农产品目标价格 释放市场红利

辛燕　刘月姣

2014年李克强总理在政府工作报告中指出，“探索建立农产品目标价格制度，市场价格过低时对生产者进行补贴，过高时对低收入消费者进行补贴。”

所谓目标价格补贴，是指政府事先确定农产品的目标价格，当该农产品实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价补贴农产品生产者，保证其基本收益；若该农产品实际市场价格高于目标价格，则对低收入消费者进行补贴。

一以贯之的改革路

为有效贯彻落实十八届三中全会关于“充分发挥市场的决定性作用，更好发挥政府作用”的要求，进一步深化农产品价格形成机制，政府工作报告首次提出试点探索农产品目标价格制度，这可谓是推进农产品定价机制市场化的一个有益尝试。

首先，农产品价格形成机制改革因循了我国不断深化的经济体制改革之路。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，强调要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十八届三中全会进一步指出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。正如习近平总书记所指出的，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场关系。改革开放以来，我国经济体制改革确实是始终围绕不断处理好政府和市场关系来展开的，其特点是不断强化市场配置资源的作用。另外，这一市场化进程也没有忽视政府的作用，政府的作用被要求更好地得到发挥。因此，遵循这一逻辑，农产品价格形成机制改革也应该更好地发挥市场的决定性作用，而且也要更好地发挥政府作用。

其次，农产品价格形成机制承接了我国农产品市场化改革的成功经验。经过多年探索，我国农产品市场逐步建立起价格主要由市场形成的价格机制，以间接调控为主的政府调控体系。十一届三中全会以来，农村普遍实行家庭联产承包责任制，农户成为市场主体。1985年l月l日中共中央、国务院颁布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，作出了改革农产品统派购制度的历史性决策，实行合同订购和市场收购，市场化的价格形成机制开始形成。与此同时，农产品作为关系国计民生类的产品，依据价格法精神，政府应在遵循市场规律的前提下给予合理的价格支持。2004年起，我国针对稻谷和小麦等重点产品实施最低收购价政策，政府对农产品价格的支持调节作用逐渐体现。2008年，我国针对玉米、大豆、油菜籽等实施临时收储政策，这意味着政府进一步丰富了农产品价格调控手段。这一历程显示，农产品市场化改革本质上也在不断寻求合理界定市场和政府的边界，始终在寻找市场和政府的最优组合，并寻求政府既不“缺位”，也不“越位”的最佳状态。

再次，我国农产品价格形成机制改革从发达国家农业补贴的做法中汲取精华。国务院发展研究中心研究员程国强在《发达国家农业补贴政策的启示与借鉴》一文中指出，为减少农产品过剩、缓解居高不下的财政支出压力、适应WTO规则，发达国家逐步调减价格支持，转向直接补贴；而且，综合而言，发达国家近年实行的直接补贴，大多与农产品价格、产量、种植面积（动物数量）、投入品以及农户收入水平等挂钩。这一转变过程显示，传统的价格支持手段所导致的价格扭曲现象日益为发达国家所重视，因此逐渐转向对市场机制扭曲相对较小的挂钩直接补贴方式。我国的农产品价格形成机制改革也应遵循这一市场化方向，进一步发挥市场的决定性作用。

目标价格制度秉承了我国经济体制改革、农产品价格形成机制改革和发达国家农业补贴改革的基本经验，是进一步优化政府和市场关系的有效措施。美国、欧盟等发达国家和地区的成功经验告诉我们，实施目标价格制度，既能发挥市场价格机制的优势，又可以发挥政府引导生产和稳定市场的作用。

政府制定的农产品目标价格是对农产品的一种价外明补，其实现了价补分离，因而不会影响农产品市场价格波动。而传统的最低收购价格等价补合一的补贴手段，由于对价格形成机制影响较大，而弱化了市场调节配置资源的作用。另外，政府通过实施目标价格制度，也能形成对农业生产的有效补贴，从而避免了单纯的市场价格形成机制所可能带来的一系列问题。

多方共赢的新举措

在农产品目标价格制度下，政府“有形的手”和市场“无形的手”之间的关系得到合理界定，市场机制得以理顺，政府能够更好地扮演“守夜人”角色，各方利益得到平衡，市场活力得到充分迸发。

首先，目标价格制度的建立有利于稳定农民的价格预期，激发农民的生产积极性。

目前实行的临时收储政策和最低收购价格政策，对农民种粮积极性的发挥起到一定的促进作用，但其对农民生产积极性的激励作用有限。

目标价格制度的采用，则会有效的提高政策对农业生产的引导作用。在目标价格政策实施过程中，当市场价格低于目标价格时，农民按市场价销售后，还可获得市场价与目标价之间差价的补贴；当市场价格高于目标价格时，农民以市场价格销售。因此，无论市场价格是否高于目标价格，农民至少可以获得目标价格的产品单价。由于目标价格按照“成本+合理收益”来计算，这就为农民收益“托底”，使农民的收入不因市场波动而受影响。因此，这一稳定的价格预期能有效激励农民开展生产。

其次，农产品目标价格制度兼顾了加工者和消费者利益。

目前实行的补贴政策虽然保护了种养户的利益，但却未能兼顾下游加工企业的利益。在最低收购价和临时储备政策的支持下，部分农产品价格“只涨不跌”，国内外农产品价格倒挂的现象日益严重。作为工业生产原料和直接消费品，农产品价格高企直接增加了工业生产成本和消费者生活成本。

在农产品目标价格机制下，农产品价格形成机制不受目标价格的影响，主要由市场充分竞争后形成。在市场充分竞争的情况下，国内价格高企现象将可能得到部分缓解，国内价格与国际价格的倒挂问题或将有所缓解。因此，下游加工企业将可获得合理价格的加工原料，消费者将享用合理价格农产品。另外，即便农产品价格高企，一旦农产品市场价格高于目标价格，低收入消费者将可获得国家相应的补贴，因而能有效缓解农产品价格上涨对消费者带来的负面影响。

再次，对政府管理者而言，农产品目标价格制度可以更好地保持农产品供给平衡，促进农民增收。

对政府管理者来说，农业支持政策的最主要、最核心的两个目标是保障粮食安全和促进农民增收。然而，最低收购价格和临时收储政策对实现政策目的的促进作用有限。例如，虽然实施了临时收储政策，但作为大豆主产区的黑龙江和作为棉花主产区的河南，相应作物的种植面积都出现了大幅萎缩，并且呈现连续萎缩的态势。

目标价格制度通过稳定农民生产预期，调动了农民生产积极性，从而在保障价格的基础上，还能够保障农产品供给，因此，同时达到了保障粮食安全和促进农民增收的双重目标。另外，这一政策通过市场调节农产品供求，减少了价格扭曲，实现国际国内粮价接轨，从而有效减轻了政府收储压力，也减轻了财政负担。

细而又实的抓落实

理论上，完美的农产品目标价格制度的实施工作繁重而复杂，主要包括制订实施方案、确定目标价格、核定差价和数额、发放补贴资金等，这些方面都将直接影响改革的成效和进度。着重关注如下几方面的关键点，将有助于更好地发挥该政策理论上的优势。

农产品目标价格制度对农民的补贴量的计算公式大致为“总补贴额=（目标价格-市场价格）×补贴产量”。因此，需要对目标价格、市场价格以及补贴产量的计算依据有一个明确的定义以便操作。一是目标价格。建议依据“目标价格=生产成本+合理利润”这一公式，确定合理的目标价格，并建立目标价格调整制度。其中，生产成本应该涵盖人工成本、土地成本、物质投入成本等，利润部分的计算，应根据实行期农民的真实收益情况和工农比价关系等来确定。由于目标价格应该提前计算设定好，在相应农产品播种前公布到户，以便合理稳定农民的生产预期，因此，对于目标价格的设定主要依赖于历史数据来确定。二是市场价格。可以通过收集当地所在省份的当年价格数据，计算均值得到相应品种的市场价格。三是补贴产量。考虑到目前农产品的销售对象较多，按照交售量来实施补贴可能有一定难度。因此，建议农业部门按照种植面积来进行补贴，根据种植面积乘以平均产量得到需要补贴的产量。

同时，在实施过程中，还应着重注意处理好以下三组关系。

第一，政策试点与全面推行的关系。虽然目标价格制度优势十分明显，但是政策操作较为复杂，对市场波动大，农民的接受需要一个过程，全面推行将可能面临一定的政策操作风险。因此，应采用试点先行、稳步推进的改革策略，先选择矛盾比较突出的大豆、棉花进行试点，摸索实施方法，积累操作经验，再稳步推广到其他重点农产品。

第二，农产品目标价格制度与其他农业补贴方式之间的衔接配合关系。各类农业补贴政策各有其优势，各有其侧重点。目标价格补贴制度也只是政府间接调控市场的一种措施，并不排斥政府运用临时收储政策、进出口制度和最低收购价等政策来调控农产品市场价格。因此，应有机结合农产品目标价格制度与其他补贴政策，形成严密、精致、灵敏的农产品价格支持机制。

第三，合理协调农产品主产区与主销区之间的关系。由于经济发展水平不同，农产品主产区设定的目标价格水平，将可能明显低于农产品主销区，这将在一定程度上不利于农业资源的合理配置，而且也不利于激发农产品主产区农民的生产积极性。因此，应进一步提高农产品目标价格制度的针对性，加大对农产品主产区的财政支持，并鼓励主销区通过多种方式支持主产区农业发展。

未来，目标价格将成为我国农产品支持补贴政策调整的基本方向。以市场化为改革方向的农产品价格形成机制，将为其他行业市场化探索提供有益借鉴和引导。