关于公务员考核的思考

彭晓燕+刘宁东

自公务员制度建立以来，公务员考核在公务员管理中的基础性作用得到了充分发挥，为促进勤政廉政，提高工作效能，建设高素质的公务员队伍提供了保证。但在实践过程中，难免还存在一些问题，如果不加以研究解决，会对公务员制度的实施造成影响。本文仅就公务员考核实践中存在的问题，谈谈粗浅的看法。

一、公务员考核存在的问题

（一）关于考核内容和标准

根据公务员法规定，“对公务员考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”《公务员考核规定（试行）》（以下简称《规定》）在此基础上，分别对考核内容的标准作了进一步明确，这对开展公务员考核工作起到指导性的作用。存在的主要问题有：

一是考核内容概念混乱，以至于考核标准交叉。如“德”与“廉”。根据《规定》的标准，“德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现”。“廉，是指廉洁自律等方面的表现”。笔者以为，“廉”是具有“德”所反映的“政治素质及个人品德、职业道德、社会公德”等属性或本质的对象之一，是符合“德”概念的个体，即是“德”概念的适用范围。又如，“德”与“勤”。根据《规定》，“勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表现。”不难看出，“勤”也是具有“德”所反映的“政治素质……职业道德”等属性或本质的对象之一。

二是缺乏考核内容和标准的指标体系。我们在研究对应考核内容和标准，探索建立考核指标体系时，遇到了一些具体问题。首先，是前面所提的概念混乱，不易归类确定指标体系。其次，是如何处理定性和定量的关系。如工作实绩，是公务员考核的重点。根据《规定》，“绩，是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。”其中的数量可以量化，但质量、效率和所产生的效益则很难进行量化。再次，是如何建立不同层级以及同层级、不同职位公务员的考核指标体系。如履行职务的能力，不同层级以及同层级、不同职位公务员的履行职务能力应该是有所区别的。

（二）关于考核主体

《规定》明确，“平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况……由主管领导予以审核评价。”在年度考核程序中，还明确，“主管领导在听取群众和公务员本人意见的基础上，根据平时考核情况和个人总结，写出评语，提出考核等次建议和改进提高的要求”“由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次”。

由此可见，公务员考核主体存在如下问题：一是主体转换。在平时考核及年度考核中，考核主体是主管领导，但在确定等次时考核主体是机关负责人或考核委员会。二是职责不清。主管领导作为考核主体的作用未充分发挥，未认真履行评估公务员工作业绩的职责，忽视检查公务员完成工作任务的情况，对公务员在本岗位履行职责，完成工作目标的考核过程不够重视，往往是根据“民主测评”的结果确定考核等次。三是考核机构难担权责。考核委员会属非常设机构，在年度考核开始时才设立。考核委员会一般由主管领导和人事、纪检、监察等部门的主要负责人以及公务员代表组成，但最终应由谁说了算还是不能确定。采取投票表决形式，则又会出现弱化绩效的倾向。因此，赋予考核委员会何种权责，值得商榷。

（三）关于民主测评

《规定》明确，“对担任机关内设机构领导职务公务员的考核，必要时可以在一定范围内进行民主测评。”在实践中，民主测评也存在一些问题，一是主旨不明。我们认为，在年度考核中，必要时进行民主测评，目的是通过民主测评更多地了解被考核者综合素质的基本情况，是年度考核的辅助方法。但在实践中，民主测评成了确定年度考核优秀等次依据，导致公务员考核中常见的晕轮效应。二是扩大化。不少地方或单位，在年度考核时，不论职务高低，通通采用民主测评来确定年度考核等次。

二、问题的根源及原因

（一）观念问题

公务员制度的建立是我国干部人事制度改革的重大举措。我国的公务员制度是根据我国国情，在保证与现阶段干部管理相符合的前提下建立的，因而或多或少地存在原有干部管理模式的痕迹，在观念方面也难免带有传统的干部管理印记。

以干部考核（考察）为例，2002年7月9日实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》第二十一条规定，“考察党政领导职务拟任人选，必须依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求，全面考察其德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实绩。”不难看出，公务员法及《规定》所表述的，除考核（考察）对象不同外，其余的表述特别是考核内容基本是一致的。

由此，给我们提出一个值得深思的问题。考察党政领导职务拟任人选，需要全面考察其德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实绩。公务员的考核，具体而言，公务员的年度考核，是否也应该像考察拟任党政领导干部的人选一样进行考核，是否有所区别，能否有所区别。

（二）认识问题

这里主要指中庸思想对公务员考核的影响。考核主体往往碍于情面，怕得罪人，不愿直面事实，不敢承担责任，只求保持一团和气。因此，在考核过程中，通过民主测评的形式，回避现实，转移矛盾。

（三）政策问题

除上述所列举的考核内容和标准、考核主体等外，公务员考核的一些规定也值得认真研究，如优秀等次比例问题。由于优秀等次人数，一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的百分之十五以内，最多不超过百分之二十，这就给公务员考核，尤其是基层公务员考核带来不少问题。基层机关单位一般人数较少，百分之十五优秀的比例导致主管领导确定考核等次时感到为难棘手，只有采取民主测评等其他渠道来缓解矛盾，也致使一些单位把年度考核等同于评先进，以评代考，甚至将不同单位、不同职位的人员集中联评。

三、完善公务员考核的思考

（一）更新观念，明确公务员考核的主要功能

从我国人事制度改革的沿革来看，公务员考核脱胎于传统的干部考核。从公务员制度的建立和发展来看，公务员的考核是干部考核的组成部分，从属于干部考核。但我们认为，在考核内容方面，公务员考核应有别于干部考核。如前所说，干部考核是依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求，全面考察其德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实绩。而公务员考核的主要功能，应该是考核公务员履行职位职责和完成所承担的工作任务的情况，即考核其工作实绩。

主要基于以下原因，一是考核的周期性。公务员考核，主要是平时考核和定期（年度）考核，周期仅为一年。一年内考核诸多要素，且不少要素无法定量，只能靠定性评价，凭好恶分优劣，年年如此，不仅收效甚微，而且在机关及公务员群体中形成敷衍塞责、应付了事的不良风气。二是事物的关联性。公务员履行职位职责和完成所承担的工作任务的情况是与职业操守、履职能力、责任心、工作态度以及相应的出勤率等要素分不开的，考核的结果已经体现了德、能、勤等内容的基本要素。很难想象，一个职业操守差、履职能力差、责任心不强以及出勤不出工、出工不出力的人，能够创造出像样的实绩。三是突出考核的主要功能。公务员考核的主要功能，主要应是正确评价公务员履行职位职责和承担工作任务的情况，提高工作效能，进而树立政府的正面形象，提高政府的公信力。至于其他需要考核或了解的内容，应该通过其他途径完成。如对“廉”的考核，可以依靠纪检监察机关，不断健全完善监督机制，采取一票否决形式进行考核。同理，其他要素如个人品德、社会公德等，也应通过健全完善监督机制进行评价。

（二）厘清认识，强化考核主体责任意识

主管领导在公务员考核中摈除中庸思想，给予分管公务员以客观公正的评价，是执行法律法规的需要，是促进单位事业发展的需要，是单位蔚成良好风气的需要，是树立本身良好形象的需要。客观公正地评价那些埋头苦干、业绩突出的人员，使他们在考核中得到应有的肯定，确定相应的等次，有利于调动广大公务员的积极性，克服“干好干坏一个样，干多干少一个样”的大锅饭思想，使考核充分发挥管理的导向功能作用，进而推动各项工作的发展。如果在公务员考核中，出现“相安无事、轮流坐庄”的现象，就容易给本单位公务员造成领导“无能”“没有魄力”等印象，损害领导个人形象，也不利于事业发展。

（三）完善政策，夯实公务员考核的基础

在进一步完善公务员考核政策方面，我们提出以下建议：

1.将工作实绩切实摆在考核的首要位置

一是要把考核“绩”作为其他考核内容的切入点。工作实绩是绝大部分公务员综合素质，即思想政治素质、职业道德、业务能力、创新精神、工作作风等要素的集中反映，是衡量公务员对职位胜任与否以及对社会贡献大小的尺度，是对公务员德、能、勤、廉的整体检验。把工作实绩作为公务员考核的重点，可以防止个别领导凭个人好恶或主观印象来评价公务员，从而使考核更具客观性。对绩的考核要注重平时考核，注意公务员平时工作实绩的积累，注重其一贯的工作表现，而其他考核内容也能在平时的工作实绩中得到体现。

二是要重点研究分解“绩”的要素及细化标准。我们认为，对“绩”进行分解，应依据《规定》的精神，分成职位职责和所承担的工作任务两大块，再将职位职责和所承担的工作任务分成若干指标细项，对应考核难易程度、完成时间、完成质量等，从难易程度考核其业务能力，从完成时间考核其工作效率，从完成质量考核其职业精神，再从其履职及承担工作任务的总和考核其工作实绩。

2.健全完善公务员考核申诉机制

《规定》第十四条规定，定期考核定为不称职的，可申请复核或提出申诉、再申诉，根据实际工作情况，我们认为应该适当拓展对考核结果不服的复核、申诉范围。

一是由于在考核工作中，部分机关主要领导存在思想认识、责任意识等方面偏差，使得一些德、能、勤、绩、廉方面表现优秀的人在考核中不能评为优秀，这种侵权的可能性远比非不称职人员评为不称职的侵权可能性大得多，而优秀和不称职都是作为公务员调整职务、级别、工资以及奖励、培训等的依据。因此，有必要适当地拓展对考核结果不服的复核、申诉范围，将考核结果确定为除优秀等次外，其余等次均可列入可申请复核的范围，可以充分保障公务员个体的权益。

二是由于评为基本称职等次的考核结果也涉及公务员的年终奖金、福利、工资、奖励等切身利益，建议将此类考核结果也列入可提出申诉、再申诉的范围。

（作者单位：广西壮族自治区公务员局考核奖励处）