基于《旅游法》分析我国旅游法制建设趋向

张祖群　王悦

【摘要】在全民休闲旅游需求日益旺盛、旅游业诸多弊端被公众诟病的背景下，《中华人民共和国旅游法》的实施将极大促进旅游业的可持续发展。伴随着新《旅游法》的正式实施，旅游业将迎来划时代意义的洗礼，新《旅游法》将规范旅游者、旅行社和景区等旅游利益主体的权利、责任、义务等，结合我国旅游业的实际情况可以判定，未来旅游业会呈现一种从“人制”向“法制”转变的趋向。

【关键词】旅游法；旅游利益主体；权利；责任；法制趋向

一、研究综述与背景

（一）旅游法制研究进展综述

自1978年之后，旅游业随着改革开放迅速发展，旅游法制建设从起步走向完善；1985年国务院颁布我国第一项旅游业单项法规《旅行社管理暂行条例》，这标志着我国旅游法制建设实现突破；1995年我国第一部地方旅游法规《海南省旅游管理条例》出台，地方旅游立法与法规相继实现重大突破[1]。在旅游业成为全球最大产业和培育我国国民经济战略性支柱产业、人民群众满意的现代服务业的今天，处于大众休闲时代的人们对精神和文化生活享受必然有更高的追求，大众旅游、休闲度假旅游、规范化旅游、高品质旅游成为小康社会的标志之一。

《中华人民共和国旅游法》在酝酿30多年，历经3次审议之后于2013年4月25日终获通过，中国旅行社协会法律顾问团主任刘卫（2013）指出，《旅游法》出台不是旅游法制建设的结束，而是旅游法制建设新开始[2]。在全民休闲旅游需求日益旺盛、旅游业诸多弊端被公众诟病的今天，该法律的通过将极大促进旅游业可持续发展[3]。

（二）旅游利益主体权利与义务综述

1. 旅游者的权利与义务

刘琦、陈运来（2002）[4]、马国香（2008）提出旅游者在旅游合同中享有安全保障、选择旅游服务内容、获得质价相符服务、获悉真实情况、请求第三人参加旅游、依法获得赔偿等9项权利。除此之外，还提出旅游者承担支付旅游费用、服从旅游经营者组织和安排、遵守法律和规章制度及公共道德义务；马国香（2008）进一步将旅游者相关损害求偿权细分为五类，具体指出旅游者承担协力义务[5]；李文忠、李松艳、王一洁（2010）提出构建旅游者权益“应然”状态，力求平衡旅游者与旅游经营者的利益[6]；王一茗（2011）从法律法规、格式合同以及信息平台三方面提出旅游者权益保护建议和对策[7]；蔡展（2013）指出旅游者权益问题的薄弱环节，应建立健全一套执行操作监督制度[8]。

2. 旅行社的权利与义务

舒伟斌、胡振艺（2004）指出旅行社在旅游服务合同中享有向旅游者收取旅游费、要求旅游者按合同进行的权利，承担质价相符的旅游服务、维护旅游者的合法权益、保障旅游者安全的义务[9]；郑六一（2007）提出旅行社应承担担保、协助处理瑕疵、赔偿等义务[10]；王玉松（2011）对旅行社挂靠经营的连带法律责任进行论述[11]；林玲（2012）对旅行社社会责任的含义、主体、对象和内容进行研究，从产品、员工、同行竞争三方面阐述旅行社社会责任感缺失[12]；刘砺（2013）指出《合同法》第122条规定旅游合同是承揽性质的合同，要求旅行社先承担安保义务再向第三方追偿[13]。

3. 旅游景区的权利与义务

杨晓红（2008）指出旅游景区应承担安全保障义务[14]；宋雄飞（2011）提出旅游景区要履行为游客提供优质旅游服务设施“主义务”，还需承担维护游客人身和财产安全的“附随义务”[15]；周玉文、付建国（2011）指出景区对道路有安全保障责任[16]；魏佳、付健、曹平（2012）指出西部旅游景区和企业对少数民族文化开发应承担保护义务[17]；陶静（2013）针对游客环保意识和生态责任缺失，提出景区应承担生态教育责任[18]。

总之，在不同时期，就旅游利益主体的权利、责任、义务，不同部门的阐释差异极大。到底如何识别核心旅游利益主体？并且如何规范旅游利益主体的权利、责任、义务，使之规范化，还有很长一段路要走[19]。

二、旅游利益主体的法制建设趋向分析

《中华人民共和国旅游法》（以下简称为新《旅游法》）于2013年4月25日高票通过，这是十二届全国人大常委会通过的第一部法律，它曾经酝酿30多年并列入立法规划，各方对其期待已久。2013 年 10 月 1日新《旅游法》正式实施，我国旅游业真正步入有“法”可依、有章可循的新阶段，新《旅游法》对于旅游者、旅行社以及旅游景区的权利、责任和义务进行明确规定，从中可以看出我国旅游业的法制趋向，不可否认新《旅游法》出台将会使旅游行业各方面更加规范。

（一）对旅游者的法制趋向

新《旅游法》充分体现了“以人为本”的立法理念，单独安排了第二章整章内容规定旅游者的权利义务。首先，新《旅游法》多方位维护旅游者的权益。于隽、陈成、熊文钊（2013）指出《旅游法》对旅游者的8项权利予以确认[20]；在旅游法第二章，明确规定了旅游者享有自主选择权（第9条），拒绝强制交易权（第9条），知悉真情权（第9条），要求履约权（第9条），受尊重权（第10条），请求救助保护权（第12条）以及特殊群体获得便利优惠权（第11条）[21]。保护旅游者权利是旅游法的价值基础，若梳理整部新《旅游法》，从头到尾都可以看到对旅游者订立合同、对合同违约责任的规定以及旅游者怎么去追偿等权益保护。其中第六章强调旅游安全，最重要的安全保护是针对旅游者安全与保护；第七章旅游监督管理中关于旅游者投诉、有关主管部门进行执法监督的规定，也是对旅游者权益保护的体现[22]。可以说，保护旅游者权益是旅游法的基石和灵魂。其次，根据权利与义务的一致性，新《旅游法》对于旅游者在旅游过程中的义务做出相应规定。

这不仅维护了旅游者的权益，同时明确了旅游者的文明旅游义务、不损害他人合法权益的义务、个人健康信息告知义务、安全配合义务以及遵守出入境管理义务等责任性义务[23]，规范了旅游者的行为，将极大维护当地居民以及旅游经营者的合法权益。旅游者离开了自己的惯常居住地，在新环境下基于信息不对称性，处于弱者地位，法律保护的天平要向旅游者倾斜。旅游消费具有精神愉悦享受的特殊性，追求体验和心境。旅游者的权利往往需要旅游者的配合或协助来实现。为此，新《旅游法》规范了旅游者义务，规定要如实告知与旅游活动相关的个人健康信息的义务、遵守旅游活动中的安全警示规定等。旅游者履行了义务，旅游权利就会得到进一步保障[24]。将旅游者的权利义务责任写进这部法律，将其上升到法律高度，从立法角度规范旅游者行为，意义非常重大。endprint

（二）对旅行社的法制趋向

新《旅游法》在第四章旅游经营中提出了七个“不得”，明确指出强制购物等属于违法行为，对旅游经营活动过程、环节明确了市场规则和行为规范，这具有重要的正面导向意义。各大旅行社起初处于观望状态，《旅游法》的出台对高品质旅行社是一个极好消息，相反对口碑和信誉度不高的旅行社非常不利，这样有利于走向“良币驱除劣币”的有序竞争，旅行社的客观性、标准性分级对旅游市场的净化有很大好处，被严重扭曲的旅游产品价格逐渐地回归它所具有自身价值，旅游产品的服务品质提升和价格上升是必然趋势。今后旅行社经营行为和经营模式势必会依照此进行一定幅度调整，旅游行业将会迎来优胜劣汰的竞争，零团费、诱导购物等不法经营行为将被取缔，旅游市场将逐步走向规范化与良性竞争，最终旅游产品的服务品质和价格都会呈良性上升趋势。

（三）对旅游景区的法制趋向

近年来，各地旅游景区随意定价、门票过高屡见不鲜，李飞、何建民、李玲（2013）就认为景区很有可能利用其垄断地位的市场势力，人为操纵门票价格[25]。针对这一现象，新《旅游法》第43和44条给出回应。新《旅游法》将来一定会逐步地降价或者实行低票制[26]。新《旅游法》第45条规定景区的最大承载量，从法律角度要求景区和地方政府重视此问题。2013年“十一”黄金周期间，河南云台山、湖南张家界、山东崂山、贵州梵净山、江西庐山、四川九寨沟等景区仍然出现了旅游景区容量超载、游客滞留等问题。各景区必须严格按照新《旅游法》规定控制流量，强化应急预案，加强巡查督导；各级假日办应该加强组织协调，切实保障旅游市场秩序，维护游客合法权益[27]。

三、旅游利益主体的关系重构与博弈平衡

（一）旅游业利益主体的关系重构：可能导致旅游行业的重新洗牌

在新《旅游法》的执法力度以及持续性达到一定程度的时候，旅游行业的重新洗牌是必然的发展趋势。新《旅游法》明确的导游执业规范包括：导游执业许可证制度（第37条）、旅行社委派导游服务制度（第40条）、提供导游服务过程中的行为规范（第41条）等；新《旅游法》对于导游人员权益的保障体现在保障导游合法收入（第38条第1、2款）、旅行社不得要求导游垫付费用或向导游收取任何费用（第38条第3款）等；同时《旅游法》还指明了社会导游管理的改革方向——行业组织管理模式。

除此之外，新《旅游法》的出台带来的行业规范还体现在以下几个方面：

1. 取缔零团费、强迫购物现象。其中新《旅游法》第35条对于“零负团费”用了三个“不得”，第38条规定旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用，使中国特色零负团费、景区强迫购物、导游拿回扣现象回归到正常的“旅行社-导游”利润分割上，走向规范式、法制式、市场式、有序竞争式导游体制。

2. 景区门票随意涨价可能得到遏制。新《旅游法》明确规定不得变相涨价，联票不得高于各单项票价值之和。伴随着旅游法的实施，以世界遗产、国家重点风景名胜区等为代表景区门票一涨再涨、“价高服劣”诸多问题会在一定程度上得到遏制，门票的价格的逐步降低，甚至兼具优质服务的低票价制指日可待。

3. 旅游途中的诸多不文明行为，可能通过新《旅游法》得以遏制、改善和规范。

（二）旅游业利益主体的博弈平衡

旅游利益主体主要涉及旅游者、旅游经营者两大类。

首先从旅游者的角度看。旅游法的出台，为旅游者撑起了一把保护伞，旅游者首先要做的就是真正做到知法、懂法、守法，要具备深刻的法律意识，一方面要学会用法律的武器保护自己，通过合法的渠道，维护自己的合法权益，不再助长旅游经营者的不正之风；另一方面要懂得用法律来约束自己，遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，文明出游。此外，旅游者要转变自己的价值观，不再一味地注重价格优势，而忽略了价格的本质即旅游产品的质量。旅游者应该明确选择质价相符的旅游产品，不但要对交通、住宿、餐饮等硬服务树立正确的价值观念，更要对导游、景区服务人员、酒店服务员等提供的软服务有一个正确的价值认识。旅游者要考虑到旅游产品设计中所包含的经验、预订服务以及售前售后服务的价值，认可软性服务应当获得合理的报酬。

其次从旅游经营者的角度看。首先对于旅行社，面对旅游法利剑直指“零负团费”的果断行为，旅行社在生存竞争的压力下，必须调整经营策略，具体措施如下：①旅行社调整旅游合同，明确权责。旅行社用活质量保证金，降低旅行社的投保成本，严格限定旅行团的购物安排，对旅游者个人信息进行保密。②旅行社应该拓展新业务，以创新提升竞争力。面对当今旅游业呈现爆发式增长和全民大众化的现状，旅行社应该把目光放长远，调整旅游产业和产品结构，不断地开发创新型旅游产品，转变旅游发展方式，形成新的旅游产品组合模式，提高自己的竞争力。③旅行社应该加强员工培训，进行普法教育，并树立员工诚信意识，形成创新服务方式与服务理念。④打造标准化、品质化服务。伴随着旅游法对购物以及对以不合理的低价组织旅游团队的限制，旅行社必将失去价格优势，而按照旅游产品应有的成本定价必将导致旅游产品价格大幅度上升，促使旅游者不再一味地关注价格转而更多地去关注产品质量。在此形势下，标准化、品质化的旅游产品就会成为竞争取胜关键因素。旅行社提供的产品，其本质属性是服务，因此提升旅游产品和服务质量才是硬道理[28]。

四、研究结论与展望

（一）新《旅游法》本身亮点与瑕疵

我国首部《旅游法》出台，在行政监督、旅游行业管理、民事合同等诸多方面进行法律规范性制定，使得旅游者、旅行社、旅游景区等利益主体的权利、责任由之前的不明确走向“法制趋向”的权责明确。首先保护旅游者权益，将旅游者的权利置于总则之后的第二章，突出旅游者的重要位置；随后，从全方位多角度，形成了多层次、立体的保障体系，规定具有旅游消费特点的权利内容，有针对性地保护旅游者在旅游活动中的权利；最后，明确政府权责及分工，均衡各方权益。然而瑕不掩瑜，当然有学者也指出《旅游法》五章名为“旅游服务合同”实则是包价旅游合同，存在立法缺陷[29]，《旅游法》的确也需要逐渐完善的过程。endprint

（二）旅游政策调整与导向

《中华人民共和国旅游法》于10月1日施行，这是中国旅游业发展的重要里程碑，必将引领中国旅游产业走向持续健康发展新阶段。旅游业将从政府主导走到市场主导，政府只是提供旅游公共服务和制定标准、行业监管等。

国家旅游局局长邵琪伟在采访中指出《旅游法》的颁布实施，标志着中国旅游业进入了全面依法兴旅、依法治旅的新阶段[30]。国家鼓励国民出行开展休闲旅游，加快转变旅游业发展方式，大力规范旅游市场秩序，倡导健康文明的旅游方式[31]。

《旅游法》的颁布实施只是旅游法制建设的一个新开始，《旅游法》也要在实践中接受进一步的检验，在不断的修订中，完善我国的旅游法制建设。

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