广西财政非税收入问题及创新管理的路径选择

张飞翔

摘 要：非税收入是财政收入的重要来源，对促进社会经济发展有着积极的作用。但是目前广西政府非税收入规模不断扩大，占财政收入的比重居高不下，项目繁多，收费环节多，征收和管理混乱的局面，对构建和谐社会产生负面的影响。分析广西非税收入目前存在的问题及原因，就如何创新管理，破解管理难题，对理顺政府分配关系，完善财政分配职能，优化财政收入结构，增强政府宏观调控能力，实现富民强桂新跨越提出相应的路径选择。

关键词：广西；创新管理；非税收入

中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）13-0106-05

引言

目前，中国通用的非税收入概念是2004年，财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）明确指出：“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式”。按照财政部2007年预算收支分类改革的内容，非税收入包括政府性基金、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、彩票公益金收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入八类。

一、广西非税收入存在的问题及成因分析

虽然广西区在非税收入征收和管理方面近几年取得了一定的成果，但是非税收入仍然存在一定的问题：

（一）非税收入规模膨胀，占财政收入比重居高不下

广西非税收入近几年来都是以超过百分之二十的速度快速增长，远远超过了广西GDP、财政收入和税收收入的增长速度，规模呈现不断膨胀的趋势，若把既非预算内又非预算外的制度外收入也考虑在内，非税收入的规模将更庞大，占财政收入的比重更高，有与税收收入并驾齐驱的态势，虽然，非税收入的增长在一定程度上弥补了广西经济高速发展时期的资金短缺，对经济发展有一定的积极作用，但是就目前而言，非税收入没有完全纳入预算管理，制度外的收入也大量存在，而且非税收入的来源毕竟是不稳定、不可持续的，有些甚至不合法，长此以往，任由非税收入规模不断扩大，甚至发展成财政收入的主要来源，这必将侵蚀税基，在税负不高的情况下，而社会负担确越来越高，不利于经济的可持续发展，从而对经济发展造成负面影响。

造成广西非税收入规模不断膨胀，占财政收入的比重居高不下的原因主要有：第一，经济落后，农业大省以及分税制不尽合理造成税源不足，税收收入增长缓慢。第二，以非税收入支撑经济发展，解决经济发展资金缺口，以费养人以致非税收入快速增长。

（二）非税收入项目繁多，有待梳理和归并

虽然国家法律法规从总体上做出了规定，且设置了相应的明细，但是没有对这8款非税收入具体明细做出明确规定和说明，这必将给地方政府在具体项目设置有充分的发挥空间，地方政府为了弥补资金缺口；为了政绩，保证财政收入的一定速度的增长，尽管通过非税收入带动财政收入的增长是“虚胖”；部门或单位因贫富差距，相互攀比，从而“以费养人”巧立名目，至于这些项目是否合理有待商榷。自治区下的各地区经济发展水平不同，各部门或单位面对情况也不尽相同，这必导致各级政府、各部门根据自己具体情况设立项目时不尽相同，这必将造成这8款非税收入下具体非税项目繁多，收费标准不一致的情况，大量超标准、超范围，自主立项等不合理现象逐步凸显，社会负担越来越重。

造成这种情况的原因，一方面在政府，由于广西税收收入增长缓慢，经济发展所需资金的缺口较大，各级政府为了解决资金收支的矛盾迫于无奈，而把矛头指向容易操作的非税收入上。另一方面在部门或单位，自从改革开放以来，政府实施“放权”，给予部门或单位越来越多的“创收”政策，同时，政府和部门或单位之间实行利益分成，逐步形成了“谁收谁用、收多用多”的局面，这必将强化部门和单位利益驱动动力。由于这些原因造成了非税项目繁多，社会负担过重的局面。

（三）非税收入征收和管理体系不完善

2007年，广西制订并实施了《广西壮族自治区非税收入管理条例》，并在条例中规定县级以上人民政府根据需要可以在财政部门设立政府非税收入征收管理机构。另外在各级政府以及大部分的部门和单位实行了广西非税收入收缴管理系统，这些举措提高了非税收入的管理效率，对于加强非税收入的征收管理、资金管理和票据管理等方面起到了一定的积极作用，但是仍然存在一些不完善、不规范的地方，具体而言有：

1.管理多头化，效率低下

虽然广西全区部分市县在财政部门下设有非税收入管理机构，但是全区的非税收入管理机构和职能的设置没有统一的模式，仍然采用的是多头管理，各地非税收入管理机构独立运行，上级非税收入管理机构对下级管理机构缺乏指导。而且全区还有部门地市没有设有专门的非税收入管理机构，非税收入仍然沿用预算外管理模式，采取粗放型管理，就算已设有的非税收入管理机构和职能设置方面也是各自为政，没有统一标准，比如柳州市设置的是市收费管理局（也即是市非税收入管理局），其工作职责：接受市财政局委托，代表市财政负责全市行政事业性收费、基金、附加和罚没等票据管理工作；负责市本级非税收入的征收监督、稽查等管理工作；而北海市设置的是非税收入管理局，下设票证股、收费股、计财股和稽查股，分别负责非税票据、征收等相关职能。如此一来，很难将全区的非税收入的管理进行整合，统一规范，实现统一、高效管理，信息共享，相互沟通借鉴的目标。

2.征收主体多元化，职责不明确

从全区设有非税收入管理机构的职能来看，它仅仅只是承担了部分非税收入征收和管理的职能，而不是非税收入的管理职能都统一集中到非税收入管理机构，就像前面提到柳州市收费局（即非税收入管理局）只负责票据管理、非税收入征收监督，稽查职能，基本上不负责具体征收，而北海市非税收入管理局收费股也只负责市直单位的行政事业性收费和部分专项收入的征收。其他职能都分散在其他部门或单位，比如财政局的综合科、预算处等，还有地税局、国土厅等等也承担一些非税收入的征收。那些还没有设置非税收入管理机构的地市，非税收入的征收主体多元化现象更严峻。非税收入征收主体的多元化，职责不明确，一方面不利于非税收入的征收和监督管理，导致乱收费现象严重；另一方面会导致交叉收费、重复收费的现象，加重社会负担。endprint

3.票据管理不规范

票据是征收的原始凭证，是相关业务的有力证明，是非税收入的源头，也是腐败和乱收费的源头，虽然全区要求各级财政部门要将政府非税收入票据纳入财政票据管理体系，严格执行《广西壮族自治区收据管理办法》，按照管理权限负责政府非税收入票据的印制、发放、核销、检查及其他监督管理工作。同时，也在精简票据种类做了努力，但是目前而言非税收入票据种类仍很多，核销与监控体系仍不完善，这不利于日常的日常的保管、发放、核销、稽查和管理，存在大量的相互串用、转让和代开票据等一系列现象，造成非税收入的流失。

4.资金管理不规范

随着预算体制的改革不断深入，深化“收支两条线”管理改革，将政府非税收入分步纳入预算管理，编入部门预算。继续扩大收支脱钩管理的范围。就目前情况来看，虽然部分非税收入已经上缴国库，纳入到预算管理的范围，但是仍有大量非税收入存在预算管理之外，甚至游离在制度之外，基本上保持谁缴谁用；即使已纳入预算的非税收入的征收和使用，也未受到预算硬约束，还是保持“谁收谁用、多收多用”的模式，“收支脱钩”实践中难以实现。另外，从非税收入的使用来看，很少被政府用来进行宏观调控、提供公共服务，更多被用在了“以费养人”上，这为乱收费、乱开支、腐败等创造了空间，导致资金难以统一统筹，不利于非税收入作为收入公平、公正分配调节器职能的发挥。

造成上述这四个方面的原因归根到底还是管理理念落后，征收和管理体系不完善所致。

（四）法制不健全，监督乏力

为推进非税收入改革，强化非税收入监督管理，广西出台了一系列相关文件，在一定程度上促进了非税收入的规范化、法制化管理，但是，到目前为止，国家层面没有从非税收入立项、定标到征收、票据管理和资金使用等环节，出台一套完善、统一、规范、系统的法律法规；而自治区出台的这些规章和规范性文件，立法层次较低，缺乏强有力的法律约束，这导致这些文件执行不力、监督不严等现象，使这些法规形同虚设，未能发挥应有作用。由此而来，一方面非税收入法制的不健全，使得财政部门对非税收入的管理，缺乏强有力的依据，监督乏力，处于被动状态，导致“收支两条线”的资金管理模式实践中难以落实，造成监督和约束落空。另一方面，非税收入管理体系本身也缺乏一种内在的控制和监督机制。

二、完善广西非税收入及创新管理的路径选择

（一）加快经济发展，调整产业结构；完善财政体制，扩充税源

广西非税收入规模不断扩大，占地方财政收入和GDP比重居高不下，严重影响了广西经济的稳定、可持续发展。而要控制非税收入规模以及其比重，一方面靠调整产业结构，提高经济运行质量和经济效益，扩充税源，从而达到提高税收占财政收入的比重来实现；另外一方面依靠完善财政体制，尤其是中央和地方的分税制度，扩充地方政府的税源，以达到提高税收占财政收入的比重来实现。因而，应立足广西的实际情况，抓住东盟自由贸易区全面建立的机遇，充分发挥财政职能，利用好北部湾经济区区域效应，加大改革开放的力度，把广西建设成为中国经济发展的新一级和广西财政收入的重要增长点；在第一产业——农业不能提供充足的税源的情况，努力调整产业结构，加快推进工业化进程，加大“十二五”规划千亿产业的建设力度，大力发展适合广西资源、市场、区位优势的工业产业和产品。利用好西部大开发的良好政策，以及北部湾经济区优势，努力营造良好的投资环境，加大招商引资力度，以招商引资促进和带动区内第二产业的发展，从而不断提高第二产业对税收增长的贡献率；另外广西经济过于集中，主要集中在南宁、柳州和桂林三市，而其他地市经济发展缓慢，尤其是一些新成立的地市，县域经济更是落后，因而需做大做强县域经济，积极培植县域财源；再者，广西经济投资的性质比较单一，基本上都是国有投资在支撑着整个广西的经济，民营经济发展缓慢，对经济的贡献率比较低，因而需创新管理体制，加强对非公企业的扶持和服务，促进非公有制经济加快发展，使其成为广西经济的重要一部分，从而为广西带来更充足的税源。在大力发展第二产业的同时，应兼顾发展第三产业，尤其是营业税改增值税之后，很多第三产业也是占税收收入比较大头的增值税的主要来源。

在调整产业结构，提高经济运行质量和经济效益，为税收比重的提高，控制非税收入规模和比重提供源动力的同时，还应进一步深化财政体制改革，尤其是在现行分税制财政体制的总体框架内，适应完善社会主义市场经济体制和建立公共财政的要求，巧妇难为无米之炊，则按照财力与事权相一致的原则，有必要一方面按照公共产品收益范围等供给原则，合理划分中央与地方、地方各级政府的事权，需由各级政府共同承担的事务，应明确规定各级政府应承担的比例，并且要保证该比例规范化、稳定化。另外一方面在合理划分事权的基础上，应按照政府承担的支出责任赋予其相应的财权，这就有必要进一步理顺中央与地方、地方各级政府间以及国家与企业的财政分配关系，完善税制，逐步建立健全激励与约束并重的分配机制，充分调动各级政府发展经济、培植财源、增加财政收入的积极性。如可以调整税收中央和地方的分配比重，使得地方和中央政府的比重相当；还建议给予地方政府根据自己的实际情况适当的税收立法权，通过的相关立法必须报全国人大备案，这样既不影响中央政府的宏观调控，也可以达到控制乱设收费项目，让地方政府在私底下乱设收费项目，还不如摆上“桌面”给予其一定税收立法权，报全国人大备案，更便于管理，也不会导致中央政府富有，而地方政府在事权繁重的情况下，无钱应对，被逼走上依靠非税收入来填补空缺的路，另外，针对广西这种后发展的西部农业大省，中央财政应加大对地方转移支付力度，使地方有较充足的财力来承担在经济追赶过程中更多的事权。

（二）正本清源，梳理和归并项目

现在地方政府为了“以费养人”，以非税收入来弥补经济发展过程中的资金缺口，乱设项目的现象突出，从而导致非税收入明细项目繁多，社会的感觉似乎这也要收钱，那也要收钱，从而社会成本增加，以致偷税、漏税，这也导致税源不足，非税收入规模壮大，管理混乱，因而，要加强对非税收入的规范化管理，必须首先对非税收入正本清源，区别不同项目的性质重新进行梳理和归并，进而采用不同的管理方式。按照财政部2007年预算收支分类改革的内容，非税收入包括以下八类：政府性基金（共45项）、专项收入（共11项）、行政事业性收费（60款）、罚没收入、彩票公益金收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。而这些具体项目像行政事业性收费60款，这只是中央设定的项目，加上地方政府设置的项目，那就更庞大，另外，这八大类项目只有专项收入（共11项）、行政事业性收费（60款）、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入六项纳入一般预算管理（公共财政预算管理）。虽然目前这种项目的设置有一定道理，但鉴于目前非税收入项目繁多的现状，应以征收非税收入的目的为出发点，考虑非税收入项目，其次再考虑其他补充的项目，比如其他收入。在西方发达国家，的非税收入都是国有资产经营收益、国有资源有偿使用收入、博彩等专营行业的收入为主，而我们国家，尤其是地方政府非税收入的来源却是行政事业性收费和政府基金，这一方面反映政府履行职能的要求与市场经济发展程度不相适应的，政府没有界定自己的位置，有时“越位”和“缺位”，因而有必要对收费和基金加大清理整顿。从而有必要对目前的非税收入采用加、减和转的方法对非税收入具体项目进行梳理和归并，把属于非税收入范畴的“加”入非税收入项目；把不属于非税收入范畴的“减”除出非税收入项目；把符合税收收入特征的“转”入税收项目。endprint

（三）树立管理新理念，完善征收和管理体系

目前，非税收入征收和管理体系不完善，因而，有必要树立管理新理念，完善征收和管理体系。征收和管理的问题，这主要是征收和管理的主体问题，而主体又归根结底是人，因而应树立以人（主体）为本管理理念，要有全局观念，促进非税收入稳定，持续发展。

1.首先要树立全局观念，高度重视非税收入管理工作

创新地方政府非税收入管理，要将非税收入改革置于国家财政经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场！政府与企业！中央与地方的整体与局部关系，摒弃那种狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向，据此引导非税收入改革纳入市场经济快速发展的轨道，同时要将非税收入与税收收入摆在同样重要的位置上，因为它们都是在资源配置和宏观调控中扮演着不可或缺的角色，特别是对于地方政府而言，非税收入占据了地方财政性资金的很大比重，是各级地方政府满足其机构正常运转和职能需要的重要收入来源，因此，要树立全局观念，高度重视非税收入管理工作。

2.建立“三权分立”征管体系，明确征管、支管和监督主体，划清职责，彻底实行“收支”脱钩

目前，虽然中央要求实行“收支两条线”加强非税收入的管理，但是实际情况是在现有条件下很难收支分开，因为非税收入收支、管理和监督目前都集中在财政部门。目前，在中国，大部分省份都成立非税收入征收管理局，广西在部分地市也成立专门非税收入管理机构，但是有些还没有成立，就算成立的，也是没有脱离财政部门，还是隶属于财政部门，并且其职责也不明确，不统一，各自为政。因而有必要明确征管主体、支出主体和监督主体，形成统一领导、分工明确、各司其职、相互配合的组织管理体系。因而建议可以采取与税收一样管理方式，成立非税局或者把成立的非税收入管理机构从财政部门独立出来作为征管主体，主要负责负责各项非税收入的征收和日常管理工作；做好非税收入的计划编制、执行和决算审核、汇编工作；具体负责非税收入的管理操作规程制定、票据管理、财务会计核算等工作；负责非税收入政策的执行情况检查和征费稽查工作；负责开发、推广和规范非税收入征收管理信息系统软件和非税收入征收管理信息系统建设的等工作。各级财政部门作为非税收入的支出管理主体，负责非税收入预算和支出。相应人民代表大会作为监督主体，负责立法、审批和监督。这样变形成了三足鼎立、三权分立的局面，真正实行“收支两条线”的管理模式。

3.实行严格的票据管理

票据是非税收入征收管理的源头，票据管理尤为重要。目前存在非税收入票据种类仍很多，核销与监控体系仍不完善，因而，有必要严格票据管理，做到票据领发、使用、保管、核销、监督的统一化原则。票据竟然是非税收入征收管理的源头，则必然是征收管理主体的职责之一，也就是前面说到应该将票据管理集中到非税局或者非税收入管理机构，参照税收票据的管理一样，由非税局或者非税收入管理机构全权负责，规范票据管理的印制、保管、发放、核销、年检等各项流程。对于执行单位，应严格执行“专人领票、凭证购买、验旧领新、票款分离、款缴票清”的管理制度。另外，利用现代化技术，通过计算机网络技术，提高非税收入征缴管理水平，实现 以票控费银行代收网络监管资金直达财政的管理模式。

4.完善预算管理体系，加强综合预算管理

虽然随着预算体制的改革不断深入，深化“收支两条线”管理改革，将政府非税收入分步纳入预算管理，编入部门预算。继续扩大收支脱钩管理的范围，但是非税收入的资金管理仍不理想，应逐步取消目前的预算外和预算内的“双轨制”，尽快把非税收入全部纳入预算管理的范畴，然后继续深化“收支两条线”的管理模式，打破现在这种“谁收谁用、多收多用”的模式，彻底实行“收支”分离，非税收入征收管理由非税局或者非税收入管理机构专门负责，而起预算和支出管理由财政部门根据应根据非税收入性质的不同，分别采取不同的预算管理方式进行行之有效的管理，通过非税收入预算支出分类管理，实现收入与使用彻底分离，打破部门利益化。以此来加强非税收入的资金管理和避免“以费养人”、乱收费、乱开支、腐败等现象。

（四）健全法制，建立纵向和横向的多维监督体系

1.健全非税收入的法律法规，提高立法层次，做到有法可依，有据可查

目前，中国尚未形成一套完整的、规范的、具有权威性的非税收入法律法规。因此，首先国家应当从中国的根本大法—宪法层面上规定非税收入一些基本原则，在宪法的指导下，推动政府非税收入管理的立法工作，尽可能地像税收收入一样，通过制定《非税收入法》来对非税收入方方面面做出详尽的规定，使得非税收入的征管主体、支出管理主体、监督主体和违规处罚等各方面都做到有法可依，有据可查。从制度上进一步推动政府非税收入管理工作的有效开展，逐步实现非税收入管理的规范化。

2.纵向完善监督体系

以预算为主线，评价激励为手段，加强事前、事中和事后的监督。从开始编制非税收入项目及其收费标准预算草案前，应通过公众听证制度与潜在缴费人磋商，达成最终协议，草案提交人大审议时，人大应以认真负责、科学的态度审议预算草案，并针对非税收入预算项目的申请与评估、预算定额与授权执行严格的支付审批制度，以保证从规范化管理；在非税收入征收管理、支出预算管理、资金管理和使用的具体过程中要充分利用现代化技术—征管信息系统平台，对非税收入各环节进行全方位动态监控，并要严格执行公示制度。非税收入征收、支出和使用整个过程完成之后，应对监督检查资金有否用到该用的地方，有否存在挤占、浪费和挪用的现象，对存在的问题加以反馈，并利用评价激励的手段，增强约束力和执行力，提高资金有效率的使用。

3.横向完善监督体系

非税收入最主要的目的不在于筹集财政资金，而是抑制准公共产品的过度消费，增进社会福祉和提高效率，因此，非税收入不仅仅是政府层面的事，也是整个社会的事，与每个人息息相关。针对非税收入的监督，应对建立多层面的非税收入监督机制，使非税收入管理公开化、民主化、透明化。目前，非税收入的征收管理、支出管理，资金管理和使用都是政府行为，如果仅仅依靠政府自身这单一层面的监督，不能实现全面监督，因而，应当在充分发挥审计、公、检等政府部门自身的监督作用之外，还应通过网络、电话和现场办公等方式，综合运用新闻媒体、人民群众和社会舆论等多方面，多层次的监督。

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[责任编辑 吴明宇]endprint