的路径依赖使得这一政策并未收到较好效果。与倾向城市的发展战略相匹配的是城乡二元的公共产品供给制度，城市公共产品由政府包揽，资金由财政预算统一安排，而向农村提供的财政支持很少，农村的公共产品通过财政外筹资由基层政府和农民共同承担。在城乡二元结构下，城乡公共产品不同的收益也导致了政府在公共选择上向城市倾斜。同市场中的“理性经济人”一样，政府在公共产品的投入上也具有趋利性，更喜欢投入那些“立竿见影”的公共产品。城市的公共产品比农村的公共产品更集中更显性，带来的政治效益更加明显，因而政府更倾向于向城市提供公共产品，而不重视农村公共产品的供给。

城乡二元结构是造成农村公共产品供给事权与财权不对称的重要制度环境。在城乡二元结构下，国家财政支出向投资城市公共产品倾斜，这就使得基层政府通过国家财政转移支付方式获取供给农村公共产品的资金严重不足，从而造成了基层政府在农村公共产品供给事权与财权上的错位。尤其是后农业税时代，作为农村公共产品供应主力的乡镇政府财力大幅下降，其对农村公共产品的供给心有余而力不足。与日益减少的财权相反，随着农村经济的发展，农民对于公共产品的需求数量增加、质量提升，形成多样化的特点。屡增不减的事权与捉襟见肘的财权，使处于一线的乡镇基层政府陷入了进退两难的境地。若不能满足农民基本的公共产品需求，乡镇政府就失去了存在的价值；若将提供公共产品的负担转移到农民身上，引起农民的不满，乡镇政府的权威就会受到削弱。在一些欠发达地区，“事过多、财不足”的状况导致基层政府淡化甚至丧失了提供公共产品的基本职能，使农村公共产品的供给更加困难。根据公共财权理论，公共产品应由政府免费供给，但有事权无财权的基层政府试图将公共产品的供给责任推给农民自治组织，寄希望于通过“一事一议”制度来解决。按照制度设计，“一事一议”对村内的农田水利建设、村内道路、农业开发、植树造林实行筹资筹劳。然而，现实却不尽人意，“一事一议”制度虽被赋予了村级公共产品的供给决策职能，却没有被赋予相应的财权，筹资的上限为每人每年15元，有限的筹资额和庞大的公共产品开支相比简直是杯水车薪。基层政府财权上移、事权增加，不仅加剧了乡镇政府的财政紧张状况，而且使农村公共产品供给陷入愈加匮乏的境地。

城乡二元结构是造成农民在农村公共产品供给决策中失声的重要原因。长期实行的城乡二元政策致使我国形成了城乡两大利益集团，在对于城乡之间如何分配公共产品这个问题上，二者之间是零和博弈。尽管农村的整体人数大于城市，但由于其组织涣散、信息闭塞，出现了“人多力量不大”的悖论，导致农民群体在公共产品供给决策中失声。正如经济学家李普顿所说：“农村拥有大多数贫困和拥有大多数潜在的低成本资源，而城市拥有大多数发言权、有力的组织和权力。所以在与农村的对抗斗争中，城市阶级可以赢得大多数回合。”[4]城乡二元结构下，农民的失声不仅表现在城乡公共产品分配博弈中，还体现为农民在本地区农村公共产品决策中缺少表达权。一方面，政府不愿意在公共产品的决策中听取农民的声音。目前农村公共产品大多由乡镇或乡镇以上部门决议甚至是某些领导个人拍脑袋决策的，本应是公共产品供给对象并起到监督作用的农民并没有参与到决策的过程中，也没有人愿意为农民说话，农民“用手投票”难以实行。另一方面，城乡二元结构通过严格的土地和户籍政策将农民固定在土地上，农民想要转移落户到城市或者其他较发达的农村是很难的，农民想要“用脚投票”自主决定进入或退出当地的农村公共产品供给体系也是不可能的。因此，农民在公共产品供给决策中缺乏行动能力、集体失声，使得自下而上的公共产品需求难以表达。

城乡二元结构是造成市场力量和农村民间组织等多元化供给主体缺失的重要诱因。城乡二元结构通过抑制市场机制在农村发挥作用，人为地从农村汲取资本补充工业，完成了新中国建设的原始资本积累。对农村的长期束缚与汲取必然导致农村市场化发展程度比城市要低得多。美国芝加哥大学D·盖尔·约翰逊教授曾对此作了深刻的剖析：“农民的福利不仅取决于他们拥有多少资源（包括人力的、物质的和金融的），还取决于要素市场的运作情况（包括劳动、土地和资本市场）。”[5]二元社会结构对农村资本的长期汲取，使农村经济发展缺乏活力，使农民收入比市民低，消费能力十分有限，这就造成农村市场活力不足。由于市场经济是一种循利益而行的经济，所以低迷的农村市场、低下的农业收益率，无法吸引市场力量进入到农村公共产品供给体系中来。此外，在城乡二元结构下，农民还没有完全摆脱生存压力，整体上受教育水平偏低，权利意识模糊，习惯逆来顺受，很少组织起来通过自身组织的力量在涉及自身利益的公共产品供给上发出声音。由于农民缺乏组织性，没有形成强有力的农村民间社会组织，所以农民在城乡公共产品供给博弈中一直处于弱势地位。市场力量和农村民间组织等多元化供给主体的缺失使农村公共产品供给过于依赖政府，而政府的单一供给不仅效率低下，而且难以满足农民日益增长的多样化的公共产品需求。

三、化解农村公共产品供给困境的策略

如上所述，城乡二元结构是造成农村公共产品供给困境的社会制度根源。要化解农村公共产品供给困境，就要破除城乡二元结构，解决基层政府供给事权与财权的矛盾，完善农村公共产品供给体制。

（一）破除城乡二元结构，推进城乡公共产品供给一体化

要化解农村公共产品供给困境，首先要破除城乡二元分割的公共产品供给体系，要按照党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”的目标，推进城乡公共产品供给一体化。打破城乡二元结构，应从户籍管理、劳动力流动、社会保障、权利保护入手，推动资源要素在城乡间合理流动，按照统筹城乡发展的要求，向城乡提供基本均衡的公共产品。

要破除城乡有别的公共产品供给体制，就要求各级政府加大对农村的公共财政支出力度，将财政支出的重点放在改善农村生产生活条件上，使基础设施向农村延伸；将新增的财政支出放在农村的科教文卫事业上，使公共服务向农村覆盖；调整财政支付转移制度，将对消费者的补贴逐渐改为对生产者的补贴，使公共资金向农村倾斜。同时，应借“工业反哺农业”的有利契机发挥工业和城市对农业、农村的带动作用。城市作为经济中心，可以对辐射区域内的农村起带动和辐射作用。依托城市丰富的资源，把周围的农村联系起来，形成工业辐射农业、城市关联农村的城乡互动发展模式，使城市公共产品供给辐射到农村，形成城乡一体化的公共产品供给格局。

（二）引入竞争机制，构建农村公共产品供给主体多元化体制

政府是农村公共产品当然的供给主体，承担着供给的主要责任，但这并不意味着政府对农村公共产品供给的垄断，因为政府供给也有可能出现“失灵”的情况。正如世界银行《1997年世界发展报告》所指出的：“在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”[6]公共选择理论认为，仅仅依靠政府的单一供给，会导致公共产品供给效率低下，因而可以将市场竞争机制引入公共产品的供给中来，实现公共产品供给市场化。文森特·奥斯特罗姆指出：“在提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善公共部门以外，其他部门和力量也可以参与发挥这些职能。”[7]对于纯公共产品，政府可以通过承包转让、特许经营、委托合同、划分股份等形式将市场力量和民间资本引入到农村公共产品的供给体系中，或者采取政府和市场联合供给或政府和非政府组织联合供给的模式，由政府给予市场组织或非政府组织一定的财政补贴。

构建农村公共产品供给主体多元化体制，尤为关键的是要鼓励和引导农民通过合作组织的方式提供公共产品。农民合作组织可以弥补政府和市场在公共产品供给上的失灵。政府无力包揽全部的公共产品，市场力量由于其趋利的本性也难以完全弥补政府在公共产品供给上的缺陷，而整合了村庄精英的农民合作组织可以促使农民通过合作的方式参与到公共产品供给中来。近年来，全国农民专业合作社总量不断增加，2011 年底农民专业合作社实有 52.17 万户，2012 年底农民专业合作社实有 68.89万户，2013年一季度，全国实有农民专业合作社数量已经达到73.06 万户，[8]愈来愈多的农民合作社在农业生产农村生活和农村公共产品供给中起到了越来越重要的作用。鉴于此，在农村公共产品供给方面，不仅要充分发挥政府的主导作用，而且要充分发挥市场、非政府组织、农民合作组织的功能，实现政府、市场力量、非政府组织与农民合作组织等多元化供给主体在公共产品供给上的优势互补。

（三）化解权责矛盾，提高政府对公共产品的供给能力

各级政府作为农村公共产品的供给主体，只有拥有了对等的供给事权与财权，才能有效地给农村提供公共产品。然而，我国中央政府和地方政府在农村公共产品供给上却存在着事权与财权不对称、权责不清晰的问题。因而，应根据财政分权理论划分公共产品的供给层次，对各级政府供给权责进行界定，明确各类公共产品的具体供给主体，“在农村公共服务供给中，中央和地方政府各有责任范围。中央政府主要负责供给全国性公共服务，如义务教育、医疗卫生防疫、社会保障等；地方政府则负责供给地方性公共服务，如农村治安、乡村发展规划、农田水利设施、农技信息服务、就业培训等”。[9]为了确保各级政府认真履行自己职权和财权范围内的农村公共产品供给责任，就需要建立权责追究机制。

针对基层政府“事过多、财不足”的状况，应适当地上移事权、下放财权。一方面，应根据公共产品供给范围和财权，对基层政府供给事权进行调整，将超范围的、溢出性的公共产品事权上移。另一方面，应对基层政府进行财政补贴，加大中央和省级政府的财政转移支付力度，针对乡镇负责的农村公共产品进行专项的财政补贴，提高基层政府对农村公共产品的供给能力。

（四）畅通需求表达机制，让农民掌握公共产品供给决策的话语权

为了解决现行的农村公共产品供需矛盾的问题，为了避免政府在农村公共产品供给上的“形象工程”和“政绩工程”，就要建立以农民公共需求为导向的“自下而上”的表达机制，使农民掌握公共产品供给决策的话语权，使政府公共产品供给能够充分地反映农民对公共产品的真实的需求偏好。政府要制定一整套合理的制度来保障农民的民主需求表达，并且对实施过程进行监督。乡镇政府可以通过设立公共产品供给决策听证制度，鼓励农民参与到乡镇公共产品供给决策过程中；通过完善“一事一议”制度，鼓励农民参与到村级公共产品决策过程中。

让农民掌握公共产品供给决策的话语权，就需要培养农民组织，鼓励农民建立完全属于自己的社会组织，比如农民协会等，使农民可以依靠组织的力量来影响政府关于农村公共产品的供给决策。农民组织的培育和发展，不仅为农民提供了表达自己公共需求的组织载体，畅通了农民的需求表达渠道，而且可以对国家公权力在农村公共产品供给中的滥用进行制衡，可以增强农民在公共产品供给决策中的博弈力量，使农民掌握公共产品供给决策的话语权，从而抑制不合理的公共产品供给，提高农村公共产品的供给效率。

参考文献：

[1]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[2]中华人民共和国国家统计局.2012中国发展报告[R].北京：中国统计出版社，2012.5.

[3]中华人民共和国农业部.2011中国农业发展报告[R].北京：中国农业出版社，2011.10.

[4]Michael Lipton. Why Poor People Stay Poor： Urban Bias in World Development[M]. Cambridge， MA： Harvard University Press，1977.16.

[5]D·盖尔·约翰逊.经济发展中的农业、农村、农民问题[M].北京：商务印书馆，2004.8.

[6]世界银行.变革世界中的政治——1997 年世界发展报告[R].北京：中国财政经济出版社，1997.4.

[7]文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙译.上海：上海三联书店，1999.41.

[8]中华合作时报社与安徽财经大学联合专题调研组.2012 年中国合作经济年度发展报告（摘要）[J].中国合作经济，2013，（5）：59.

[9]刘彤，张等文.多中心供给：后农业税时代农村基本公共服务的有效供给模式[J].学习与探索，2012，（5）：40.