新土地制度改革政策下的农村土地问题初探

徐洁　段建南　龚汗青

摘 要：随着城市化进程的加快，农村土地问题显现，影响着中国社会的发展，十八届三中全会提出了农村土地制度改革方向。通过分析新形势下农村出现的新的土地问题，诸如农村土地流转中介不规范，农地“非农化”，土地闲置现象突出等，探讨农村土地问题的解决途径，提出建立耕地保护补偿机制，加强村庄规划，规范农村土地中介市场，加快农村土地确权，合理解决纠纷的对策建议。

关键词：土地制度改革；农村土地利用；土地流转；土地闲置

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）13-0036-02

土地是农业生产最基本的生产资料，也是农民赖以生存的“命根子”，因此土地问题一直是中国农村的核心问题。从中国革命的最早时期，“打土豪，分田土”，再到改革开放的“土地承包责任制”，近代中国农村土地改革经历了相当长的时间[1]。土地问题不仅在革命时期是一个重要的问题，在目前中国城镇化过程中也同样是重要的问题。

一、新土地制度改革对农村土地问题产生的积极影响

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场。”“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”此次改革将进一步打破城乡二元结构，对提高农民收入、协调社会发展具有深远的历史意义。通过建立城乡统一的土地市场，使土地要素的流动带动其他生产要素的流动是协调城乡发展、缩小城乡差距的重要措施。目前中国不同人群之间的收入分配差距正在急剧拉大，尤其是城乡差距。据国家统计局公布的数据，2013年全国居民收入基尼系数为0.473，已越过0.4代表的贫富两极分化这个警戒线[2]。中国收入分配研究中心2013年4月研究的一项调查显示，城乡、地区和行业之间的收入差距有半数来自城乡之间。十八届三中全会提出要赋予农民更多的财产权利，一方面土地公有制的性质及公有产权坚持不变；另一方面积极开展股份制合作经营模式，农民被赋予集体资产股份占有、收益、抵押、担保、有偿退出和继承权，探索增加农民的财产性收入渠道，充分发挥土地增值保值的作用。

中国现在实施的农村土地制度虽然保证了土地公有制，也带动了农民的一些积极性，但却没有稳定农民与土地之间的利益关系，农民对土地的利用效率低下，显得十分浪费。2014年中央一号文件指出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，这是国家给农民下的一颗“定心丸”，有助于削弱现行农村土地产权关系中存在的不确定性，使农民形成长远的预期，从而放心地在土地上增投入、谋发展。由于长期以来农村土地产权不明晰，农民对土地没有实际支配权、处分权，导致农村土地利用乱象丛生，很多地区土地没有正规流转，而往往是自发性地在私底下进行。

二、农村土地的新问题

（一）中介游走于灰色地带，损害农民权益

随着新土地改革政策出台，农村出现了土地中介人这一职业。在网上输入“土地中介人”的此类搜索，便可以看到这个群体的关于土地流转信息在很多贴吧、小组讨论，甚至新闻中。以前大部分的土地流转发生在同村或邻村之间，或由镇政府、村委会等牵线搭桥的介绍，不过也有一些头脑灵活、人脉熟络的人，作为农村土地流转的中间人。国土资源部地价所所长邹晓云表示：“市场上现在的土地中介，从本质上讲干的就是一种炒地皮的行为。”土地中介人在引导土地流转过程中因缺乏规范化、制度化的工作流程，在运作上管理不科学、缺乏监督机制，一旦发生土地流转纠纷便有可能因无人调节而引发更多社会问题，直接或间接损害了农民权益[3]。

（二）越来越多的农用地“非农化”和“非粮化”

据农业部初步统计，截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩，其中流入工商企业的耕地面积约为2 800万亩，比2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。此次土地改革更加推动了农村土地的流转，一方面使土地得到了高效利用，另一方面也产生了粮食安全隐患。十八届三中全会刚刚过去一个多月，在河北农村地区就流转了数千亩土地。在河南有超过五千亩土地流转于合作社，而其中一半用于进行二次流转，并都用来种植梨树、山药等经济作物，种粮者屈指可数。如果工商企业大量租用农户承包的耕地进行“非农化”经营管理，合作社二次流转将农用地“非粮化”，将如何解决13亿中国人口的吃饭问题？

（三）土地闲置现象更加突出

随着城镇化进程的加快，农民进城务工和定居已成为普遍，留在农村富裕了的农民建新房不拆老房，导致“一户多宅”，土地利用效率低下，耕地撂荒、宅基地闲置等现象，一些地区出现了“空心村”。一部分钻政策空子的人，利用农民对政策信息不敏感，想在新的土地制度改革中赚一笔，建立空壳合作社，实行倒买倒卖囤地，以达到低价转入高价转出的目的。这种投机行为必然导致土地闲置的发生，使农用地的主体功能得不到实现。据《每日经济新闻》记者采访的一位“卖地者”称：“我们的合作社赶在三中全会之前批下来了”，她表示合作社的成立是不会打算进行种植和养殖，政府越来越重视农村土地，先把地给占了，以后肯定会越来越值钱的[4]。

（四）土地权属纠纷问题显现

目前，农村土地流转存在“两多两少”等问题，即农民承包地私下自行流转多，口头协议流转多，经乡镇批准并备案少，签定书面合同少。还有一些家庭承包经营权多次转移，地块边界不清，土地档案记录不完整等。由于允许农村经营性土地出让流转，投资入股，经营租赁，实现与国有土地同等入市，同权同价，这也意味着农村土地增值操作，首先要做的是在土地的确权，而流转问题很可能导致确权过程中产生很多矛盾纠纷，最终农民因土地经营权流转失去土地，造成大量失地农民，农民如果没有其他技能又没有农地作为保障，会给政府安置工作增加很大困难和压力，在一定程度上存在着社会隐患。endprint

三、对策建议

（一）探索建立耕地保护补偿机制

据央广网独家报道，全国第二次土地调查数据表明中国人均耕地面积从1.59亩（1996年）下降为1.52亩（2009年），远低于3.38亩的世界平均水平[5]。随着人口数量的增加，城市化的加速，中国人均耕地仍然会下降。而在现有的耕地中，遭受中、重度污染的就有5 000万亩，绝大多数不适合耕作，适合稳定利用的耕地就18亿亩多。人均耕地数量下降，优质耕地减少，后备耕地资源不足，这是中国现阶段的基本国情。耕地保护关系到中国粮食安全、经济发展和社会稳定等各个方面，为落实耕地保护政策并完善相关制度，地方政府应按照“取之于地、用之于地”、“谁保护、谁受益”的原则，结合实际情况建立耕地保护补偿的激励机制，弥补耕地保护者在保护过程中的损失。

（二）加强村庄规划与管理

科学编制村庄规划，要以社会主义新农村建设为目标，以城乡一体化、农村现代化为依据，把民本思想体现在提高农村居民的生产和生活条件上，配套完善农村基础设施建设，尽可能地合理布局建筑物。合并规模小、人口少的居民点，按时分批做好集并规划，整治清理村内破旧失修闲置已久的宅基地。另外，村庄的规划与管理要因地制宜的走群众路线，采用公众参与规划技术，集思广益，尊重群众意见，同时增强法律法规宣传，加深群众法律和规划意识，使干部群众统一思想，自觉监督与管理。通过向社会公开查处违法用地的反面典型，起到惩处、戒止、警示的作用，以使村庄规划与管理走上健康的轨道。

（三）规范农村土地中介市场

农村土地中介为土地流转起着桥梁与纽带作用。目前农村土地中介市场还处于无序状态，一是相关法律法规还未建立，二是缺乏这方面的专业人员。政府可以设立农村土地中介市场准入制度，支持符合条件的农地推介机构的建立，对从业人员进行相关专业培训以提高其素质，将民间土地中介规范为推动农地流转、确保农民利益的机构。也可以由政府搭建农地流转交易平台和相应的网络信息平台，将土地流转信息及时准确地公之于众，促成建立土地产权交易所，并在县、乡、村三级分别建立农地流转管理服务机构。

（四）加快农村土地确权，合理解决纠纷

依法确认农民土地权利是土地流转的首要步骤，加深全社会尤其是农民的土地物权意识，有利于在城镇化、农业现代化推进过程中，切实维护自身权益。确定土地权属关系、土地面积，明晰集体土地财产权，推进农村集体土地确权登记发证工作，而这其中又要做到健全矛盾调和机制，增强基层农经管理机构的队伍建设，完善农地承包经营纠纷仲裁系统，还要制定可行的试点操作规程，区别对待纠纷难于解决的地块，划定存在争议的区域。并且应尽快推行科学的地籍调查测量方法和农地承包经营权登记方式。作为农村土地承包经营权试点登记，属于初始登记，含有半强制性和不动产总登记的特点。而《土地登记办法》中没有具体列入土地承包经营权的登记，这也是导致农村土地纠纷产生的重要原因之一。短时间内不能解决的土地承包纠纷，应暂按有争议的具体区域现状，找出其位置，地块大小，争议原因，建立争议地区地籍档案，待解决争端后进一步确认，公示和登记。

四、结语

全面实施新的土地改革是一个庞大的社会系统工程，需要一个循序渐进的过程，同时也需要多方共同的努力。不能只追求自身和眼前的经济利益而忽略集体的利益和国家的长远发展。要使新土地制度改革政策在中央正确指挥下以及法治框架内井然有序的向前推进，相关法律法规、政策措施及条例也要进行清理并做出相应完善，有些还需要制定新的法律法规。

参考文献：

[1] 赵秀华.浅议党领导下农村土地经营模式的变革历程[J].理论导报，2010，（4）：23-24.

[2] 国家统计局.2013年国民经济发展稳中向好[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201401/t20140120_502082.html.

[3] 汪衍玉，胡亦琴，吕惟攀.农村土地流转中介组织构建与发展问题研究[J].内蒙古农业科技，2011，（3）：4-6.

[4] “空心合作社”加价倒卖 资本瞄上土地流转[EB/OL].每经网，http：//www.nbd.com.cn/articles/2014-01-14/802702.html.

[5] 第二次全国土地调查：中国耕地比原数据多出2亿亩[EB/OL].央广网，http：//news.cnr.cn/native/gd/201312/t20131230_514525772.shtml.[责任编辑 吴高君]endprint