集体经营性建设用地流转制度建设研究

摘 要：推进集体经营性建设用地入市流转是保护农民权益、提高集体建设用地利用效率、减少社会矛盾和纠纷的重要手段。但当前我国集体经营性建设用地存在低效率流转，因此，集体经营性建设用地流转的制度设计框架，主要包括确立市场制度和转变政府职能两个方面，应加强集体经营性建设用地法制建设、推进集体经营性建设用地确权登记、强化集体经营性建设用地规划管理、构建集体经营性建设用地交易平台、健全集体经营性建设用地流转机制、完善农村集体经济组织体制机制等。

关键词：集体经营性建设用地；入市流转；制度设计

作者简介：张四梅，中共湖南省委党校副研究员，湘潭大学商学院博士研究生（湖南 长沙 ）

一、引 言

改革开放以后，随着市场经济体制改革不断深入，国有建设用地使用制度有了较大的发展，市场化程度不断提高，但集体建设用地使用制度却没有得到很大的突破，还是沿袭计划经济体制下的使用制度，入市流转只能通过征地这一合法途径，由于征地补偿标准总体上来说偏低，因此影响了农民通过土地权益分享改革发展的成果。据估计，全国集体建设用地总量是城市国有建设用地总量的2.4倍{1}，允许集体建设用地入市流转将为改革发展释放巨大的红利，可以充分缓解城市建设用地不足的状况。目前，我国农村土地市场处于自发、隐性状态，缺乏明确的法律依据和制度规范，集体建设用地流转一直处于非法状态。然而，现实中由于存在利益的诱导，大量建设用地进行了集体经济组织的内外部隐性流转，内部流转如宅基地在农村集体经济组织内部的流转，外部流转如城中村和城乡结合部大规模的小产权房建设，这种隐性流转出现了流转不规范、利益分配不均、农民土地权益受损等问题，引发了大量的社会矛盾和纠纷。集体建设用地流转的客观事实，以及流转中存在的种种问题，引起了社会各界的广泛关注。认为集体建设用地流转有利于农民以土地权益分享经济社会发展的成果{2}{3}，有利于提高土地资源配置效率{4}，优化城乡土地利用结构与布局{5}，是中国土地制度改革的方向{6}{7}。虽然学界对集体建设用地流转有较多研究，但是具体到集体经营性建设用地，研究成果较少{8}，更是缺乏有操作性和针对性的研究成果。党的十八届三中全会明确提出在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市流转，与国有土地实现同地同价同权，为集体建设用地流转指明了新的改革方向。因此，如何推进集体经营性建设用地规范、合理、有序地流转，是现阶段我国政府土地管理改革面临的重大理论和政策课题。

二、集体经营性建设用地流转效率较低的主要原因

集体经营性建设用地作为集体建设用地的重要组成部分，党的十八届三中全会已经明确允许其进入市场流转。就现阶段农村集体经营性建设用地流转情况来看，其主要流转途径是通过政府征收转为国有建设用地，政府同时兼任土地流转过程中的参与者与管理者。这种流转方式导致我国集体经营性建设用地流转效率较低，其主要原因有：

1. 城乡建设用地权能不对等

按照现行的土地管理制度，城市建设用地使用权可以直接入市进行交易，具有较为完整的占有、使用、收益和处分权，而集体经营性建设用地进入市场流转必须首先经过国家的征收转为国有建设用地，在土地权能上缺乏相应的处分权，这种流转方式只有一个买家，属于典型的买方垄断，集体经营性建设用地价格完全由买方决定，无法通过竞争机制形成充分的价格，土地价值没有得到充分体现，严重扭曲了集体经营性建设用地市场的发展，使得市场在集体经营性建设用地配置中无法发挥主导性作用，出现“市场失灵”。征地未能实现城乡建设用地“同地同价同权”，很大程度上削弱了农民依靠土地持续获取收益的能力。{9}

虽然相关政策法规为集体经营性建设用地流转提供了制度空间，如2004年国家出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号文）指出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”国内部分地区也开始了相关试点，如广东省2005年率先出台了《广东省集体建设用地使用权流转的管理办法》，明确集体建设用地可以出租、转租、转让和抵押等。但是，到目前为止集体经营性建设用地流转在国家层面还没得到法律的完全认可，国内出台相关管理办法进行试点的地区也不多见。在现行的财税体制下，地方政府更愿意通过“征地—出让—开发”等方式推进农村集体经营性建设用地流转，政府公权力依然是配置集体经营性建设用地的主要力量。

2. 政府管理的不足

政府管理的不足主要体现在三个方面：一方面是国内部分地区已经开展了集体经营性建设用地流转的相关试点，但其制度建设和安排却滞后于流转的实践，对流转过程中出现的“市场失灵”没有进行弥补和纠正，导致流转过程中资源配置效率低下，或者集体资产、政府税收的流失，损害了当地农村集体经济组织和农民的利益。第二个方面是政府没有能够及时阻止农村集体经营性建设用地的隐性流转，当前乡镇土地管理部门工作人员少，部分工作人员因为工资待遇低出现工作积极性不高，加上群众法制意识和维权意识不强，地方政府没有能够构建覆盖面广、效果明显的隐性流转预防、执法监管机制，发现和制止隐性流转的能力有限，部分土地管理部门人员甚至利用手中权力为隐性流转开绿灯，实施权力寻租。第三个方面是由于地方财力有限，以及部分地方政府领导重视不足，地方村镇规划编制工作的滞后，村镇规划对集体经营性建设用地流转的控制作用没有得到充分的体现，集体经营性建设用地无序使用。政府管理的不足使得我国集体经营性建设用地出现流转效率低下、资产流失等问题，损害了农民权益。

3. 市场机制的缺失

现有的集体经营性建设用地流转绝大部分属于隐性流转，缺乏有效的市场机制，缺乏良好的市场组织，导致市场机制出现功能障碍。由于政府公权力对集体经营性建设用地流转的过度干预，目前，我国其实还没有形成科学合理的集体经营性建设用地流转市场，缺乏有效的市场机制。现行的大量隐性流转是集体经济组织、农民和社会组织的一种自发行为，缺乏有效的管理，这种市场处于无序状态，是不完全的土地市场，由于不合法，这种市场交易必然是一种隐蔽的行为。没有公开市场信息，因而不能建立竞争机制，所形成的价格也必然不能反映集体经营性建设用地的真实价值，市场经济基本要求就是要公开、公平和公正，而现行的这种隐性流转很难做到。此外，由于没有正规的流转市场，我国集体经营性建设用地与国有建设用地相比，缺乏相应的市场中介组织，在价格评估、抵押融资等方面的中介服务还属于空白，而这些对于集体经营性建设用地流转都至关重要，没有这些市场中介主体的存在，市场难以发挥其资源配置作用。集体经营性建设用地流转缺乏市场机制，以及公开、公平和透明的市场环境，必定会影响到市场机制在资源配置中的作用。

其次，集体经营性建设用地产权残缺。产权清晰是市场机制发挥资源配置作用的前提。没有清晰的产权界定，则市场机制不能有效配置资源，从而出现“市场失灵”。我国法律规定农村土地归农民集体所有，但现行法律却没有明确“农民集体”作为土地所有权主体的运行原则和构成要素，也没有明确产权的代表和执行主体。《土地管理法》规定村民小组可以经营集体土地，但是《村民委员会组织法》规定村民小组没有独立地位，它隶属于村委会，因而它对土地经营管理的权限自然也归村委会。因此，目前实践中部分地区把土地所有权确权到村民小组事实上也是不合理的。村委会是一级行政管理组织，它与农村集体经济组织是两个完全不同的概念，村委会是政治的概念，而农村集体经济组织属于经济范畴，因而村民小组和村委会都不是农村集体土地所有权的主体，因此目前我国农村集体土地所有权主体处于虚置状态。事实上现行农村集体经济组织随着分田到户政策的实施，已经是名存实亡，目前大多数地区是村委会在实施土地所有权的权能，村委会成员成为土地所有权主体的代言人，这种土地产权关系必然带来处置无度、责权不清、权力寻租以及收益分配关系的模糊和混乱问题。{10}

三、合理界定政府与市场边界是优化配置集体经营性建设用地流转的前提条件

资源配置的方式主要有市场配置和计划配置两种。计划配置方式又被称为命令经济，是指运用指令性计划决定资源的分配与供给。其基本特征是否定商品经济，政府机构作为实际的资源配置者，依靠行政命令来执行计划，排斥了市场机制在资源配置中的作用。由于没有价格信号和竞争机制，资源不一定会流向生产效率高的企业或产业部门，造成资源配置的低效率。市场配置方式是指以市场为核心，市场机制在资源分配和供给中起调节作用，其对资源的配置与再配置主要通过市场价格这一信号的变化来实现。市场价格反应了市场供求关系，市场机制通过价格的变动又启动了市场竞争关系，市场竞争关系反过来又可调节市场供求关系。在市场供求机制、价格机制和竞争机制的系统变化与联动效应中，市场配置资源的能力得到了提高。但市场内在功能性缺陷和外部条件缺陷可能导致资源配置在某些领域出现部分或完全性的失效，即所谓的“市场失灵”。市场失灵的出现，使得私人部门无法实现资源配置的最优效率，此时往往要求政府进行适当地干预，以尽量实现帕累托最优。

土地是一种重要的自然资源，也是重要的经济资源，其配置效率直接影响到经济发展效率。在保障符合用途管制和规划的前提下，引导土地资源向生产效率最高的部门流转是土地资源配置的关键，土地资源的配置方式与其他资源一样，也具有计划配置和市场配置两种方式，土地资源的计划配置是政府通过行政命令、行政审批等方式分配土地资源，土地使用权与土地所有权的分离以及土地使用权的流转主要依靠行政命令来实现，使得土地流转不是以价格为信号来反应土地资源的供求关系及稀缺程度，而是以获得政府主要领导支持来实现，土地流转难以保证进入生产效率高的部门，影响土地资源配置效率。土地资源的市场配置主要是通过在土地交易市场以招标、拍卖和挂牌等方式实现土地的所有权与使用权分离以及土地使用权的交易流转{11}，在符合规划和用途管制的前提下，土地利用者之间通过土地价格竞争，建立竞争机制，实行“价高者得”的制度，从而反应出土地的供求关系和稀缺程度，引导土地资源流向生产效率高的部门，实现土地资源配置高效率。

我国已经构建了有形的城市土地交易市场，明确城市土地流转主要以招标、拍卖和挂牌等方式为主。城市土地交易的市场化通过实施土地利用规划、土地价格管理、土地公开交易、土地用途管制等，使得土地资源得到最佳配置，土地市场日益活跃和繁荣。虽然我国城市建设用地市场化配置程度在不断提高，但集体建设用地流转却缺乏有形的、规范的流转市场，市场化配置程度还相对较低。目前，我国集体建设用地流转方式主要有两种：一种是集体内外部的隐性流转，如宅基地在集体经济组织内部流转，城乡结合部小产权房建设等，这种隐性流转存在价格扭曲、土地资产流失、农民利益受损等问题，流转效率达不到社会最优，也达不到私人最优，资源配置出现“市场失灵”{12}。第二种途径是政府通过下行政命令征收为国有建设用地，这种流转方式是行政命令式的流转方式，属于典型的计划配置方式，出现征多用少、摊大饼的发展模式，土地资源配置效率低下。这两种流转方式均存在竞争不足、难以形成有效价格的问题。

因此，在集体经营性建设用地流转过程中，应该充分发挥市场机制在资源配置中的主导性作用，依靠市场机制形成充分竞争，进而形成充分的价格，体现集体经营性建设用地的真实价值。政府的作用主要体现在构建市场交易平台，营造公开、公平、透明的竞争环境；编制集体经营性建设用地规划，加强规划管理；构建科学合理的集体经营性建设用地流转收益分配机制，指导集体经济组织科学分配流转收益，保障农民权益不受损害。

四、集体经营性建设用地流转的制度设计及对策建议

从集体经营性建设用地低效流转的原因，以及政府和市场在集体经营性建设用地流转中的作用来看，集体经营性建设用地流转制度设计的核心是引入市场机制，理顺政府职能。引入市场机制即强化市场力量在其配置过程中的作用，减小政府公权力对其配置过程的干预和控制，缩小征地范围。理顺政府职能，即更好地发挥其在集体经营性建设用地流转中的管理服务作用。

1. 制度设计总体框架

综上所述，集体经营性建设用地流转制度建设主要从两个方面开展。一是明确市场制度，构建市场机制。即在明晰产权的基础上，放松政府对集体经营性建设用地流转的管制，只要符合用途管制和规划，则允许其直接进入市场，与城市国有建设用地“同地同价同权”。建立集体经营性建设用地流转市场，主要包括相应的产权制度设计和市场制度设计，其中产权制度设计主要是明晰集体经营性建设用地产权主体，完善产权权能；市场制度设计包括明确市场主体，建立市场规则。二是转变政府职能。即减少政府在集体经营性建设用地流转中的过度干预，同时弥补政府在集体经营性建设用地流转中的管理不足，重点做好集体经营性建设用地规划管理和流转服务，更好地发挥政府在集体经营性建设用地中的作用。通过确立市场制度和转变政府职能，促进集体经营性建设用地流转机制由过去的政府主导向由市场主导转变，为集体经营性建设用地流转提供制度保障。集体经营性建设用地流转制度设计总体框架见图1。

2. 对策建议

（1）加强集体经营性建设用地法制建设

根据党的十八届三中全会精神，修改相关法律，扩大集体经营性建设用地主体权能，实现集体经营性建设用地与城市建设用地全能对等。比如，通过修改《物权法》、《土地管理法》等法律法规，赋予集体经营性建设用地所有权主体完整的占有、使用、收益和处分权能，赋予使用权主体占有、使用、收益和部分处分权能，改变过去农村集体对集体经营性建设用地无处分权的状况，以及使用权无法直接入市的状况，实现集体经营性建设用地与城市建设用地“同地同价同权”。

（2）推进集体经营性建设用地确权登记

开展集体经营性建设用地确权登记是将农村集体经营性土地的所有权和使用权以法律文书和政府文书的形式加以确认。著名的制度经济学家科斯认为，产权清晰是市场交易的基础和前提，有助于降低市场交易成本。集体经营性建设用地入市流转必须首先解决产权归属问题。按照先明确所有权再明确使用权的原则，开展集体经营性建设用地确权登记工作，要求所有集体经营性建设用地没有经过确权登记一律禁止入市流转。{13}确权登记过程中做实农村集体经济组织，引导村民重新成立农村集体经济组织，构建科学合理的农村集体经济组织体制机制，开展农村集体经济组织登记，与村委会和村民小组区分开来。把每一宗集体经营性建设用地所有权归属到某个农村集体经济组织，在此基础上明确其土地使用权。

（3）强化集体经营性建设用地规划管理

规划是土地利用的先导。为防止集体经营性建设用地流转后随意建设，破坏城乡整体景观，损害城乡居民生活环境，遏制集体资产流失，在集体经营性建设用地入市前就需进行规划管制。{14}依据《土地管理法》和城乡规划法，按照统筹城乡发展、节约集约利用土地的原则，科学编制农村村镇建设规划和土地利用总体规划，要求村镇规划和土地利用总体规划实现相互衔接。在集体经营性建设用地片区编制控制性详细规划和修建性详细规划，用以指导具体宗地修建性详细规划的编制。在集体经营性建设用地入市流转前，明确土地利用各项指标，如用途、容积率、建筑高度、绿化率等，并把具体的指标写入集体经营性建设用地流转合同。加强建设中的规划执法，发现违反规划建设，则立马采取强制措施停止项目建设。

（4）构建集体经营性建设用地交易平台

集体经营性建设用地流转市场交易平台是构建市场机制的重要内容，是促进农村集体经营性建设用地产权交易、保障农村集体资产保值增值的重要手段。要推进集体经营性建设用地有序流转，必须要在公开的有形市场进行，保证市场交易信息公开，形成公平的竞争环境，构建完善的市场交易规则。具体来说，可以在各县市区设立农村集体经营性建设用地交易管理中心，建立农村集体经营性建设用地交易信息发布平台，制订农村集体经营性建设用地交易的工作流程及交易规则，引导农村集体经营性建设用地按照既定的程序和规则开展交易，负责审核集体经营性建设用地交易的实施方案、交易主体资格和交易条件，审核集体经营性建设用地交易是否符合交易程序与步骤，是否符合法律法规要求，对农村集体经营性建设用地交易的合同进行签订，开展农村集体经营性建设用地交易的档案管理工作。严厉打击非法的隐性流转，设立隐性流转举报奖励制度，对成功举报隐性流转并查证属实的举报人给予一定的奖励，确保所有集体经营性建设用地流转必须在相应的流转交易平台进行，保障流转交易的公开、公平和公正。

（5）健全集体经营性建设用地流转机制

一是流转定价机制。集体经营性建设用地入市流转价格如何确定是流转的一项关键内容，也关系到集体资产安全。集体经营性建设用地使用权在《物权法》中是属于用益物权，国有建设用地使用权也是属于用益物权，从物权平等的角度出发，集体经营性建设用地入市流转应参照国有建设用地执行{15}，在符合规划和用途管制的前提下，采取招标、拍卖、挂牌等方式，通过市场主体之间的竞争，最终确定流转价格，使得所确定的价格能够充分体现集体经营性建设用地的市场价值。农村集体经营性建设用地价格包括转让价格、租赁价格、抵押价格等。为了防止集体资产流失，农村集体应该在地方政府的指导下制订农村集体经营性建设用地的基准地价体系，包括现有的和规划期集体经营性建设用地的基准地价和基准租金。用途方面主要设定工业用途和商业用途。通过委托符合资质要求的中介评估机构制订集体经营性建设用地基准地价体系，并召开听证会，审核通过的地价体系及时向社会公布。政府应该明确要求集体经营性建设用地流转价格不能低于基准地价，对低于基准地价流转的集体经营性建设用地转出主体追究相应的法律责任。

二是流转收益分配机制。集体经营性建设用地流转能否顺利推进，很大程度上取决于流转收益如何分配。政府参与流转收益的分配应以构建税收体系的形式，而不是以比例分成的形式直接参与流转收益的分配。因此，政府可以对入市流转的集体经营性建设用地征收土地增值税、集体土地使用税。从权利义务对等的角度出发，集体经营性建设用地入市流转应征收与国有城市建设用地同样的税种。由于城市国有土地缴纳土地出让金，为了体现集体经营性建设用地与城市国有同用途土地同等义务，实现集体经营性建设用地入市后的土地增值同样有部分“涨价归公”，建议对入市的集体经营性建设用地按照不同区域、不同功能征收集体土地使用税。同时，集体经营性建设用地流转，还需根据政府在入市的集体经营性建设用地上所投入的基础设施建设资金的多少，合理地确定其基础设施建设配套费，为城乡建设募集建设资金。明确集体经济组织与政府在集体经营性建设用地流转中的收益分配关系后，还应在政府指导下构建集体经济组织内部的收益分配机制，可以由集体经济组织负责人牵头制订分配方案，村委会和村监事会负责监督，形成的方案经过集体经济组织成员表决通过后报当地乡镇政府进行备案。在制订分配方案时既要考虑村集体经济组织基础设施建设的需要，又要考虑改善村民生活水平、提高其收入的需要。

（6）完善农村集体经济组织体制机制

完善农村集体经济组织体制机制，在农村集体经济组织内部科学分配集体经营性建设用地流转收益，是防范村委会权力腐败、保障农民权益的重要手段。总体来说，应构建和完善集体经济组织中决策形成机制和监督管理机制。具体来说，可以在界定集体经济组织成员权资格的基础上，成立由三分之一的集体经济组织成员组成的集体经济组织议事会，负责制定相关规章制度，做出集体经营性建设用地流转经营决策，分配集体经营性建设用地流转收益，议事会主要领导每年向全体集体经济组织成员报告集体经济组织经营及收支状况，议事会成员由农村集体经济组织全体成员通过民主投票产生；成立由三分之一的集体经济组织成员（议事会成员除外）组成的集体经济组织监事会，对集体经济组织议事会所做出的决策、规章制度及其执行进行监督。

注 释：

{1}{2}高圣平、刘守英：《集体建设用地进入市场：现实与法律困境》，《管理世界》2007年第3期。

{3}钱忠好、曲福田：《农地股份制合作制的制度经济解析》，《管理世界》2006年第8期。

{4}张娟锋、刘洪玉、贾生华：《集体建设用地使用权市场合法化：中国土地制度创新的战略选择》，《软科学》2010年第24期。

{5}胡朝晖：《建立集体建设用地流转制度促进城镇化和统筹城乡发展》，《宏观经济管理》2011年第12期。

{6}曲福田、冯淑怡、俞红等：《土地价格及分配关系与农地非农化经济机制研究——以经济发达地区为例》，《中国农村经济》2001年第12期。

{7}谭荣：《中国农地非农化与农地资源保护：从两难到双赢》，《管理世界》2006年第12期。

{8}段占朝、余秀荣：《论集体经营性建设用地使用权“裸体”交易禁止》，《生态经济》2007年第5期。

{9}刘润秋、高松：《农村集体建设用地流转地权的激励模式》，《财经科学》2011年第2期。

{10}刘庆、关欣、张凤荣，等：《关于农村宅基地使用权流转的思考》，《农村经济》2006年第1期。

{11}霍生平、苏学愚：《农地流转中农民分流就业径向、机制及策略》，《求索》2013年第2期。

{12}杨秀琴：《农村集体建设用地公开流转势在必行——基于隐性流转与公开流转的效率差异分析》，《农村经济》2011年第12期。

{13}刘伯恩：《集体建设用地流转的逻辑深度——以广州市的制度创新为视角》，《中国土地》2012年第5期。

{14}胡枭：《让流转突破制度性障碍——对集体建设用地流转的思考》，《中国土地》2012年第9期。

{15}孙晶艳：《完善集体建设用地流转的政策建议》，《中国土地》2013年第10期。