中美海洋资源政策比较

孙悦民++张明

【内容提要】海洋资源政策领域有潜力成为两国构建新型大国关系的重要合作领域。一方面，中美两国的海洋资源政策在政策环境、纵向政策层次、横向政策内容、政策过程四个方面均存在着差异。美国海洋资源政策建设起步早、力度大，在很多方面对中国在“建设海洋强国”目标指导下健全海洋资源政策体系具有启示作用。中国海洋资源政策建设起点高，具有后发优势，能够为美国革新相对僵化的海洋资源政策体系提供借鉴。另一方面，中美两国海洋资源政策建设都存在着自身无法顺利变革的障碍，中国需要基于国情、凸显后发优势、完善政策体系，美国需要适应时代要求、转变思维观念。中美在海洋资源政策领域内的差异性与互补性，使双方可通过构建新型大国关系，在合作共赢中改革、完善各自的海洋资源政策体系。

【关键词】海洋资源政策 差异 互补 合作

【作者简介】孙悦民，广东海洋大学经济管理学院副研究馆员，中央民族大学博士研究生；张明，广东海洋大学讲师，博士

【中图分类号】D820

【文献标识码】A

【文章编号】1006-1568-（2014）02-0077-17

2012年中国共产党第十八次全国代表大会报告明确提出“建设海洋强国”目标，并提纲挈领地概括出实现这一目标的基本策略：“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益”。落实目标和四项基本策略，就需要制定、整合中国的海洋政策，特别需要评估、创新以海洋开发为中心的海洋资源政策，即改革、完善现有的海洋资源政策。中国海洋资源政策建设从建国初期起步，形成了一个基本框架，但不能满足海洋实践活动的需要。在海洋实践活动的规范、指导上，存在着政策错位、越位、缺位和不到位的情况，即海洋资源政策不能科学、系统地反映海洋管理及实践活动的客观实际。突破既有的政策模式，中国海洋资源政策建设既需要“摸着石头过河”，不断探索，又要以海纳百川的姿态汲取西方海洋强国成熟的政策，同时又不能脱离中国的历史和现实。新中国成立之前中国历史上没有可供借鉴的海洋资源政策建设经验，而美国却拥有从建国前后开始一直持续至今的海洋资源政策建设历程，因此中国改革、健全海洋资源政策，有必要积极借鉴美国完善的海洋资源政策。 美国海洋资源政策在第二次世界大战结束后的20世纪下半叶，历经40年代和50年代的启蒙期、60年代的酝酿期、70年代的立法高峰期、80年代后的修订期以及21世纪的变革期，形成了完善的海洋资源体系。 但从20世纪80年代开始，其海洋政策建设几乎停滞不前。随着时代的发展和国际海洋形势的变幻，美国海洋资源政策体系也需要输入新鲜血液。综上所述，中美两国海洋资源政策建设都存在着自身无法顺利变革的障碍：中国需要基于国情，凸显后发优势，完善政策体系；美国需要适应时代要求，转变思维观念。两国各有独特的特点和不足，在一定程度上能够进行互补和互鉴，在合作共赢中改革、完善各自的海洋资源政策体系。

海洋政策体系主要是指各项海洋政策依据一定标准分层、依据一定逻辑联结所形成的政策集合体。海洋政策体系是一个复杂的立体网络，由纵向结构的分层系统、横向结构的分类系统及逻辑层面的过程系统三个向度构成。 海洋资源政策是从属于海洋政策系统纵向层次上的元政策、基本政策之下的具体政策，是海洋政策系统的一个分系统，因此其本身又构成一个海洋资源政策体系。在海洋资源政策体系中，既有外在政策环境，也存在着纵向层次结构、横向内容结构以及政策运行过程。海洋资源政策的外在环境是指影响和作用涉海资源政策层次、内容和过程的一切外部条件和因素的总和。海洋资源政策的纵向层次结构是指按照政策内涵界定大小不同进行划分而形成的垂直体系，如海洋资源元政策、基本政策和具体政策。海洋资源政策的横向内容结构是指按照政策领域分类划分而形成的横向体系，如海洋资源保护政策、开发政策等。海洋资源政策的运行过程是指海洋资源政策的制定、执行、监控、评估、调整乃至终结等政策运行环节组成的一个动态循环系统。 因此，为了系统地比较研究中美海洋资源政策，本文选取政策环境、政策层次、政策内容及政策过程四个方面作为比较焦点，探讨中美两国海洋资源政策之间的差异性、互补性和建构中美新型海洋资源关系的可能性。

一、政策外部环境

依据不同的标准，海洋资源政策环境可划分为不同的具体形式。根据研究需要，从国际环境和国内环境两个方面进行比较。

（一）国际环境

中美两国同为海洋大国，但美国又是自二战结束以来的全球海洋强国。因此，两国在海洋议题的话语权、主导权存在着很大的差别，两国海洋国际环境的复杂程度并不相同。新中国成立以来就面临着复杂的海洋国际环境：第一，美国等西方列强的海上封锁。1951年开始实施并影响至今的三条岛链，从政治、经济等方面围堵中国，遏制中国崛起。第二，融入国际海洋社会的抉择障碍。二战结束后世界两大阵营的对抗，致使中国丧失了接触国际海洋社会的机会。改革开放后，由于意识形态、国际资源分配的利益冲突，加上中国获利于内地广大黄土高原、平原的旧有传统，虽然1996年中国政府批准加入《联合国海洋法公约》，但中国未能彻底地融入到国际海洋社会。第三，中国还面临着复杂的海洋权益争端问题。中国分别需要与8个海上邻国进行海洋划界，长约7400多公里，双边或多边争议海域面积达150多万平方公里。

美国自建国以来，其海洋国际环境就较为简单。周边没有海洋权益争端，特别是二战以后，美国凭借其强大的综合国力优势，并拉拢西方发达资本主义国家，一方面在国际海洋问题上推行强权政治，无视他国利益，利用权势不断扩大自己的海洋权益领域，最大限度地掘取国际海洋资源；另一方面通过国际海洋法的程序化道路，凭借对国际涉海组织的控制权和主导权、国际涉海规则的制定权和修订权来约束他国。 美国是唯一的超级大国，很大程度上可在国际海洋问题上根据自身利益而制定政策、采取行动。

在复杂的海洋国际环境制约下，中国海洋资源开发进展缓慢，其政策体系建设严重滞后，呈现出保守性。美国在称霸世界的境况下，海洋资源政策体系建设带有扩张性、侵略性。美国称霸世界延伸至海洋国际，也对海洋的可持续发展与和谐造成影响。中美新型大国关系的构建就需要加强海洋议题上的合作。美国应该摒弃冷战思维模式，在创新“海权”内涵的基础上由维护“霸权”转变为“人类冲出地球的引领者”， 不干涉西太平洋等其他国家涉海事务，为涉海国家的海洋实践活动创造和谐的海洋国际环境。中美两国应共同承担建设国际和谐海洋的历史任务。

（二）国内环境

国内环境是海洋资源政策形成的主要外部条件，主要包括三个方面：

第一，自然环境。在管辖海域上，中国有300多万平方公里，美国为760多万平方公里。两国的海岸线都很长、自然资源都比较丰富，但差异性也较为突出。一是临洋环境不同，美国东、西、北分别濒临大西洋、太平洋和北冰洋，而中国只濒临太平洋；二是临海环境不同，美国临海区域开阔，围陆岛链相对简单，海洋资源可以战略性纵深开发，而中国东、南临海遭遇岛链的物理围堵；三是临海气候不同，美国东、西、北临海气候不同可以保证洄游性渔业资源的可回收性，而中国相对只有一种临海气候，天然渔业资源培育后无法获得稳定的收益。这些差别将导致在海洋资源政策的制定上呈现出很多的不同点，如在渔业资源政策上，美国利用其海岸线长、渔业资源可洄游的特性，突出表现渔业资源生态循环的保护，而中国则注重海水养殖业的发展。

第二，历史环境。中国从春秋战国时期齐国实施“宦山海”政策，至明清的“海禁”和“迁界”政策，海洋资源政策始终没有突破“兴鱼盐之利，通舟楫之便”的传统价值观。新中国成立后，先后颁布了《关于领海的声明》、《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》等法律文本宣示海洋权益。世纪之交，先后出台了《海域使用管理法》、《全国海洋功能区划》等重要海洋政策，才迈出了海洋从“权益维护”走向“资源开发”的步伐。美国在其建国之前，于18世纪早期立法筹建波士顿灯塔，迈出海洋资源政策建设的步伐。建国后不断加强立法，特别是二战后逐步建立起完善的海洋资源政策体系，进入21世纪后开始重视海洋新能源政策。通过两国政策的历史演变，可以看出差异性。一是起点不同。中国在5000年海洋文明沉淀的基础上转变观念、“另起炉灶”，政策建设基础为零。二是过程不同。美国没有中国的断裂之痛，通过建国后200多年逐渐积累出一个完善的海洋资源政策体系。改革开放后，中国加大海洋资源政策建设的力度，进入21世纪后初具规模，较之美国晚了近30年。三是结果不同。美国构建了完整的海洋资源政策体系，中国海洋资源政策体系的完整性有待加强。

第三，社会环境。新中国成立之前，中国海洋价值观呈现出保守、自闭的特征。新中国成立后，由于中苏结盟、帝国主义封锁、海洋技术落后、中原腹地农耕文明影响等因素，中国海洋经济并没有获得实质性的突破。改革开放以来，中国政府对海洋的持续投入才逐步使海洋经济保持同期国民经济的增长速度。据《全国海洋经济发展“十二五”规划》提出2015年海洋生产总值占GDP的比重达到10%。美国起源于海洋殖民，从一开始就具有开拓性、侵略性。美国GDP中80%仍由海岸地区驱动。 经济基础决定上层建筑，中美海洋资源政策社会环境的差异就是经济基础的不同。因此，美国的海洋政治体制健全，成立了国家海洋与大气局、海洋政策委员会等。 美国的海洋政治、文化都得到快速发展，营造了良好的社会环境。中国海洋经济薄弱，甚至在历史上还有“闭关锁国”的阶段，造成海洋政治及其文化发展的滞后。

总之，国内环境不同必然会给海洋资源政策建设带来影响。中国则需要立足于国情，在学习美国海洋资源政策建设经验的基础上跨越式地构建自己的海洋资源政策体系，深入推进改革开放，充分发挥后发优势。美国也不要步入中国晚清政府“盲目自大”的后尘，需要积极“不耻下问”，在已有的海洋资源政策建设成就基础上不断革命、发展。

二、纵向政策层次

政策纵向层级构成了一个自上而下的体系，有其体系框架，也有体系内含的元政策、基本政策和具体政策各层级。具体政策主要涉及政策横向内容结构，故后文再论。

（一）政策纵向体系框架比较

海洋资源政策的纵向体系是同海洋管理体制的层级结构相一致的。中美两国的海洋管理基本相同，都实行了中央管理和地方管理相结合的管理体制，中央涉海部门都有20多个。 中国在这种管理体制下，表现为统一管理与分层管理、综合管理与行业管理相结合的复杂形态。中央、省、市、县四级政府分别设有海洋行政主管部门，负责不同区域不同范围内的海洋管理工作。1964年经国务院批准正式成立的国家海洋局（SOA），隶属于国土资源部，监督管理海域使用、海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究等全国海洋事务的综合性行政机构，负责建立和完善海洋管理有关制度。环境保护、水产管理、交通运输、地质矿产、气象、公安、国防等涉海职能部门分别负责各自职权范围内的涉海管理。这些行业性部门又分别在我国沿海省、自治区、直辖市及计划单列市和沿海县市相应地建立其对应的海洋管理职能部门，承担着当地所属行业具体的涉海管理任务。2013年国家海洋局重组，体现出统一的海洋执法和权益保护，但没有从根本上改革现有海洋管理体制。这样一个条块分割、多头领导、层级众多的管理体制，致使海洋资源政策无法形成统一的体系。

美国实行海域分治式的集中管理与分散管理相结合的简单形态。美国涉海州政府管理各自3海里领海范围内的海洋资源，联邦政府管理3—200海里内的海洋资源。美国国家海洋事务管理分布于联邦政府的有关部门，而海上执法集中于一个部门。联邦政府制定的法律和确定下来的规划，按职能由各联邦行政机构执行，主要有商务部、国家海洋大气局、海岸警备队、内政部、能源部、运输部和国务院等。全部涉海立法权，由众议院12个常设委员会中的39个小组委员会和参议院10个常设委员会中的36个小组委员会分担。 50多个涉海行政机构也按各自职能进行有关政策、规划的研究和拟定。

海洋管理体制最终决定海洋资源政策体系的纵向层级结构，中美在海洋管理体制的具体实现模式上存在差别，也促使两国海洋资源政策的纵向结构呈现出不同的特征。中国海洋资源政策的纵向层级较多，存在多套不同行业的层级体系。美国海洋资源政策的执行统一化，简化了政策的纵向层级。美国的海洋资源政策多为综合性的，呈现出扁平化的趋势，政策规范幅度较宽，而中国的海洋资源政策具有行业性，分工较细。

（二）海洋资源总体政策的差异

中国海洋总体政策没有具体的文本，甚至我国的根本大法《宪法》都没有明确将“海洋”列入其中。有关海洋总体政策只能从党的历届全国代表大会报告中见到相关阐述，如中国共产党十六大、十七大报告中分别提出的“实施海洋开发”和“发展海洋产业”，十八大报告明确提出“建设海洋强国”。这些党的指导方针无形中成为中国各阶段海洋资源开发的总体政策。1996年中国政府制定的《中国海洋21世纪议程》，是为了承接联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》 ，而且在实践中并没有衍生出相应的海洋基本政策和具体政策。美国早在1969年就出台了斯特拉顿委员会形成的海洋政策研究报告——《我们的国家与海洋》，属于美国较为全面的海洋国策。2004年，美国颁布了《21世纪海洋蓝图》及《美国海洋行动计划》等海洋总政策，为海洋资源政策体系的建设奠定了基础。

在总体政策的选择上，中美两国是一致的，也符合海洋发展需求和世界发展潮流，共同致力于海洋开发、发挥海洋生命支持系统的功能。虽然中美海洋总体政策的目标相同，但阶段、手段存在区别。美国海洋资源总体政策是从“海洋资源开发”向“海洋生态管理”转变，由过度开发造成海洋生态系统破坏，转向通过政策来修复已经造成的海洋资源破坏，从而确保海洋的可持续发展。美国已经处于以维护海洋生态系统的手段来可持续地谋求海洋资源的较为高级的阶段。中国海洋资源总体政策强调海洋开发对中国崛起的重要功能。虽然在具体解读总体政策的过程中一再强调海洋开发的可持续性和合理性，但是在具体操作过程中，海洋资源开发仍然处于无序、过度状态。中国仍然处于以海洋资源开发为手段来充分挖掘海洋价值功能的初级阶段。中国涉海领域需要同美国开展积极的交流合作，树立科学的海洋资源开发理念，正确实施海洋开发活动。

（三）基本政策的差异

在总体政策的指引下，中国政府及相关部委也先后根据海洋实践活动的需要制定和颁布了相关的海洋规划，如1995年国家海洋局联合相关部门制定了《全国海洋开发规划》、2008年国务院批准了《国家海洋事业发展规划纲要》、2012年国务院发布《全国海洋经济发展“十二五”规划》等。 这些规划的制定、颁布主体层级不够，属于部门规章，没有上升为国家意志，无法成为指导“海洋资源开发”的具有法律性质的政策依据，并没有起到促进、规范海洋资源具体政策制定的作用。

美国在海洋政策指引下，先后颁布了《外大陆架土地法》、《海岸带管理法》、《渔业保护与管理法》等基本法律政策，形成了较为完善的基本政策层。 这些政策文本成为中美海洋开发的基本纲领，为两国的海洋具体政策出台或海洋开发活动提供了行动指南和措施，具有较强的稳定性。

中国海洋资源基本政策秉承总体政策的要求，强调海洋开发的经济效果，并通过制定规划来实现海洋开发。在海洋保护上虽然提出了可持续开发的要求，但在落实上没有提出具体的、有力度的措施，最终可能导致政策偏移，海洋保护无法实现，可能会形成“开发与保护并举” 或“先开发后保护”的局面。美国海洋基本政策中关于海洋资源部分的篇幅所占比例不多，但突出强调了海洋资源开发的可持续性，并从管理体制、科学技术等方面来整体规范海洋保护工作。因此，美国海洋资源基本政策从整体上规范了海洋资源开发活动，强调海洋资源开发的系统性、可持续性。从基本政策比较上而言，中国海洋资源基本政策虽然也全面规范了海洋资源的可持续开发，但缺乏系统保护和支持。同时，中国需要制定高层次的海洋国策并上升为国家意志，从而形成层次分明、效力有别和科学合理的海洋资源政策纵向体系。

三、横向政策内容

海洋资源政策横向结构是政策涵盖领域内不同政策的集合，在海洋资源政策体系中，这些政策属于具体政策。这些政策集合存在着横向的内容结构，以及游离于内容之外的国际合作倾向、公海资源诉求、渔业侧重点、政策幅度等政策特征。

（一）政策横向结构比较

海洋资源具体政策是根据不同部门管理需要而制定的规范。海洋资源涉及众多的行业领域，因此其政策也呈现出各自领域的行业特征，如美国的《渔业保护和管理法》、《中华人民共和国渔业法》等。海洋资源依据自身属性可以分为海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋化学资源、海洋空间资源和海洋能量资源等五大类， 因此海洋资源政策的横向内容结构也必然覆盖这些领域。中美两国海洋资源政策体系在规范内容上都涉及这五大领域。二者在海洋资源横向内容结构上有很多相同点，但也存在着很多差异：

第一，政策着重点不同。中美两国海洋资源政策都以法律、法规、规章、规划及规范性文件等多种形式体现，但在内容上美国政策体现出了很强的“保护”、“保护在前开发在后”等理念，而中国政策更多地规范“开发”、“边开发边保护”。这一侧重点同海洋总政策的提出有很大的关联，中国近阶段的海洋总政策一再强调海洋开发对中国经济发展的支持作用，忽略了海洋保护的必要性。美国的海洋总政策始终不渝地贯彻保护理念，并予以突显。

第二，政策集群领域不同。在海洋能量资源和海水化学资源政策上，中国比美国相对较少，说明在海洋新能源和海水化学资源的利用技术上中国相对落后于美国。

第三，政策规范深度不同。中国的海洋资源政策更多地集中在海洋传统渔业和海洋空间旅游等领域，而美国海洋矿产、化学、能量等政策数量占比逐渐提高，而且已经突破传统的海洋渔业、盐业等领域。

通过比较中美两国海洋资源政策的内容，我国需要通过制定海洋资源综合政策、保护政策、新能源政策等，完善海洋资源政策规范内容的全面性。

（二）国际合作态度不同

中国海洋资源政策的内容体现出了积极的国际合作态度。这种合作态度主要表现为：一是积极参与制定、批准《联合国海洋法公约》等国际公约在中国的生效，虽然其中条款对维护中国海洋权益的有利性遭到质疑；二是同周边国家对争议海域倡导“搁置争议、共同开发”的策略，并在海洋实践中遵循。中国希望通过积极的国际合作，依法保护海域内的资源、减少和邻国在海域问题上的直接冲突、争取最大的海洋权益，维护一方海域的和谐。

美国经历两次世界大战后迅速成长为世界经济强国，其海洋国际合作态度呈现出鲜明的单边利己色彩。一是，如果于己有利，就极力促成公约并占据主导地位；二是，如果于己无利，不涉及或不能获取最大利益时就不加入。美国这种态度明显地表现在海洋国际公约、海洋国际或地区合作协定的批准生效上。美国虽然积极参与、主导《联合国海洋法公约》相关条款的制定，但至今没有批准其在国内生效，其自始至终认为公约没有满足它的全部利益和要求。 随着海洋资源开发活动的深入，美国也越来越认识加入公约利大于弊，最近几届美国政府重提加入公约的议题。

中美两国在海洋国际合作上的态度截然不同，源于中国希望以儒家文化的“和为贵”超越周边不宁的现实以维护自身海洋利益的最大化，美国则蛮横地依据独霸世界的经济、科技实力以新殖民方式扩展海洋利益。但随着经济的发展，中国需要在国际海洋合作中科学寻求新的利益平衡点，而美国则需要放弃海洋霸权的思维模式。

（三）公海资源诉求不同

中国积极加入《联合国海洋法公约》等国际公约或协定，依法维护自身的海洋权益。1990年4月9日国务院批准成立中国大洋矿产资源研究开发协会，依据国际公约开展国际海底资源研究开发活动，维护我国开发国际海底资源的权益，并为人类开发利用国际海底资源作出贡献。

美国至今没有加入《联合国海洋法公约》，起初反对理由是其第十一章关于成立“国际海底管理局”的规定，可能违反自由经济与开发原则。尽管该部分后来经过修改，但美国仍未加入，根源在于美国的霸权主义思维。美国视他国专属经济区为公海，凭借强大的军事实力，军舰等自由航行于他国专属经济区内。针对本国的海域却在事实上遵守《联合国海洋法公约》中200海里专属经济区的约定。对于国际海底区域，美国也能够凭借其强大的经济、技术实力进行探测开发，优先占领。美国虎视眈眈除自己应有海域之外的所有海域。不批准加入《联合国海洋法公约》，美国可以强调自己海域的管辖主权，同时又能够最大限度地占有公海资源甚至他国的海域。

在国际公海水体及其海底资源的利用上，中国处于守势，美国处于攻势。中国需要积极学习、借鉴美国发达的海洋科技，争取在国际公海领域包括南北两极区域内的最大权益。

（四）渔业资源的关注点不同

中国东、南部靠海，海洋资源有限，加上与周边国家的海域争端，所以中国的海洋资源政策表现在权益宣示和海洋资源开发上。虽有保护政策出台，但没有形成可持续开发利用的系统，而且由于海洋资源的有限性制约，中国的海洋渔业政策突出体现了对海水养殖的规范，如《渔业资源增殖保护费征收使用办法》、《水产资源繁殖保护条例》等。

美国东、西、北三岸，海洋区域广阔，同其他国家没有海域争端，拥有的海洋资源种类与中国不同，海洋资源的可再生能力较强，所以美国的海洋资源政策更多地体现在现有海洋资源的保护和持续开发上。这种倾向明显地表现在海洋渔业资源的开发上：一是颁布一系列的渔业保护法，如《渔业保护和管理法》、《海洋哺乳动物保护法》等；二是同周边国家签订一系列渔业保护协议，如《日美加渔业公约》、《大西洋金枪鱼公约》等；三是率先制定渔业资源可持续开发的法律法规，如《可持续渔业法》、《美国渔业促进法》等。

中美两国在海洋渔业资源政策上存在着明显的差异，中国需要根据周边海域的实际出台加强海洋渔业资源保护政策，美国需要提供更多的海洋技术、理念支持，共同维护海洋生态平衡。

（五）政策规范的幅度不同

中美两国各项海洋资源政策的总和都可涵盖海洋资源五大领域。针对单项海洋资源政策而言，美国政策规范幅度较宽，规范内容较多，即海洋资源的综合性政策较多，如《海岸带管理法》等。中国政策规范幅度较窄，如《渔业行政处罚程序》、《全国沿海港口布局规划》、《海水利用专项规划》等。 虽然美国也有专业性政策，中国也有综合性政策，但从整体上看，美国拥有较多的综合性海洋资源政策，中国则出台了大量的行业性政策，甚至有些内容是重叠的。海洋资源政策的综合程度越高就越能为海洋综合管理提供依据，中国需要借鉴美国的政策理念，从而推动深化海洋综合管理实践。

四、政策运行过程

海洋资源政策运行过程在一定程度上体现了海洋资源政策体系纵向层次、横向内容的存在状态，但主要是揭示单项政策的运行机制，即从制定、执行、监督乃至终结的一个政策循环。

（一）制定环节比较

新中国成立后，先后制定了一系列涉海政策。海洋资源政策制定主体主要有各级人民代表大会、各级政府、各级涉海职能部门。这些政策主体制定的海洋资源政策分别以法律、法规、规章、规范性文件以及各种规划等形式出现，致使制定出来的政策形式多样、政出多门、效力差别较大、规范领域不同。国家海洋局2007年印发《国家海洋局海洋法规制定程序规定》、2011年下发《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》，这些制定海洋政策的规定明确提出是为了加强海洋立法、规范海洋法规制定程序， 但并没有在政策出台程序上做出惩罚性的硬性规定，效力层次仅限于国家海洋局垂直体系内，结果在首长负责制的引导下，决策权基本上仍归集于组织内部的领导集体或个人。

美国非常重视海洋资源政策的制定，采取了中央集中制定和地方分散制定相结合的方式。早期全部涉海立法权，由众议院和参议院的小组委员会分担。美国地方政府制定符合本地需要的地方海洋政策，50多个涉海行政机构按各自职能进行有关政策、规划的研究和拟定。随着海洋意识的增强，美国在海洋政策制定上率先成立了专门的研究机构，1966年根据《海洋资源和工程开发法令》成立了一个15人的斯特拉特顿委员会（Stratdons Committee）负责对美国海洋政策进行全面审议，2000年美国联邦政府颁布《2000海洋法令》并依此成立了由16名海洋各领域资深专家组成的美国海洋政策委员会，通过调查、评估等提出国家海洋政策建议。

中美海洋资源政策主体都比较多，政策形式多样。美国海洋资源政策表现出更多的民主性，一般由多人通过一系列程序最终形成，越来越多地引导公民广泛参与，注重海洋实践调研，政策出台相对集中统一、层次较高，但政策出台速度较慢。中国海洋资源政策由全国人大、国务院、国务院各部委以及地方人大、政府及各部门等制定，相对较分散，公众参与的途径和制度保障也较为缺乏，通过逻辑思辨的方式对政策草案进行修改，往往会在领导拍板中强制通过，政策出台较快。中美两国应该相互借鉴，形成政策制定主体多元化、政策出台集中统一、政策形成程序有效快捷的模式。

（二）执行环节比较

中国海洋资源政策的执行由各级政府及其部门、各类涉海垂直职能部门及其公职人员来完成。海洋资源政策在各层次、各区域和职能部门内部有序运行。中央海洋政策或上级海洋政策更多地表现为指导方针、基本政策等制定环节，不适用于执行环节，因此需要转化为具体层次、区域和部门内部的实施细则，这种转化也是一种执行。这种具体化、本地化的政策执行往往会产生“传递漏斗”现象，政策规范内容、强度等会发生衰减。新中国成立后，中国逐渐形成了“九龙治水”的政策执行格局，海上执法力量分散在海洋、渔政、港监、边防、海关等多个部门，如国家海洋局和各分局的中国海监队伍，农业部各海区的渔政、渔港监督队伍，交通部的海上安全监督队伍和公安边防队伍等，各执法力量都有各自的职责范围。2013年国家海洋局重组，海洋、渔政、港监、边防、海关等多个部门的海洋执法力量才统一起来。

美国联邦政府制定的法律和确定下来的规划，按职能由各联邦行政机构执行。主要有商务部、国家海洋大气局、海岸警备队、内政部、能源部、运输部和国务院等。州与地方政府承担联邦海洋资源政策的具体落实和本地方海洋资源政策的执行。 海上执法集中于一个部门，由美国的海岸警备队履行。美国海岸警备队是一支同时执行多项海洋法规和条约的海上执法队伍，分别为几个有关部门服务。美国海岸警备队维护国家海洋资源利用等多种法规的执法工作，发现问题分别根据有关法规处理，或送交有关主管部门处理。

中美两国海洋资源政策的执行都是自上而下的贯彻，基本形成了政策执行的常规路径。美国海洋政策执行部门较明确，有统一的执法队伍。中国海洋政策没有确定执行部门，缺乏实施海洋政策的制约机制，经常出现“上有政策，下有对策”的现象。随着国家海洋局的重组，各自为政、多头执法、片面强调部门利益的执法行为将会逐步得到改变，这种改变需要大力推动政府职能改革，建设服务性的涉海政府。

（三）监控环节比较

中国海洋政策的监控如同法律、公共政策的监督一样，存在内部监督和外部监督。针对政策的执行而言，执政党监督、立法机关监督、司法机关监督、媒体舆论监督、公民社会监督等属于外部监督，由于跨领域的专业障碍、政策执行自由裁量权的理解等致使这些监督都是理论上、文件上的论述。行政部门的监察机关、各级政府涉海部门、国家各级涉海职能部门等在执行海洋资源政策的同时，也履行着自我认知和调节的内部监督。海洋资源政策还需要针对政策制定进行监督，也需要开展对政策监督职责履行情况的监察评估。

美国的海洋资源政策监督体系包括内部监督和外部监督。通过国会、司法部门、政党、社会舆论等监督形式，对海洋政策执行过程进行全方位的外部监控。同时，通过行政机构内部监察海洋资源政策的制定和执行过程。美国在海洋资源政策制定和评估上采取专业委员会的形式，广泛调查和鼓励民众参与，形成了海洋政策制定和执行的监督体系，也建立了对政策内容和过程进行科学评估的专业模式，对政策进行全周期监控。

中美两国政府非常重视政策的监控，在形式上也都有内部监督和外部监督，建立起包括政党、立法、司法、行政及民众等为主体的监控机制，注重监控途径的多样性。美国海洋资源政策监控主体的独立性相对较强，源自于政体的三权分立，监控内容也较全面。中国海洋资源政策监控主体的独立性较弱，往往政策过程的主体可能就是政策监控的主体，监控主体的混淆使监控作用抵消。中国海洋资源政策的行业性特征，使政策过程的监控活动呈现出条块分割的状态。因此，中国需要加强外部监督的作用，注重政策绩效评估，强化政策周期理念。

结 束 语

中国古代社会获利于黄河流域和长江流域肥沃土壤的民族品格阻碍了其走向海洋的步伐，直到西方列强的坚船利炮击碎了拿破仑所言“沉睡的雄狮”的美梦。 新中国成立后，中国先后出台了一系列政策宣示海洋权益，直到改革开放之后中国才真正全方位地迈出进军海洋的脚步。十一届三中全会实行的“改革开放”国策为海洋开发提供了有力的保证。进入21世纪之后，中国完成了从“海洋权益维护”向“海洋资源开发”的转变。中国在摸索中建立起了海洋资源政策体系的基本框架，但仍然存在着问题，主要表现为：第一，海洋政策环境不友好，面临着复杂的国际局势和国情；第二，在纵向体系上政策层级总体偏低，缺乏《宪法》根据，缺少海洋基本法；第三，在横向体系上具体政策缺位，缺乏对海岸带管理、海洋资源保护、海洋新能源开发、传统海洋资源开发升级以及海洋资源综合管理等内容的规范；第四，在过程体系上政策运行不够顺畅，政策制定进程滞后、政策制定上公众参与不足、政策执行不到位、政策监控不力等。

2012年中国共产党第十八次全国代表大会报告明确提出“建设海洋强国”的目标，为此必须健全海洋资源政策体系。因此，通过中美海洋资源政策体系的差异性比较，可以借鉴以下几个方面的内容：一是以中美新型大国关系的构筑为契机，改善海洋政策的外部环境；二是加快出台海洋国策，提升海洋资源政策的效力和层次；三是加强政策横向内容建设，注重制定综合性政策，关注海洋资源所涉及领域的协调发展；四是优化过程运行机制，海洋资源政策在制定、执行的过程中能够积极吸收公民参与，形成运行良好的政策过程。

美国称霸世界、称霸海洋的经历阐述了一个历史经验：海陆互动才是硬道理。海洋强国需要陆基的支持，如历史上为陆地资源匮乏所迫的葡萄牙、西班牙、荷兰、英国等海洋强国终究成为历史的过客。大陆强国需要走向海洋，如中国雄踞大陆并在海洋世界中通过“郑和下西洋”的壮举也足以昭告天下往来朝贡，但没有建立“海洋乃国家支持系统”的理念，惨遭列强轮番蹂躏。美国以广袤的陆地资源完成力量积累，勇于走向海洋，自二战结束以来的半个多世纪，美国称雄世界。美国国家历史中无不彰显着海洋开发的大手笔，逐步建立起完善的海洋资源政策体系，注重海洋支持功能的利用。但是，美国仍然需要注意三个方面的问题：一是单级称霸的“天花板效应”使美国的海洋发展局限于一个成长上限内，无法突破既有海洋资源政策体系的局限；二是缺乏合作的“盲目自大”使美国海洋资源政策无法汲取既有的先进理念，如中国的和谐海洋等观念，最终无法持续创新；三是“盛极必衰”是社会发展进程中无法克服的定律，美国的海洋资源政策体系也无法逃脱这一周期性规律。

建设海洋强国是一个动态的历史过程。自早期的掠夺、贸易、殖民到如今的称霸，未来必然走向符合世界潮流和人类发展需要的“治理”。通过国际海洋治理模式，建立国家间的平等、合作关系，共同开发海洋，共同探索海洋对人类生命支持的可持续模式，也包括中美在内的新型国家关系。中国作为“后起”大国与美国作为“守成”强国之间必然存在利益的冲突，于是2013年6月国家主席习近平提倡中美构建“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的新型大国关系，昭示中美两国在海洋资源政策建设领域内将会除旧布新。中美两国在海洋资源政策建设领域存在差异，存在着自身无法克服的问题，需要寻求利益共同点。“一山不容二虎”同“国际公共治理”之间的矛盾需要通过中国儒家“中庸”思想予以调和，在海洋资源领域内既要竞争更要合作，共同担负海洋资源开发与保护的历史责任。陆地资源日益枯竭，海洋资源成为重要的支持体，中美两国更应相互尊重、交流，取长补短，持续完善海洋资源政策体系，合作共赢，共同维护国际海洋生态系统平衡，建设人类美好家园，为人类最终冲出地球、在宇宙星体争锋中占得先机而携手并进。

[责任编辑：樊文光]