论拆迁救助的社工介入

黄帝荣

摘要：城市化的快速发展、拆迁矛盾复杂化及其有效化解、拆迁困难群体的妥善安置及科学有效救助，迫切需要实现拆迁救助的专业化与职业化，而社工介入拆迁救助就成为适应这一需要的客观要求与必然选择。社工介入拆迁救助不仅提升了拆迁救助水平与层次，有效地化解了拆迁矛盾，而且也拓宽了社会工作的领域与范围，促进了社会工作自身发展。其介入方式有体制内介入和体制外介入兩种。助人服务的方法有个案方法、小组方法、社区方法、家庭方法和社会政策方法。但社工介入拆迁救助也存在救助的法规滞后、救助的专业水平与实务能力不强、社会认可度不高等障碍，需要政府在制度和政策层面进行鼓励和推动，进一步完善保护拆迁弱势群体的相关立法工作，加强对拆迁救助工作的宏观协调管理，建立一支高素质的拆迁救助社会工作专业队伍。

关键词：拆迁救助；社会工作；社工介入

中图分类号： C916.2文献标志码： A 文章编号：16720539（2014）05007906

“拆迁救助”是指国家和社会依法对房屋拆除迁移中的困难群体、或因此而造成生活贫困的社会成员，提供一定的物质和精神援助，以保证其维持最低生活水平，在生活上得以妥善安置的保障制度。涉及的内容有危机干预、生活安排、生产和公益设施恢复、心里疏导、社会关系重建等。社工介入拆迁救助就是由专业社会工作者涉入我国的征地拆迁工作中，为有困难的人提供专业化的服务，帮助其解决困难，使其生活与生产得以恢复与发展的一种助人活动。我国征地拆迁工作任务重、规模大，由此引发的矛盾也非常尖锐。其中的难点就是困难群体的安置，而妥善安置好困难群体的关键在于实现对拆迁困难群体的科学有效救助。由于我国目前征地拆迁法律制度不健全、救助机制不顺畅、救助方式单一、救助工作人员素质低、方法简单粗暴，使得救助水平低，效果差，困难群体面临的实际问题得不到切实解决，群众对征地拆迁工作仍然意见大、抱怨多。实践中，“拒迁”、“抗迁”事件时有发生，这不仅有悖拆迁这项“民心工程”的本意，也防碍了我国城市化的健康发展。如何对拆迁中的困难群体实现科学有效救助，顺利化解拆迁矛盾，实现和谐拆迁，这是城市化过程中亟需解决的重要问题。笔者认为，社工介入拆迁救助是实现拆迁救助科学化与专业化的有效选择，也是实现和谐拆迁、维护社会稳定的长治久安之策，是落实科学发展观、实现“以民为本”的动人实践，是顺民心、得民意之举，是时代的呼唤，是我国社会救助走向科学化与专业化的必然趋势。

一、社工介入拆迁救助的必要性与优势

社工介入拆迁救助不仅有利于拓宽社会工作者的工作领域与范围，促进社会工作自身发展，而且社工以其专业方法和科学助人理念能为拆迁中的困难群众提供优质服务，对于破解“拆迁难”的困境，缓解拆迁矛盾，真正实现和谐拆迁与惠民拆迁，推进我国城市化的发展，具有重要意义。

（一）拆迁救助面临的困境迫切需要社工的介入

征地拆迁不仅改变了拆迁户的生产与生活方式，更是彻底改变了拆迁户的生存环境，毁掉了原先建立起来的主要社会关系。这必然会给拆迁户、尤其是困难家庭带来很多困难与问题，如生活不便、生活成本提高、心理压力大、社会关系不适应等，他们需要多元化、专业化的救助与支持，以便渡过拆迁的困难期。而目前我国的拆迁救助存在许多缺陷，不能满足被拆迁户的多元需要。

1.拆迁救助的法律法规滞后

我国目前缺乏统一的房屋拆迁安置的法律。尽管2011年国务院出台了《国有土地房屋征收与拆迁补偿条例》，但是仍缺少《集体土地房屋与征收补偿条例》，各地安置补偿标准也不一致，补偿和救济程序不健全，难操作，导致了补偿实践中的差异与混乱，无法给拆迁补偿提供一个合理运行的机制，面对拆迁户合法权益受损，法律救助常常“缺席”。被拆迁人大多法治观念淡薄，维权能力差，不善于运用法律手段维护自己的合法权益。他们迫切需要懂法律的专业人员或维权机构，帮助其合理表达诉求与愿望，有效地维护自己的权利。

2.救助机制不顺畅

对被拆迁户的补偿救助缺少一套公众参与的协商机制，不能吸收公众意见，以实现信息的交流与沟通。在拆迁实践中，涉及拆迁的相关文件不公开，拆迁事宜由政府甚至开发商说了算，被拆迁人被排除在拆迁协商之外，没有表达意见的机会。拆迁是否为了公共利益、是否符合法定程序，以及是否侵犯被拆迁人和房屋承租人的合法权益等，利害关系人无从知晓。这种不公开、无协商的程序造成一些人为了多得到补偿便千方百计托人情、拉关系，使得拆迁人与被拆迁人之间实际上处于一个不平等地位。

3.救助方式单一，专业性不强

当前我国的房屋拆迁对于被拆迁户的补偿只有货币补偿和房屋产权置换两种方式，缺乏其它的补救方式。这种援助方法实质上是一次性救助，即对受助人员进行“需要——救助——离开”的救助模式。救助的内容主要涉及基本的物质生活，即经济援助，对受助人员的其它方面如感情和自我发展方面就没有涉及。事实上许多被拆迁户，尤其是困难户，在拆迁安置后面临非常不利处境。如购房难、就业难、上学难、购物难、就医难、心理压力大等。因此，他们需要多样化的专项救助，如生活救助、住房救助、就业救助、教育救助、心里救助、法律救助等，也只有多样化的救助才能帮助他们渡过拆迁后的困难期。

4.缺乏专业化的救助队伍

在我国，对拆迁困难群体实施救助的大都是从行政部门临时抽调出来的政府工作人员或是城管部门协助处理拆迁工作的，或者聘请社会上的人士来处理拆迁钉子户。他们大多数人素质不高，没有接受过专门的公共关系处理的培训，并不懂得与被拆迁人有效沟通的技巧，也不清楚应该如何平复被拆迁人的逆反情绪，不能给被拆迁人提供满意的服务。甚至不少人法律意识淡薄、方法简单粗暴、态度恶劣、官僚主义作风严重，不能站在被拆迁人的利益角度来思考和看待问题，动不动就采取暴力和强制手段，不但不能解决问题，反而使矛盾激化，使得救助质量低、效果差。

（二）社工介入拆迁救助发挥其独特专业优势

社会工作是以“利他主义”为助人理念，以科学知识为基础，以科学方法助人的专业服务活动。社会工作者是经过社会工作专业教育和训练、从事社会工作专业研究、教学和实际工作的人员。社会工作介入拆迁中的困难群体救助不仅必要，而且具有其他职业人员无法替代的优势。

1.实现精神助人，彌补当前救助“人文关怀”不足

在我国，承担拆迁救助工作的主体为民政、司法、房地产局、社区组织等，这些机构里的救助人员大多半路出家，没有受过专门的助人知识与技能的教育与训练，不具备科学的助人理念，没有掌握科学有效的助人方法，工作难免存在不足。如对困难群体的救助往往只注重提供基本生活需要，却忽视与他们进行心灵沟通、情感上的感化与交流，不重视他们的精神需要。在救助方法与模式上，往往简单粗暴，忽视挖掘与调动他们的积极性与创造性，缺乏专业理念与技巧，出现服务水平低、服务效果差等问题。而社工不仅是物质助人，还能实现精神助人。拆迁困难群体面临严重的情感缺失，拆迁不仅造成他们生活不便，而且权利受侵犯、没有话语权、受歧视和排斥，他们得不到关爱与温暖，他们对拆迁怀有严重的敌对情绪。如果不消除这种敌对情绪，营造“爱”的环境，用帮助、关爱去温暖他们，他们不仅不支持拆迁工作，反而会给拆迁制造障碍，阻碍城市改造和新农村建设。社会工作者以满空热情的工作态度和强烈的责任意识，遵守平等、尊敬、利他、个别化、保密的基本价值理念，容易拉近与被救助者的距离，并建立起和谐关系与亲密感情，使服务对象产生安全、信任、亲切、关怀的感受，从而愿意接受工作者的协助与影响，实现对他们的帮助、转化与教育，消除敌对情绪，使他们从心里乐意接受拆迁。

2.提供个性化助人服务，有效化解拆迁矛盾

拆迁困难群体面临多重困难，他们需要多样性服务，个性化需求突出，如就业培训、教育支持、法律维权、心理疏导、社会关系重建等。社工运用专业知识与科学的助人方法，以家访、个案辅导、个案咨询等多种形式与街道民政合作介入拆迁救助，本着“以人为本、助人自助”、“案主利益优先”的理念出发，按照接案——预估——协议——服务（介入）——评估——结案等六个阶段开展工作，尤其是运用个案工作方法，通过做家访，收集救助对象的具体资料，分析情况，协助案主发现问题，针对不同类型和有不同需要的困难群体，设计解决问题的个性化方案，有目的地开展工作，能提供“量体裁衣”个性化服务，为困难群众排忧解难，满足困难群体的需要，有效化解拆迁矛盾。

3.实现发展性助人，增强困难群体发展功能

拆迁中的困难群体大多面临发展难的处境，如生活贫困、文化素质低、技能缺失、缺乏对未来生活的期望、社会保障差等。这种情况，仅靠单一形式的现金补贴和实物救助是不能实现其自立与发展的。现金和实物救助只是一种生存性救助，属于浅层次救助，当被救助者消耗完救助资源后，又将回到最初的生活状态，从而陷入贫困——脱贫——返贫的恶性循环怪圈。因此，救助的长远目标应侧重于救助对象的自我恢复生产、发展等能力建设上。社工在实施救助时，相信人是能改变的，人是有发展潜能的，充分挖掘个人潜能，增加救助对象面对困难走出困境的能力和勇气，激发救助对象内心改变的信念和力量。在此基础上，对受助者实施康复训练、就业指导、教育维权、社保完善等增权服务等，增进个人、家庭的全面的、可持续发展能力，实现助人自助的目标。

4.帮助拆迁困难群体重建人际关系支持系统，实现社区融入

拆迁不仅仅改变了被拆迁人的房屋与居住地，更是毁灭性地破坏了被拆迁人现存的一切社会关系与生活秩序，打破了人文和自然生态的平衡，造成原有的生产体系、社会网络、社会组织与社会结构的解体。面对新环境，他们人生地不熟，一切感到孤立无助，生活也不方便，留恋旧社区，缺乏对安置社区的归宿感。在这样的背景下，拆迁困难群体非常需要获得熟悉新社区、重建社会关系和社区组织的帮助，以适应新社区，参与新的生活。协调社会关系、优化社会环境恰好是社工的专业优势。社工认为，人是环境中的人，把助人当作一个社会互动系统，充分注重环境对人的影响。通过环境改善，协调与环境的适应状况，恢复或增强个人或家庭的社会功能，实现助人。如社工通过在社区举办丰富多彩的文化交流活动，搭建交往平台，有效促进居民之间的相知相识，增进友谊和感情，营造和谐的社区环境和邻里关系。通过完善社区救助，优化社区生活服务，建立和发展社区网络，方便居民生活，增进居民的社区归属感，帮助其实现社区融入。

二、社工介入拆迁救助的方式与过程

社会工作介入拆迁救助有体制内介入和体制外介入两种方式。体制内介入，即社会工作者直接进入政府主导的救助体系，参与对拆迁困难群体的救助。政府可以成立拆迁救助管理中心，在救助机构里配备2～3名社工，让社工在拆迁救助中发挥重要作用。体制外介入，即社会工作者加入民间服务机构、或直接成立社工服务机构，由政府采取购买服务的形式向服务机构聘请社工救助拆迁中困难群体。

从过程来看，社工介入拆迁救助可分为三个阶段：第一，拆迁前的介入。社工可以从事拆迁政策的宣传教育工作；协调被拆迁户与政府、开发商之间的关系；对被拆迁户进行心理疏导，协助其转变思想观念；帮助被拆迁户实现法律维权等。第二，拆迁中的介入。社工可困难群体联系房介，寻找合适的房源；协助困难户实现搬家安置，反映困难户的诉求与愿望等。第三，拆迁后的介入。社工帮助安置居民联系就业培训机构；通过开展社区活动，帮助被拆迁户建立社会关系支持系统，实现社区融入； 还可以帮扶被拆迁户解决生活困难，如照顾老人、小孩上学等。

三、社会工作介入拆迁救助的方法与途径

社会工作者介入拆迁救助，提供助人服务的方法有：个案工作方法、小组工作方法、社区工作方法、家庭工作、政策分析方法等。

（一）个案工作方法的介入

所谓个案工作方法，就是运用专业知识、技巧、方法，通过专业的工作程序，帮助有困难的个人或家庭发掘和运用自身及其周围的资源，改善个人与社会环境之间的适应状况[1]。社会工作解决拆迁困难群体生活问题、心里问题，可以大量运用个案工作方法。被拆迁户类型多样，情况复杂，每个人面临的问题不同，需要具体问题具体分析，针对不同问题采用不同对策加以解决。例如，当被拆迁者因拆迁致使其生活的自动平衡被破坏或生活秩序被打乱，生活难以适应时，社会工作者可以采用危机干预模式帮助被拆迁者找到新的平衡，达到稳定生活状态的目的。针对被拆迁群体的心里问题，如留恋本乡本土、担心安置到异地后遭歧视与排斥、因补偿不公或工作人员态度粗暴产生抵抗情绪等，社会工作者可以采用一对一的个案工作模式，对其进行心里辅导，通过疏导、鼓励、支持等心里治疗，消除其紧张情绪。对个别被拆迁者的“抗迁”行为，可以采取行为治疗模式，通过帮助其维权，引导他们合理合法、有理有节地表达诉求与意愿，学会自我控制、自我调节，以修正其不良行为。

（二）小组工作方法的介入

小组工作方法是以小组为单位的助人工作方法。社会工作者采用科学手段有目的地组织小组，通过小组成员之间的互动和相互影响，帮助组员通过组员活动来应付和解决个人社会——心理功能性方面存在的问题，促进个人发生转变并得到成长[2]。针对被拆迁群体日常生活与社会交往等方面的问题，社会工作者可采用小组工作方法帮助其植入能力、希望和自觉性；通过建立社會初级群体、人际关系支持系统，发展社会性技巧、团体凝聚力、技能学习、以及情绪宣泄等治疗技巧，帮助其改善生活环境，增强生活的能力与自信心，在良好的环境下获得归宿感。集体环境可以培养学习能力、了解群体成员共性、表达和宣泄情感、学会与人相处和独立处理自己的问题，实现社区融入。社会工作者可以在安置社区开展多种文化娱乐活动，如歌舞活动、竞技比赛活动、知识学习活动、结对帮扶活动、兴趣小组活动等。

（三）家庭社会工作方法的介入

所谓家庭社会工作方法，就是以家庭为本的社会工作介入，即动员社会及家庭资源，促进家庭正常运转及获得发展的社会福利与服务[3]。社会工作者可以运用家庭社会工作方法来解决拆迁困难群体的房屋补偿、就业援助、社会保障、家庭人际关系协调等问题。拆迁户合理补偿，拆迁贫困户、老人、残疾人的社会保障都需要采用家访的形式，通过家访调查，全面了解其家庭成员的构成、收入状况、生活状况等情况。还有拆迁补偿款如何分配和使用，也是一个容易产生矛盾的问题，不少家庭因补偿款分割不均，搞得众叛亲离，家人反目成仇。还有不少拆迁农民拿到补偿款后，不能理性消费，购买奢侈品或赌博，肆意挥霍补偿款。这些问题都可由社工介入帮助解决。社工运用家庭人际及沟通技巧，协调好家庭人际关系，使补偿款分割得合情合理。社工可以给农民理财投资知识辅导，引导农民合理消费，理性投资，使补偿款使用恰到好处。

（四）社区社会工作方法介入

所谓社区社会工作方法，是以社区和社区居民为案主，通过发动和组织社区居民参与集体行动，确定社区的问题与需求，动员社区资源，争取外力协助，有计划、有步骤地解决或预防社会问题，调整或改善社会关系，减少社会冲突，培养自助、互助及自决的精神，提高社区的凝聚力，培养社区居民的民主参与意识和能力，发掘并培养社区的领导人才，以提高社区的社会福利水平，促进社区的进步。社工用社区工作方法介入拆迁困难群体的救助，干预的方法主要是努力开展多种多样的社区活动，密切社区人际关系，增强居民之间的友谊与感情，同时努力改善社区生活环境，方便居民生活，提升居民幸福指数。主要途径有：

发展性介入。社工可以在安置小区举办多种多样的文化知识学习辅导班，如理财班、法律辅导班、技能学习班、心里辅导班等，组织社区居民参加学习，以提升其素质与能力。

预防性介入，社工可以开展多种多样的有益身心健康的活动来吸引社区居民，如广场舞、街舞、书法比赛、运动会等鼓励拆迁民众积极参加，通过活动增进了解、增进居民之间的联系，消除心理隔阂，控制和防范矛盾的发生。

治疗性介入，对于有偏激行为、或有对抗情绪、或消极心理的被拆迁群体，社工密切关注其思想动态、情绪变化和心理需求，对其做耐心细致的思想工作，动之以情、晓之以理，切实解决其困难，使其放弃偏激行为或改变其不良心理。

（五）社会政策方法介入

社会政策方法主要是从社会政策制定和制度体制等外部环境完善方面加强对拆迁困难群体的救助。内容主要包括向政府建议完善征地拆迁法律，健全社会保障制度，保护被拆迁群体利益。社会政策体制方面，社工积极向政府呼吁努力消除城乡二元结构，积极推进征地拆迁制度改革，完善对拆迁中困难群体社会救助制度。社会工作在救助过程中扮演倡导者、支持者、协调者、参与者、管理者的角色。

四、社工介入拆迁救助面临的困境

拆迁救助属于社会救助中的新课题、新领域，是一项全新的工作和事业，前景广阔，但任重道远，目前存在的障碍主要有以下方面：

（一）社工介入拆迁救助的主体角色定位难

拆迁救助是一项需要方方面面力量介入的任务，而政府部门缺乏这样的理念，总把拆迁救助看成是他们自己的事情，把社工排除在救助主体之外，方法上也惯用行政方法，与社工的专业理念和方式以及在问题的关注点上有很大差异。作为专业社会工作，如何利用当地各类组织资源，借助行政力量，找准介入点，明确介入的角色、地位，发挥专业优势有效介入拆迁救助中去，这是一个在实践中需要不断摸索和研究的课题，也是政府需要转变观念、重视发挥社工作用的问题。

（二）救助的专业水平和实务操作能力不够

社工介入拆迁救助，既能拓展专业的实践领域，也锻炼了队伍。但从目前来看，社工介入拆迁救助仍存在专业性不足和经验缺乏的问题。就内地而言，专业社工介入其它专项救助的不少，但介入拆迁救助目前尚无首例，社会工作专业在关于拆迁方面的知识也较为缺乏，更缺少拆迁救援的经验，在实际工作中往往难以充分体现社会工作专业在拆迁救助中的独特作用。我们认为，无论是拆迁救助，还是今后社工专业的发展，社会工作都应当生长在一个完善的专业支持系统中，社会工作者介入拆迁救助必须以专业社工组织为支持系统，而不能以零散的志愿者形式出现。此外，专业社工组织除了不断提高社工的专业技能和专业技巧外，还应重视对拆迁救助工作的研究。

（三）社会工作仍未得到社会的广泛认同

社会工作专业的社会支持体系尚未形成。其原因既与社会工作在中国的特殊背景有关，也受中国社会福利水平不高的影响。目前不但许多社会工作专业的新生在跨入大学校门之际不知社会工作为何，甚至一些民政部门的工作人员对社会工作专业也十分生疏，更不用说普通百姓对社工专业的了解和认同。与社会发展和人民需要相比，目前我国社会工作事业的发展仍然滞后。

五、如何充分发挥社工在拆迁救助中的作用建立适合当代中国国情的拆迁救助社会工作服务队伍和服务体系，将是一项艰巨、复杂而又长期的任务，需要大家的共同關注和努力。

（一）政府要高度重视并积极支持社会工作

拆迁救助不仅是物质帮助、设施重建，而且也是精神家园、家庭、社区以及社会关系、社会功能等方面的恢复与重建，政府部门不仅要高度重视社会工作在拆迁救助中的重要作用，还要在制度和政策层面鼓励和推动社会工作介入拆迁救助，将社工服务纳入拆迁救助服务体系与制度建设中，明确社会工作在拆迁救助中的角色、地位和作用。社工专业介入拆迁救助和社会关系重建应在国家征地拆迁应急预案中有所体现，同时积极构建有本土特色的拆迁救助社会工作学科知识体系。

（二）建立一支高素质的拆迁救助社会工作专业队伍

从事拆迁救助服务的社会工作者，要求具有理论和实际工作经验的复合型人才。既要具备社会工作理论素养，还要精通社会救助工作理论和实务操作技巧，才能面对处于不断发展中的社会救助事业。另一方面，专门从事拆迁救助服务工作的专业人员还必须有较强的责任心、耐心、爱心和宽容心，更重要的还要理解和尊重拆迁中的困难群体的愿望与需求，加强调查研究，救助与解困工作才能落到实处，才能顺民意、得民心、获得社会认同。

（三）进一步完善保护拆迁弱势群体的相关立法

随着社会的发展，已有的拆迁法规政策在操作方面显得太过宏观，这就容易出现因理解和运用中的偏差导致标准不统一，进而侵害被拆迁群体的基本权利。我们有必要借鉴国外先进经验，出台某些具体的单一性法规，以加强法律执行的一致性、严谨性。如出台《国家征地拆迁法》、《拆迁弱势群体保护条例》等，为拆迁救助工作提供完善的法律支持和制度保障。

（四）加强政府对拆迁救助工作的宏观协调管理

国家应该建立拆迁救助机构，明确拆迁救助工作的最高行政管理部门、下属和协作机构的职能、工作范围、人员配置、财政来源比例，加强对全国拆迁救助工作的政策指导和服务工作标准及评估指标的建立。以政策导向，吸引民间资金进入拆迁救助工作服务和研究领域，建立公开的全国拆迁救助工作研究和服务的信息资源网，提高研究和服务水平。

参考文献：

[1]王思斌.社会工作概论[M].北京：高等教育出版社，2004.

[2]刘梦.小组工作[M].北京：高等教育出版社，2003.

[3]李彩娜，赵然.家庭治疗[M].北京：中国轻工业出版社，2009.