我国一线城市公租房制度效率的比较研究

谢永康 梁旭 姚玲珍

摘要：公租房政策是我国解决居民住房问题的重要战略政策，不仅是重要的民生问题，也是住房保障制度的重要政策性尝试。文章采用DEA的效率评价分析方法，对我国一线城市公租房制度运行的效率进行了评价。分析表明，目前我国一线城市的公租房制度运行效率偏低，原因不应当归咎于资金投入不足，主要是投入资金配置不合理，资金运行结构效率较低。因此，为了提高公租房制度的运行效率，各地应当结合本地实际，通过制定差异化和个性化的公租房分配制度，调整公租房投入资金的使用结构，解决城市中低收入家庭的住房困难，提高公租房制度的实际运行效率。

关键词：公租房制度；DEA；制度效率

一、 引言

1997年房改以来，我国房地产市场迅速繁荣，呈现出量价齐升的态势，但是房价上涨的速度大大超过了老百姓的承受能力，尤其是2003年之后，随着我国货币发行量提速，次贷危机之后的宽松货币政策出台，我国城市房价上涨过快，涨幅过大，一线城市房价攀升问题尤为突出，泡沫加剧，导致这些城市的中低收入人群处境非常尴尬：既无法承受普通商品房的高房价，又不符合城市保障房的申请要求，成为名副其实的城市住房问题“夹心层”。另外，随着我国城镇化快速推进，新就业大学生和外来务工人员的居住条件和环境也急需改善，这些人群也成为夹心层的一部分。

为解决上述“夹心层”住房困难，在中央政府的主导下，各地政府推出了“公租房”政策，作为我国住房供给调结构的重要举措。公共租赁房是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一种保障房。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受得起的价格向承租人出租，包括新就业大学毕业生以及从外地迁移到城市工作的人群。中央政府工作报告已经明确“十二五”期间，要积极发展以公租房为主的多层次住房保障体系建设，并要求各地方政府要探索公租房的新模式，解决好上述“夹心层”的住房困难问题。根据规划，“十二五”期间我国将建设3 600万套保障性住房，确保保障性住房的覆盖率提高到20%以上。程恩富等在阐明住房的经济性质、房价收入比、房地产利润率等理论的基础上，论述了“以市场调节为基础，国家调节为主导”的双重调节机制，构建城市以“公租房为主，商品房和私租房为辅”的新格局。在借鉴新加坡和香港住房保障制度的基础上，北京、上海、广州、天津和重庆等地率先大规模建设和提供公租房，将公租房以稍微低于市场价格的方式出租给“夹心层”群体，为我国保障房建设起到了示范作用。

从各地公租房发展实际情况看，制约公租房规模最主要的瓶颈是资金问题，因此评价公租房效率高低的重要标准我们就设定为筹集到的建设资金是否被有效利用。由于一线城市住房问题更突出，为了更好的评价各地公租房效率，本文以北京、上海、广州、天津和重庆等一线城市为代表，选择这些地区公租房建设数据，利用DEA方法（数据包络分析），对这些城市的公租房资金使用及建设的情况进行综合评价，考察我国一线城市公租房建设的有效性，并分析其公租房效率高低差异的原因，为完善我国公租房制度提供重要的参考依据。

二、 公租房制度效率评价述评

发达国家对公租房问题研究起步较早，研究成果较为丰富。发达国家政府为保障中低收入者的住房需求，率先推出并建立了较为完善的住房保障制度。对公租房制度的效率研究一般集中在政府的角色定位、保障房制度设计方式、融资渠道的研究等方面。Quigley以美国为例，从住房权、外部性、公平机会以及社会收益和分配等方面，阐述了政府在其中所起到的重要作用。Hugo Priemus通过分析欧盟统一住房政策及各成员国间住房关系后认为，政府应更多干预住房保障的问题。阿瑟·奥沙利文的实证研究表明，对中低收入者的货币补贴效率好于实物补贴。

国内公租房研究主要集中在公租房的功能定位、发展目标、总结与借鉴境外经验、完善相关制度、可持续评价方法、融资问题和租金问题等方面，主要从保障的视角将公租房做为解决民生问题、弥补当前我国住保制度的政策性探索，借鉴国外成熟经验，探索符合国情的公租房制度，包括供应制度、定价制度以及各种配套政策措施。在公租房制度方面，我国目前主要是结合可持续的发展理论来开展公租房的可持续评价，现有研究包括宋祥来通过实证手段分析公租房项目的经济可行性，杨轲利用模糊数学综合评价方法来构建了包括经济、社会和资源环境等方面的重庆市公租房可持续发展评价模型，赵杰用传统的环境影响评价的方法来实证分析公租房项目的生态环境影响情况，李道明建立了公租房项目的成本分析及控制机制等。

对公租房效率的评价方面目前的研究较为少见，主要代表性文献如下：钟治峰认为，社会资本对公租房的参与积极性不高原因，主要是投资回收期长、投资收益不确定、退出机制不明确等，要想鼓励社会资本进入到公租房建设中来，就应当在土地供应、税费减免等方面提供更多优惠。贾康和孙洁等提出运用PPP机制提供廉租房和公租房的建议。杨刚等通过对上海利用住房公积金援建公租房等的影响方面进行了实证分析。潘雨红运用DEA方法对公租房配租方法进行了较为深入的研究，指出摇号并不能较好解决公租房分配问题，通过引入数据包分析方法对公租房配租，其效率优于摇号手段。王爱玲则根据准入条件及轮候时间构建了公租房的分级评价系统，通过改进Vague-Topsis方法构建了综合评价模型，认为改进Vague-Topsis方法可以促进公租房资源的合理配置。

作为常用的效率评价方法，DEA方法在国内主要应用于各种制度的效率评价，不过在公租房制度的效率评价基本还无人使用，从现有文献研究来看，尚无学者使用DEA方法对公租房制度效率展开评价。本文将尝试从公租房投入产出的效率出发，运用DEA评价分析法，对我国一线城市的公租房的制度效率进行深入分析。

三、 DEA模型简介

运筹学家查尼斯在1978年提出数据包络分析法，该方法基于相对效率投入产出法，其核心思想为利用数学规划方法，评价多个输入输出单元相对有效性；决策单元即DMU集合，通过对投入产出分析，对各决策单元的投入产出权重评估，确定各DMU数据包络有效性。DEA的优点，是能够利用不同的决策单元数据生产可能边界，来衡量DMU集合的相对效率。这种方法和参数估计和权重确定无关，指标评价结果也与指标的刚量无关。DEA评价法被广泛应用于不同行业和企业的相对有效性分析中。张建华用DEA法对我国商业银行效率进行了实证研究，许治、师萍用DEA方法对科技产业的投入产出效率进行了分析。DEA法常用的两种基本模型是CCR模型和BCC模型，其中CCR模型主要测量决策单元整体效率，而BCC模型主要测量技术效率，因此本文将主要应用CCR模型来评价我国一线城市公租房制度效率。

四、 我国城市公租房制度效率评价

1. 指标选取。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），住建部等2012年出台了《公共租赁住房管理办法》，各地方政府也陆续出台了细化的公租房建设和管理办法，规定我国公租房资金主要来源为土地出让金不低于10%、财政资金、公积金增值收益、社会资本及其他渠道所筹资金。公租房实施效果主要体现在实物配租效率、实际住房补贴效率以及租金核减程度上，所以本文评价这些一线城市公租房的制度效率时，将土地出让金、财政资金、公积金的增值收益以及社会投入资金作为DEA投入因子，将实物配租效率、实际住房补贴效率和租金核减程度作为产出因子，其中财政支出资金指政府按照公租房政策，由中央财政与地方财政将财政资金按照预算计划对公租房建设的支出。土地出让金指按照公租房政策，各级地方政府的土管部门将土地使用权出让，按规定向受让方收的土地出让价款，或土地使用期满后使用者需要续期而向土管部门交纳的续期款，或原划拨土地受让人将土地使用权进行有偿转让、抵押、出租和投资等，按规定补缴土地款。公积金增值收益，专指住房公积金管理运作过程中形成的业务收支差额。社会资本投资指公租房建设中投入的国家资本、集体资本和股份资本。实物配租的效率指地方政府向符合条件的公租房申请对象直接提供公租住房，并按照公租房租金标准收租金的效率。公租房实际住房补贴效率指中央政府对公租房使用权属主体给予实际租金补贴率。租金核减程度是指在公租房政策指导下，对于公租房实物租住级差给予酌情减免租金的程度及比率。本文数据源于2012年《中国建设年鉴》，2012年北京、上海、广州、天津和重庆等一线城市公共租赁住房管理中心网站数据。

2. 结果分析。

（1）城市总体效率分析。DEA的综合效率由两部分构成：综合技术效率=纯技术效率×规模效率。纯技术效率是企业的技术和管理等因素影响的生产效率，而规模效率则是由于企业的规模因素影响的生产效率。综合技术效率综合评价与衡量决策单元的资源使用效率、资源配置能力等多方面能力；综合技术效率的最大值为1，表示此时这一决策单元的投入产出是综合有效的，即技术有效和规模有效同时达到最优。纯技术效率的最大值为1，表示在当前技术水平上，此时投入资源的效率最高，而未能达到综合有效的根本原因是规模效率不够高，因此其改革的重点在于通过采取各种措施，更好地发挥其规模效益。通过CCR模型对一线城市的总体效率进行估算，如表1所示。

从表1可以看出，在选取的一线城市样本中，北京、上海、重庆为DEA为有效地区。DEA有效说明以上三个地区公租房制度效率达到了最佳的规模效益状态。广州、天津两个地区为弱DEA，其中广州的DEA效率值为0.9，天津的DEA效率值为0.88，这说明这两个地区的技术效率与规模收益未能够同时达到最佳状态，可能存在着一定程度的资产闲置和产出效率不足。

（2）规模收益情况。从表2可见，广州、天津两个弱DEA城市均为规模收益增加城市，这说明增加公租房的资金投入对于缓解城市特定收入群体的住房困难有积极作用。而且，这也意味着这些地区的公租房产出效率提高不能仅仅依靠增加资金投入的支持，必须结合本地实际对公租房闲置资金的运营结构进行有效调整，才能提高公租房的产出效率。

重庆虽然属于制度有效率的城市，但同时也属于规模收益递增的城市，因此增加公租房供给能进一步提升效率。重庆市对原有实物配租的保障方式做了很大改善，避免了以前的实物配租方式对房地产市场造成的一些冲击问题，不过仅以改良实物配租的方式尚不能从根本上解决当前的夹心层住房问题，而适当地加入货币补贴的方式来弥补实物配租所存在的缺陷，将能够使重庆市住房保障方式更加系统和更为完整，同时还可以避免原有的实物配租方式对社会形成的一些冲击问题。货币方式包括可以对收入较低、经济状况困难的租户减免一部分租金，减免的这一部分由市财政部门设置专款进行给付；也可以制定各种优惠贷款计划，鼓励经济条件相对较好的租户对公租房进行购买等。

（3）弱DEA城市投入产出分析。根据投入产出情况，可以找到部分城市弱DEA有效的原因，见表3。所有的弱DEA地区资金使用情况都存在一定的富余，以广州为例，财政支出资金富余17%，土地出让金收益富余30%，公积金增值收益富余26%，社会资本金富余18%，其他资金富余88%。由此可见广州的资金投入产出效率较低，这说明在弱DEA城市，投入不足并不是公租房制度运行效率低的主要原因，政府的重视度和法制是否健全等原因都有可能成为公租房制度运行是否顺畅的障碍，因此在增加投入的同时，加快法制建设，提高政府的重视程度，这是在长期内解决公租房制度运行效率重要措施。

（4）弱DEA城市产出不足情况分析。从表4可以看出，弱DEA地区产出处于不足的状态。可以增加公租房的住房补贴力度，实物配租来增加公租房供给，还可以通过增加公租房的租金核减力度来增加供给。

从效率评价的总体情况看，北京、上海、重庆的技术效率和规模收益达到最佳状态，天津、广州的产出效率相对不足。这与上述地区经济发达程度以及公租房实践的经验密切相关。不同城市的发展能力存在较大区别，京沪地区经济发达，在我国经济板块中，具有中心作用和地位。从产业结构上看，京、沪已经基本完成工业化，第三产业所占比重均已超过第二产业，并且其城市化水平均已超过80%。国外经验证明，一个地区城市化水平超过70%，这个地区的各项基础设施可以进入稳步发展阶段。重庆自确定为直辖市以来，经济发展较快，综合实力明显增强，尽管与京、沪地区仍有一定差距，但是公租房实践经验丰富，依托政府力量形成了独特的重庆模式，包括方案的设计、多渠道的资金筹措方式在内，重庆公租房制度具有较好的先天优势，因此其执行效果较好。而一些经济较为落后地区，由于相对经济欠发达，产业结构不合理，政府对发展公租房的积极性不高，再加上对土地财政的过度依赖，公租房建设更多是为了完成中央政府的考核要求，这些问题导致其公租房制度的总体运行效率不高。

五、 结论

目前我国各地公租房制度在实践中，在融资制度、分配制度、土地供应制度和法律法规等方面进行了积极尝试，从各地实践效果上看，取得了一定成绩。我国公租房制度的主要问题是公租房制度本身缺乏盈利性，住房保障体系不健全，政府在土地供应上积极性不高，公租房准入和退出机制不完善等等。本文借助于DEA的制度效率评价方法，将财政预算支出等投入资金作为投入指标，将公租房的实物配置效率作为产出指标，对我国一线城市的公租房制度效率进行评价，并对一些城市的效率较低的原因进行了较为深入的分析。总体来看，在观察的5个一线城市样本中，虽然只有3个地区处于DEA的有效状态下，但弱DEA城市的总体趋势是较好的。

通过对我国上述一线城市公租房效率分析，我们认为应当通过调整公租房制度不同分配形式的深化和改善来解决以上问题。各地在完成中央政府下达的公租房建设任务的前提下，应当结合本地区的经济发展实际，制定适合本地的公租房管理制度，并积极创新融资模式，调动社会资金参与到公租房建设中来，力争最大限度地解决“夹心层”的住房困难。

参考文献：

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2. 阿瑟·奥沙利文.城市经济学.北京：中信出版社，2003：56.

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5. 贾康，孙洁.运用PPP机制提供廉租房和公租房的建议.中国财政，2011，（15）：43-46.

6. 杨刚，王洪卫.公积金制度对上海住房市场量价波动的影响研究.上海财经大学学报，2012，（1）：85-91.

基金项目：国家社会科学基金重点项目（项目号：12AZD051）；国家自然科学基金项目（项目号：71173142 ）；中国博士后科学基金面上项目（项目号：2013M531157）；浙江省社科联重点项目（项目号：2013Z59）；浙江农林大学人才项目（项目号：2045210108）。

作者简介：姚玲珍，上海财经大学不动产研究所所长，上海财经大学校长助理、教授、博士生导师；谢永康，上海财经大学公共经济与管理学院房地产经济学专业博士生；梁旭，上海财经大学公共经济与管理学院房地产经济学专业博士生。

收稿日期：2014-04-05。