欧盟反兴奋剂政策研究

刘水庆，刘山玉

(1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；2.郑州华信学院 公共体育部，河南 新郑 451100)

刘山玉(1983-)，男，河南新乡人，郑州华信学院讲师、硕士，研究方向：体育管理、体育教育。

欧盟委员会是欧盟的常设执行机构，负责处理欧盟日常事务。它的体育业务由该委员会内设的教育文化部门负责。欧盟是很多行业世界标准的起草者和制定者，所制定的包括欧盟体育政策在内的政策对相关行业有着巨大的影响，欧盟反兴奋剂政策就是其中一个典型的代表。本文的研究仅界定在区域性经济合作组织——欧盟层面，不包括对欧盟成员国反兴奋剂政策的研究。

一、欧盟反兴奋剂政策提出的背景

国际奥委会认为，在比赛中为了专门用来达到人为地和不正当地提高运动成绩的目的，运动员使用与人体无关的任何形式的药物，或使用异常剂量的生理活性物质，以及采用不正当的方法和各种心理手段等，都必须看作是兴奋剂[1]。兴奋剂问题的形成是各种因素综合作用的结果，既有运动员对成绩的极度贪婪、兴奋剂政策和法制的相对缺乏、政治因素过多介入、过渡的商业化、“更快、更高、更强”目标与人体自身极限能力挑战的矛盾，也有媒体的吹捧、反兴奋剂技术的滞后性、国际反兴奋剂组织之间缺乏有效的合作，以及兴奋剂检测费用昂贵等因素的影响[2]。

欧盟的反兴奋剂政策主要源于欧盟理事会和欧盟委员会的决议，包括欧盟及其部门为反兴奋剂而制定的规定、办法、准则，以及行业的规范和条例规章等，可以是规范性文件也可以是行动决策。欧盟反兴奋剂的政策提出较晚的原因是，欧盟权力部门并没有认识到体育运动的特殊属性，而是把它看作是普通的经济活动。另外，欧盟并不是对兴奋剂问题的关注不够，而是重视不够。欧盟认为，虽然在体育运动中存在严重的兴奋剂使用问题，但是，欧盟不适合参与到打击兴奋剂使用的斗争中。委员会多次声明，它无意针对运动员非法使用增强性能的物质提出特别立法。这可以从欧盟委员会回答欧洲议会的相关咨询中看出点端倪：1988年，Stewart-Clark(欧洲议会会员)向委员会提出，是否愿意在欧洲的层面上去支持立法，以确保任何国家的促进者或者运动员都能获得公平的利益。欧盟委员会给出的答案是，在该领域中还没有任何立法计划，原因是欧共体条约没有对共同体授予权利提出一个共同的政策以打击药物的使用，另外，相比消费违禁药品而言，在体育运动中使用兴奋剂的情况次要一些[3]。显然，20世纪90年代之前，欧盟委员会并不重视体育运动中的使用兴奋剂问题。

兴奋剂中的化学成分对人体健康的损害很大，已经引起了社会的广泛关注。20世纪90年代初期，欧盟开始把制定反兴奋剂政策提上日程，“我们认为，随着体育运动的商业化发展，体育在欧洲一体化过程中可以扮演重要的角色，兴奋剂问题越来越严重，直接影响体育的经济作用；兴奋剂问题成为社会关注的热点问题，负面影响很大；以博斯曼案件为首的欧洲法院大量的判例中缺少政策和法律的依据”[4]。在这种背景下，欧盟面临前所未有的困难，制定反兴奋剂政策已经刻不容缓。

二、欧盟反兴奋剂政策的演进

(一)第一阶段：制定体育运动中反兴奋剂的行为守则

在欧盟理事会主导下，委员会和各成员国专家配合采取了两个规范体育运动中使用兴奋剂行为的措施：(1)建立兴奋剂审查制度。1989年5月，理事会要求委员会通过尿液测试来检查使用违禁药品的情况，并对此进行审查。审查的内容包括药物成瘾的实际比率、滥用药物成瘾的数据和非法使用药物的情况。(2)起草和发布打击体育运动中使用兴奋剂的行为守则。这虽然只是一个要求运动员和其他体育运动参与人员远离兴奋剂的道德守则，但是它迈出了欧盟反兴奋剂的第一步，从这个意义上说，它是具有开创性的。其后的行为守则就是在此基础上被提出来的。

1992年2月8日，反兴奋剂行为守则被欧盟理事会通过，其基本原则是：教育和预防为主，号召运动参与者特别是年轻人远离兴奋剂。它的主要内容是防止使用兴奋剂的“十项戒律”。具体包括：目的方面，鼓励年轻人远离兴奋剂，在家庭和学校的参与下，年轻人以身作则，倡导社会大众杜绝使用兴奋剂；目标方面，运动员作为榜样，应为体育运动和社会中杜绝使用兴奋剂重建信心；责任方面，健康专家有义务充分告知使用兴奋剂的影响，为体育专业人员提供建议，运动员的随行人员(经理、培训师、教练等)必须发挥积极作用；措施方面，国家和国际水平上的体育组织应在兴奋剂的控制问题上予以合作，实验室应继续保持高质量和可靠的药物检测程序，应监控具有增强性能的潜在新物质，媒体应向社会公众提供运动员的训练方案及使用兴奋剂所造成的负面结果的相关信息；场所和对象方面，加强对体育场馆的管理，进行定期抽查。另外，既要重视职业体育中的兴奋剂问题，也要关注群众体育中使用兴奋剂的情况[5]。

行为守则制定的依据是健康法令和《欧洲共同体条约》。1989年6月12日欧共体颁布了健康指令89/391 EEC，其第3条规定，工人的内涵是任何受雇于雇主的人，体育运动已经成为一种新型职业，运动员属于工人的范畴。雇主有责任对工人健康定时进行风险评估，在评估的基础上通过采用必要的措施去保护工人安全和健康。另外，这个问题还与公共健康有关。《欧洲共同体条约》第152条规定，保护全体公民的健康。运动员为了保持体能和提高身体机能经常会使用药物产品，它是运动的一部分，这是无可厚非的，但是这些药物可能给他们的健康带来风险，雇主有责任去预防运动员服用兴奋剂和维护公共健康秩序[6]。

(二)第二阶段：参与世界反兴奋剂机构的成立

相对于道德行为守则来说，参与世界反兴奋剂机构的成立在欧盟体育政治策略中有举足轻重的作用。1998年7月8日，在法国北部的弗汉新城，法国海关在参加环法自行车赛的费斯蒂那车队队医维利·欧特的汽车内发现了40瓶违禁药品EPO，此事件被称为“EPO事件”[7]，是欧盟体育运动中的标志性的事件，对建立世界反兴奋剂机构有着促进作用。

欧洲议会在1998年12月17日通过决议，支持建立世界反兴奋剂机构，并表示希望委员会在其中发挥重要作用。在多方的共同努力下，1999年12月10日，世界反兴奋剂机构(以下简称WADA)在瑞士洛桑正式成立。参与WADA的建立主要有三个步骤：首先，细节探讨。主要探讨了两个问题，即WADA的参与机构和设立条件。对于前者，普遍认为，体育组织既没有资源也没有权力检查兴奋剂的流通，政府将在其中发挥重要作用。对于后者，为了成立WADA，欧盟内部举办了专题论证会，达成了两个共识：(1)体育和政府部门都应该成为该机构的董事会代表；(2)重要的决议要由双方共同达成。其次，统一认识。1999年5月31日至6月2日，在帕德伯恩由欧盟成员国各体育部长举行的非正式会议中，讨论了参与WADA建立的问题。各部长认为，为了有效地打击使用兴奋剂行为，需要创立一个国际上独立和透明的反兴奋剂机构。最后，接受邀请并参与WADA成立。1999年10月，国际奥委会(以下简称IOC)邀请理事会主席和委员会主席敲定条例并参与建立世界反兴奋剂机构[8]。这个想法与欧盟想法不谋而合，欧盟随即接受了邀请。

欧盟参与世界反兴奋剂机构建立的条件是：该机构能真正透明和独立；董事会应由国家体育代表和公共部门的代表组成；打击使用兴奋剂的行为应该建立统一的程序和标准；所有参与的主体，特别是相关的体育组织，应该保证遵守所建立的标准、条件和程序。欧盟积极参与建立世界反兴奋剂机构的原因有两个：一是为了维护公平竞争的体育秩序和社会公共健康，体现一个区域性国际组织的责任担当；二是为了扩大自己的影响力并主导反兴奋剂标准的制定，在机构里享有充分的话语权。欧盟与WADA合作的主要内容有：资金上的资助，经济赞助WADA的各种项目建设，如实验室建设、药品检测技术的研究项目等；制度建设，如帮助引进运动员护照制度、协助建立门户网站和信息维护等；标准的制定，包括兴奋剂目录的制定、检测标准的制定、检测监督、司法合作等[4]。

(三)第三阶段：提出反兴奋剂的共同体扶持计划

共同体扶持计划是欧盟及其前身欧共体为反兴奋剂的组织和活动提供财政支持的计划，资助的主要对象是WADA。该计划在欧盟内部经过提出、讨论和通过后，于1999年12月10日开始实施。其意义在于，为WADA提供财政上的支持，保证机构正常运转，表明了欧盟在保护体育运动的健康发展、体育公平竞赛、运动参与者的身体健康和严厉打击体育运动中兴奋剂行为的决心。同时，这个计划也得到了欧盟内部其他机构的支持。欧盟建立共同体扶持计划的指导方针是：创立一个真实的、积极的共团体预防政策；发展和协调因服用兴奋剂而被定罪的运动员的纪律处分，以及对网络参与兴奋剂行为的惩罚措施；在理论和临床两方面继续加强医学和药理研究[9]。

共同体扶持计划一直遭受各方的质疑。经济社会委员会认为，打击兴奋剂的斗争与保护运动员的健康并没有形成完整体系；区域委员会表示，共同体的法律中并没有对WADA进行财政支持的有效法律依据，在条约中没有关于体育运动的任何提及，所以对WADA的支持是唐突的；另外，欧洲议会和欧洲法院也认为，如果要申请体育运动在欧盟法律中的特殊待遇，就应该在协议中为体育运动提供法律依据。因为缺乏法律依据，欧盟委员会几乎处于孤立无援的境地。“我们认为面对这些问题，比较现实的解决办法是：在欧共体条约第152条的基础上起草一份打击体育运动中使用兴奋剂的指令。”[10]因为该条第一款和第二款对此进行了直接规定，即保护人类健康的最高目标是保证区域组织政策和办法的有效实施。考虑目前的困境，2002年欧盟停止了对WADA的资金支持，改为由欧盟会员国进行资助，从中可以看出，欧盟反兴奋剂的决心并没有改变。考虑到在体育界没有直接的共同体权限，成员国在共同体的权限范围内只能按照条约和欧洲法院判例法的规定对问题发表看法。

(四)第四阶段：运用实体性文件规制兴奋剂行为

此部分主要是对《欧盟体育白皮书》(下称《白皮书》)中打击体育运动中使用兴奋剂条款的解读。2007年7月11日，欧盟在比利时首都布鲁塞尔颁布该文件，它是第一个全面规定欧盟体育运动的倡议书，也可以说它是欧盟对体育发展和治理的总的政策和战略思想。

《白皮书》是欧盟第一个关于体育运动的战略性文件，具有开创性。《白皮书》是一个政治文件而不是一个法案，它对兴奋剂使用问题进行了重点论述。其主要内容是：(1)目的方面。制定目的是促进体育比赛的公平性和开放性，保护男女运动员的身心健康。(2)兴奋剂的危害。表现在两个方面，一是体育运动的诚信问题。使用兴奋剂对欧洲体育的公平性是一个严重的威胁，违反了比赛的开放平等原则，对运动参与者的身心造成了很大的伤害。二是公共安全问题。它不仅导致了个人健康的严重损害，更有甚者还造成了部分运动员残疾甚至死亡。(3)体育运动中使用兴奋剂的现实情况。在竞技体育参与者中，兴奋剂的使用达到了前所未有的高度，致使很难去跟踪和监督管理。人们服用含兴奋剂物质的年龄层越来越小，甚至青少年和儿童也参与到其中。另外，兴奋剂交易是一个低风险高回报的极具吸引力的投资，因此，兴奋剂交易额逐年增加。(4)兴奋剂管理的不足。第一，法制不统一。有些成员国专门制定了兴奋剂法，有些则没有，这对于统一、全面地消灭兴奋剂行为是不利的。第二，责任不明确。成员国的体育发展模式不同、体育组织的自治程度不同造成了国际、地区、国家和地方等机构的权力大小不同和责任不明确。(5)采取的措施。主要的措施是加强合作，即欧盟机构之间，以及成员国内部应该精诚合作和互相协作来打击体育运动中使用兴奋剂的行为[11]。尤其是明确与WADA、联合国教科文组织及欧洲委员会的统一立场，与各国政府、WADA及实验室进行有效的信息交流。成员国的执法机构(边防警卫队、国家和地方警察等)、WADA认可的实验室和国际刑警组织也应当建立合作关系，共享新的兴奋剂物质信息并及时在一个安全环境下实践。

通过对《白皮书》中反兴奋剂相关内容的解读，我们认为，欧盟的反兴奋剂政策更加注重合作、打击范围的扩大，逐渐注重体育公平和人的健康的保护[12]。《白皮书》促使欧盟进一步参与到反兴奋剂斗争中，虽然它不是欧盟层面上的立法，但是它影响了欧盟及其成员国的立法，而且在其影响下欧盟及其各成员国政府将更加重视体育运动中使用兴奋剂的问题，它对体育运动中关于对兴奋剂的规制具有划时代的意义。

三、欧盟反兴奋剂政策面临的困境和发展趋势

(一)面临的困境

1.缺乏制定反兴奋剂政策的法律基础，政策制定缺乏依据

欧盟是经济和政治一体化的区域性国际组织，其目标是欧洲一体化。欧盟一直把体育运动看作是经济活动的一部分，因此，欧盟认为很多经济政策或法规是可以直接运用到体育运动中的，如《欧盟竞争法》可以运用到运动员转会中，这是导致欧盟不针对体育进行专门立法的主要原因[13]。令人遗憾的是，欧盟并没有认识到体育运动中使用兴奋剂问题的特殊性，这就造成了两个困难：(1)给政策的制定造成困难。欧洲宪法和公约中缺乏对兴奋剂管理的直接规定，法律基础的缺失造成了反兴奋剂立法和制定政策的困难。(2)给欧洲法院的判决造成困难。在审理Meca-Medina的案件时就遇到的这样的困难，初审法院质疑反兴奋剂政策，直接运用《欧洲公约》进行判案，判处兴奋剂使用者不承担责任[14]。虽然后来欧洲法院及时撤销了判决，但是从中可以看到缺失法律基础的弊端。

2.缺乏对相关责任的规定和具体的合作计划，影响政策执行效率

缺乏对相关责任的规定，政策的发挥受限。通过分析欧洲反兴奋剂的规范文件，我们发现，最大的弊端就是对相关责任规定的缺失。从道德行为守则到白皮书，均没有明确的责任划定，没有政策性文件对责任的直接规定只靠道德的支撑，反兴奋剂政策将难以长久有效的实施，使政策的执行变得困难。另外，缺乏具体的合作计划，内部和外部合作面临困境。2007年白皮书规定欧盟委员会应与成员国的执法机构、WADA认可的实验室和国际刑警组织建立合作关系，应与WADA、联合国科教文组织及欧洲委员会定期进行交流和沟通，但是在机构的相互承认和技术的交流合作方面并没有建立一个详细的配套计划，因此，要想做到真正的合作需要走的路还有很长[15]。

3.缺乏程序性的规范，造成政策执行上的困难

政策若要在实践中发挥作用，必须兼具实体性规范和程序性规范，以及程序性规范对实体性规范的直接运用，两者缺一不可。实体性规范是原则性规定和具体措施的统一，它为程序性规范的执行提供本源性规定；而程序性规范是实施政策的具体规定，它直接影响实体性规范实施的效果。常见的程序性规定有责任追究中的程序性规定及合作的程序性规定等。欧盟反兴奋剂政策的不足就是只有实体性规范而没有程序性规范，这样就会给欧盟委员会造成政策执行方面的困难。

(二)未来发展趋势

上文已述，欧盟反兴奋剂政策随着欧盟反兴奋剂态度的转变而变化，欧盟对兴奋剂使用的态度对欧盟反兴奋剂政策的影响很大。由于欧盟内部机构及其成员国在反兴奋剂的问题上态度已经非常明确，欧盟反兴奋剂的决心将不会动摇[16]。其原因有两个：(1)它是欧盟一体化策略的需要。职业体育已经是欧盟经济的重要组成部分，在欧盟经济一体化过程中发挥着非常重要的作用，坚定地打击体育运动中的使用兴奋剂行为是欧盟必定坚持的。(2)体育运动是欧洲文化的重要组成部分，兴奋剂问题遮盖了它的光芒。众所周知，现代体育运动起源于欧洲，欧盟对欧洲的重要性是不言而喻的，体育运动是欧洲最为耀眼的明珠，是欧洲引以为傲的活动，具有不可替代性，兴奋剂问题严重侵蚀了欧洲体育发展的土壤，这是欧盟所不愿意看到的。

在全球反兴奋剂趋势的影响下，欧盟反兴奋剂政策的发展方向是：(1)一些反兴奋剂条款将被纳入欧洲公约，进行特殊规定。在缺乏欧盟公约直接规定的情况下，欧盟法院在判决兴奋剂案件及欧盟委员会在制定有关兴奋剂政策时缺乏直接的法律依据，这是现实存在的难题，并且随着兴奋剂使用事件的增多，这个矛盾会变得更加尖锐。另外，缺乏法律依据反兴奋剂政策在实施和运用中都存在困难，因此，将部分反兴奋剂条款纳入欧洲公约是必然趋势。(2)增加责任性和程序性规范。责任对于政策性规范是非常重要的，它直接影响政策的执行效率。实体性规范是指要做的事情及事情的内容，程序性规范是指做事情的流程及过程程序。从本质上看，程序性规范比实体性规范更重要，它关系到政策的具体实施。(3)增加具体的合作计划，将会成为政策的有效补充。兴奋剂问题不是区域性问题，而是全球性问题，单靠欧盟及其成员国是无法有效地完成对使用兴奋剂行为的打击，反兴奋剂政策的实施关键在于合作，这些在相关组织的反兴奋剂原则中都有提到，说明无论是欧盟和教科文组织，还是IOC和WADA都非常重视合作，遗憾的是合作的具体计划始终没有完成。在合作计划中应该具体规定欧盟、教科文组织、IOC和WADA的合作方案，以及成员国与其他国家和地区之间的详细合作措施，要细化兴奋剂检测标准的认定、实验室的承认、司法合作和援助政策等，既要有实体规定也要有程序规定。

四、结语

当很多人还在为体育运动中频发的兴奋剂事件感到焦虑时，欧盟的做法或许会给我们带来一些启示：(1)说不如做。这是责任的体现，与其无休止地谴责兴奋剂使用者的道德、良知，不如像欧盟一样踏踏实实地去想办法、做实事。(2)有比没有强。政策规范存在问题比没有任何办法要强，因为去做了才会知道问题的存在，存在问题不可怕，它为下一步的努力指明了方向。欧盟反兴奋剂政策是需要长期实践检验的，其发展趋势也不是人为能决定的，对此我们将以观后效。

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