欧盟公共就业服务社会合作模式及其启示

王浩林

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

在政府职能转型及就业形势日趋复杂的背景下，需要谨慎权衡公共就业服务(以下简称PES)提供的公平与效率，以实现社会福利的最大化。一个可行的方法就是从政府一元提供逐步向社会多元合作过渡，以提高公共就业服务的灵活性和实效性[1]。政府向社会购买PES是最常用的合作方式[2]，但是它还有不少问题亟待解决。例如，合作模式复杂多样[3]，需要了解它们的适用性；需要谨慎对待合作购买模式引发的一系列合同治理问题[4]。欧盟为应对金融危机采取了一系列就业服务合作战略，并且取得了一定的成效[5]。欧盟在不同文化背景下的PES社会合作经验，以及丰富的研究文献给我们提供了可借鉴的经验和进一步审视我国公共就业服务体制及创新社会合作实践的机会。

一、欧盟国家公共就业服务社会合作的嬗变

(一)公共就业服务社会合作与危机治理和福利变革

公共就业服务的出现是为了应对社会失业压力。1910年英国建立的第一个全国性的劳动力交易平台就被赋予了“保证社会良好秩序”的意义。1919年刚诞生的国际劳工组织(以下简称ILO)郑重向成员国推荐PES制度，希望构建一个国家垄断的就业服务体系。二战之后ILO的态度开始有所松动，但当时欧洲国家的主导思想仍是国家垄断就业服务[6]。

20世纪70年代的石油危机和经济危机彻底改变了欧洲国家的福利格局，国家垄断社会福利的合法性受到挑战。英国首先吹响了改革的号角，保守党在改革的第二阶段开始了公共事业领域的非国有化进程，解除了就业服务长期管制状态，私人就业服务部门得到发展。1997年的“新政计划”(The New Deal Programmers)正式推动PES社会合作，其后残疾人新政(The New Deal for Disabled People)的服务直接外包给了营利和非营利性质的网络职业介绍组织。英国的公共就业服务社会合作模式的影响力很快在其他欧盟国家显现，各国相继开始了“本土化”的就业服务体系改革。

2008年的金融危机又一次引发欧盟国家公共就业服务体系的变革，并将其推向了更高层级的社会网络治理模式。欧盟早在2000年就开始尝试建立PES国际合作网络，发起了名为EQUAL的共同体倡议(2000-2006)。EQUAL先后投入了30亿欧元支持成员国社会合作实践，涉及公共部门、培训和教育机构、非营利组织、企业、学校和研究机构，超过20万人从中受益。2008年金融危机爆发促使欧盟加快了社会合作的步伐，努力打造一个跨国就业服务网络合作平台。平台由两个计划构成：公共就业服务机构对话计划(PES to PES Dialogue)和就业服务伙伴计划(Partnership between Employment Services，PARES)。

(二)公共就业服务社会合作与劳动力市场变化

Price[7]指出20世纪80年代人们就开始普遍质疑垄断经营的PES机构应对快速变化的劳动力市场的能力。因此，PES作为劳动力市场的关键必然要对劳动力市场的变化做出反应，通过社会合作来共同治理就业问题。PES的社会合作趋势同劳动力市场变化密不可分，主要表现在以下几方面。

第一，人口年龄结构对劳动力市场的影响。老龄化是人口年龄结构最重要的变化之一，受此影响家庭规模缩小，劳动力减少，发达国家纷纷考虑延迟退休年龄。若想这一政策取得成功需要考虑三方面因素：老年人就业机会；雇主雇佣年长员工的意愿；年长员工就业意愿和工作技能更新。后两项因素需要积极劳动力市场政策的干预。另外女性劳动者参与率上升，考虑到女性一些特殊生理需求，需要更加人性化的PES。

第二，全球化力量对劳动力市场的影响。引发劳动力市场改变的全球化基本力量包括新技术和全球竞争，它们激发了新的产品和产业，而新旧过渡绝不简单。为适应“知识经济”对技能的新要求，PES需要在学习和培训方面发挥作用。

第三，弹性的劳动力市场。经济自由化和全球竞争导致劳动力市场更具弹性，它影响着工作形式、工资、雇员数量、工作任务、技能及劳动力迁移。在这一过程当中，PES需要调整服务策略以适应形势，在他们灵活而又富有创新的服务支持下，弱势群体福利能在新的劳动力市场中得到一定的保障。

第四，失业率居高不下。20世纪70年代以来的高失业率已成为欧洲国家的头号社会问题。以最近的金融危机为例，2007年欧盟25岁以下青年失业率为15.7%，到2012年上升至22.8%，15岁到24岁青年有三分之二退出劳动力市场[8]。

面对快速变化的劳动力市场，公共就业服务机构开始承担超出传统职业中介和失业金管理的职能，提供更大范围的劳动力市场信息，管理劳动力市场调整计划，以及提供针对特殊人群的专门服务。政府对他们寄予厚望，但在裁减公务员和削减公共预算的现实背景下，却无法做到与相应的人力和财力等资源相匹配。因此，政府开始向社会寻求合作。

二、公共就业服务管理新模式：链式思维和行动

公共就业服务管理新模式源自企业链式思维的引入，其实质是在理清产品生产链条的基础上，建立起一套生产节点间的联系、监督与激励机制。节点间的关系包括从属关系、对等关系、考核关系及间接关系等四类。Nick THIJS & Patrick STAES[9]在其研究中发现了公共就业服务管理的链式倾向，认为链式管理是公共管理的复杂主题之一，政府PES机构要想在劳动力市场中起到关键作用，就必须迎接这场挑战。欧盟不少国家尝试重新定位公共就业服务机构，发挥他们在整个劳动力市场链中的协调和联络作用。

(一)公共就业服务跨界合作

所谓跨界合作既包括跨区域合作，也包括打破部门界线的部门合作，它能够提升社会资源的效能，增强积极劳动力市场政策(ALMPs)的执行能力。目前欧盟各国具体跨界合作各有不同。奥地利制定了区域就业协议(Territorial Employment Pacts)，协议伙伴包括公共就业服务机构、州政府、社会福利办公室、市政府、议会、学校董事会及非营利组织(以下简称NPO)等。比利时政府采纳了青年行动计划(The Action Plan for Young People)，该计划涉及公共就业服务机构、NPO、职业介绍组织及社会临时就业机构等。在法国，由市政府牵头公共就业服务组织与其职业介绍机构签署协议，为陷入困境的年轻人提供服务。挪威在郡设立职业指导中心、公共就业服务机构与郡教育行政单位，以及雇主协会能力合作为年轻人和部分成年人提供服务。类似的改革为地方公共部门、社会服务组织及雇主协会间的互动与合作奠定了良好的基础[9]。

(二)与学校间的合作

在公共就业服务管理链条上，向前与向后延伸是其呈现出来的新特点。所谓向前延伸就是指公共就业服务机构与学校合作，双方的合作，尤其在初中阶段，是减少辍学，帮助青年人就业的关键。与学校的合作可以通过签订正式协议在国家层面开展，如挪威，或者是在地方层级开展，如德国。在欧盟国家，两者间的合作还有以非正式的形式建立的，比如奥地利和丹麦。卢森堡公共就业服务机构为学校提供的心理服务被认为是一项很有意义的实践。在两者间的合作中，特别值得称道的是对学校教师进行培训，以便为学生及时、经常性地提供职业指导，如意大利。

(三)与雇主间的合作

公共就业服务机构与雇主的合作在多层面展开，为需要就业者，特别是弱势群体提供服务。在奥地利，公共就业服务机构人员的六分之一同企业有紧密合作，专门处理年轻人求职和做学徒事宜。在德国类似的合作集中在三个领域：职业介绍、残疾人及学徒工就业领域，公共就业服务机构人员的三分之一参与到其中。

在一些国家，包括雇主在内的社会合作伙伴甚至能够参与就业服务决策。在奥地利地方和中央的公共就业服务决策机构中就有社会合作伙伴的代表，而丹麦的劳动力市场政策监督委员会也有类似安排。德国2004年颁布了国家培训协定(The National Training Pact)，在该框架下设立由雇主代表、联邦政府及公共就业服务机构组成的委员会。荷兰也同雇主组织达成协议，以吸纳更多年轻人就业和培训。法国和匈牙利的人力资源经理被联结到信息交流网络，以改进年轻人的就业能力。

三、公共就业服务合作网络中权力的重新分配

合作不仅仅是协议或合同的问题，它往往意味着更大规模的网络和授权，需要在网络中合理地配置权力资源。随着合作的不断进行，以及经验的交流与借鉴，网络权力分布正在悄然发生着变化，并集中表现在两类节点关系：从属节点关系和对等节点关系。前者出现去中心化趋势，后者不再过分强调对过程的控制。

(一)从属节点关系的权力去中心化

所谓从属节点关系的权力去中心化就是将公共政策职责从中央转向地方，这一转变在过去三十年欧盟国家的劳动力市场政策中早已发生[10]。政策制定者逐渐认识到地方公共部门在劳动力市场政策中的重要性，与社会伙伴的合作需要设计更具地方性的政策。决策的分散化对于变革欧盟国家的公共就业服务及转向新的组织模式都是十分有益的。

去中心化可以分为两类形式：区域分权和地方自治。在传统高集权的行政体系中，区域分权将劳动力市场和就业政策等权力移交给区域政府部门；而地方自治往往涉及职业介绍和社会救助领域。芬兰、德国和荷兰将失业社会救济的责任下放给了市政部门，与公共就业服务机构合作提供一站式服务。地方自治体现在丹麦、波兰和挪威三个国家。在前两个国家中，由地方完全负责职业介绍，而挪威则是由地方层级合作管理就业中心负责。出现权力转移区域化的国家有三个：比利时、西班牙和意大利。可以发现目前绝大多数(18个)欧盟国家仍然采取传统的集权式的公共就业服务组织形式，中央负有就业服务的主要职责。

从属节点关系的权力去中心化原因复杂，不仅仅是由于就业服务政策的关系。比利时、西班牙和意大利就业服务职责的分权只是更大范围权力转移的一部分，受种族和区域独立主义影响。2007年比利时决定成立一个区域合作机构——协同工作中心(Synerjob)，协调工作提供及就业培训，促进劳动力跨区域流动。而劳动力市场政策的地方自治倾向更多地是考虑激活失业者因素，如丹麦、芬兰、德国、荷兰和挪威。一些国家地方部门参与社会救助的传统也是地方自治的重要背景因素。

(二)对等关系节点的合作控制：从过程控制转向目标管理

对等关系的管理分权通常采取目标绩效管理(以下简称MBO)形式，它是公共就业服务组织管理中，平衡弹性与问责关系的经典管理战略。实行绩效管理并不代表PES机构放弃指导，而是监管方法的改变。执行单位在资金、人事及计划管理方面被赋予更大的裁量权，但也被要求实现既定目标，接受绩效评估。PES组织从过程控制转向目标管理能够有效地使用绩效信息，绩效信息不再是为了“控制与问责”，而是用于学习和管理。

公共就业服务组织MBO同样也是“新公共管理”思想下公共管理变革的产物。目前，MBO虽然还称不上是欧盟普遍的PES组织管理模式，但亦不少见。在过去欧盟15国中，北欧国家就有MBO的传统。现在，MBO模式在各国的实践当中形式多变，在一些案例中甚至发现MBO的基本准则没有得到充分执行，2001年的一份研究(Mosley et al.2001)表明MBO存在执行差异。虽然有18个欧盟PES组织声称采用MBO模式，但当时只有9个国家和比利时佛兰德斯地区的MBO体制符合两个核心标准：事前设定目的，需实现的目标及量化的绩效目标；根据既定目标衡量和报告绩效情况。

四、欧盟公共就业服务合作供给模型

欧盟多途径鼓励各成员国因地制宜发展就业服务合作。欧盟社会基金(European Social Fund，ESF)和欧盟地区发展基金(European Regional Development Fund，ERDF)支持地方参与者合作创造就业机会。而欧盟在2011年开始的就业服务伙伴计划直接将改善成员国就业服务合作设为目标，建立论坛分享经验。成员国在不同的合作背景下进行实践，他们在公共就业服务合作方面都有自己独道的经验与模式。

(一)公共就业服务合作模式划分标准

(1)合作参与者。公共就业服务合作参与者可以分为三大类：公共部门、私人部门及利益群体。这些参与者的目标和行为准则有很大的不同，他们的具体活动常常要受过去就业服务的垄断体制及各国竞争程度的影响。(2)合作原因。虽然公共就业服务合作原因不少，但仍然可以用动机因素做基本的划分，由此可以分为两大合作动因。一个动因是提升就业服务能力以完成任务。这些能力一方面是为了提供足够的服务数量，例如，在危机期间援助新的失业人群，或是为长期失业者提供更多帮助。另一方面是为了保证服务的质量和种类，例如，为残疾者提供新服务，或是为具体目标群体提供专门服务。后一个动因是处理多维问题的需要，例如，青年就业问题。(3)合作制度安排。就业合同安排可以归为三大类，内部政府合同、基于市场的服务提供者合同和客户合同。

(二)单一维度合作模型

合作模型可以依据所涉及的参与者进行分类，这种分类方式主要关注的是合作互动关系，受专业化和能力驱动，最终可以将合作模型分为三大类。

第一类，公共就业服务机构同私人营利机构的合作。这种类型的合作以提升效率为目的，具体合作机构包括私营就业机构、临时工作组织、猎头机构及私营培训企业等，他们或参与具体服务的外包，或参与较为一般的合作(如信息交流)。第二类，公共就业服务机构与NPO的合作。这种合作模型普遍用于就业困难人群(如青年人、大龄人员、残疾人、被排斥者及滥用药物者)。合作的基础在于NPO过去为弱势群体服务所累积的经验与开发的技能。2006年的一项调查表明，NPO大约提供英国就业服务的20%，而在德国、波兰、瑞典等国的比例明显降低。第三类，公共部门间的合作。出于整合服务的目的，该合作模型主要涉及卫生、教育、培训和社会救济等领域。合作层级从简单的信息共享到正式的合同制度安排，合作既存在于公共就业服务机构与教育、培训机构间，也存在于公共就业服务机构与政府行政部门间。

(三)双维度合作模型

依据合作目的和合作制度安排这两个维度可以将合作分为四个类型，如表1所示。

表1 公共就业服务机构与其他就业服务提供者的合作模型

模型1和模型3有相同的服务提供者，但不同目的下的主要合作伙伴有所区别。这两类模型普遍在就业服务自由化中使用。模型2和模型4基于自愿为合作基础，提倡合作、网络化及经验交流，而非委托代理关系。这类结构化的合作也可能在不同公共部门间发生。四类模型并非互相排斥，可以同时发挥作用，它们是为了应对不同的需要而产生的不同解决方案。值得注意的是，在四类模型中公共就业服务机构都失去了对就业服务提供的垄断，开始与其他参与者共享服务提供责任。但公共就业服务机构的角色和地位在四类模型中变化很大。

五、结语

就业服务合作常常涉及多个政策领域，如就业优先权、不同体制的市场定位、福利组织、竞标等。这样一来合作模式往往具有强烈的路径依赖特征，国家间的直接比较变得困难和复杂。在这样复杂的变化中我们仍然可以吸取到一些值得借鉴的经验。

首先，在合作上要先考虑问题，后考虑合作形式。并不是所有类型的合作都适用于某类政策问题，需要根据问题来决定参与者、制度安排及资源。其次，注意平衡效率与机会公平。所有形式的合作都会引发一个平衡效率与服务机会公平的问题。效率是公私合作的动因，而确保公平是公共就业服务提供的基本原则。需要从这两个维度来设计合作形式，或者是至少在不损害一个条件下改善另外一个。再次，平衡不同的利益。平衡参与者的利益是合作的基础。在基于市场的合作中，公共资源对外部参与者起到根本性的激励作用，这意味着要努力平衡不同群体利益。在这方面经验与理论都能有所帮助，当然交流和讨论也是促进合作的重要手段。最后，完善管理制度。一些技术性措施对于提升合作效率是有所帮助的，特别是竞标程序和支付制度，它们影响着最终的结果。

参考文献：

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[2] 温俊萍．政府购买公共就业服务机制研究[J]．中国行政管理，2010(10)：48-52．

[3] 沈 熙．中国公共就业服务多元提供体制研究[D]．南京：南京大学，2011．

[4] 明燕飞，刘 江．政府购买公共就业服务的合同制治理研究[J]．求索，2011(5)：29-31．

[5] Anette Scoppett.Successful partnerships in delivering public employment services[EB/OL].[2014-03-20].http：//ec.europa.eu/ social/pes-to-pes．

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[8] Nicola Duell，Kurt Vogler-Ludwig.The role of public employment services in youth integration：a review of European good practice[EB/OL].[2011-04-09].http：//ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=964&la ngId=en．

[9] Nick THIJS，Patrick STAES.Organizational development，improvement and innovation management in Public Employment Services [EB/OL].[2012-09-10].http：//ec.europaeu/social/main.jsp?catId=964&la ngId =en．

[10] Giguere & Froy.Flexible policy for more and better jobs[M].Paris：OECD，2009：110．