人民主权视角下的财产公开

[摘要]财产公开的合宪性问题，追根溯源还是在于人民主权这一宪法基本原则。人民主权的理论，无论是洛克、卢梭还是马克思，都主张人民对政府权力和官员进行监督和制约。事实上，财产公开是人民主权的落实和具体化，通过对公职人员财产的监督实现对权力的监督，保障权力服务于公共利益。

[关键词]人民主权；财产公开；权力监督；公共利益

[中图分类号]D9232[文献标志码]A[文章编号]16724917（2014）03011503

一、财产公开与人民主权的一般关联

财产公开制度，一般又称为财产申报制度，是指一个国家的特定范围公职人员依法申报其个人或家庭财产并向公众予以公开。财产公开制度最早可追溯到1766年瑞典的《出版自由法》，至今已经有100多个国家实行这一制度。人们普遍认为，财产公开制度是遏制贪污腐败、实现政府廉洁高效的利器，因为“阳光是最好的消毒剂，灯光是效率最高的警官”，而公职人员财产公开制度，正是消除贪腐的阳光。

要讨论财产公开制度，就必须解决一个合宪性问题，而合宪性问题，大家讨论的往往涉及权力监督和知情权。实际上，人民主权是财产公开合宪性最为根本性问题。在阐释两者之间的关系之前，不妨稍加回顾人民主权的概念和历史。

一般而言，主权是指一个国家所拥有的对内最高统治权和对外独立权。主权（sovereignty）一词，起源于“superanus”和“supremitas”这两个拉丁语词，“描述的是独立于任何其他贵族的贵族身份享有者，指的就是封建贵族的权力。在处理其领地的内部事务时，领主不承认任何宗主权，因为每一位领主都是其领地内的主权者。” [1]但是作为独立的政治实体——国家——意义上使用该词的，法国的布丹是第一人。鉴于欧洲大陆各个民族国家之间的战争以及各国国内的宗教冲突，尤其在法国发生了圣巴托罗缪节大屠杀①后，布丹认为，要摆脱国家的分裂和冲突，实现和平，就必须有一个“凌驾于所有臣民之上的最高的、绝对的和永久的权力”，这个权力具有绝对性，不可转让、不可分割，所谓绝对性，就是主权者不受法律约束，而法律，不过是主权者行使主权的命令。[2]主权由君主所掌握，但是，我们不能由此认为布丹主张的是君主专制。实际上，布丹的君主，虽然不受法律约束，但是受自然法和上帝的约束，主权不是私人的财产而是共同体的权力，权力的行使也必须基于公共利益为目的。[3]随着资产阶级的兴起和革命的展开，欧洲的思想家逐渐将主权的观念从归属于君主转移到归属于人民。英国的洛克就是人民主权这一观念的首创者。洛克用自然状态、自然权利和社会契约来论证权力来源于人民并为人民所拥有。[4]随后的卢梭，对人民主权学说有着重大的贡献和影响，他主张，人民主权就是人民对公意的运用。而“公意”，从外在形式上来说，是人民意志的高度抽象，从实质内容来说，是指向公共利益或公共幸福的。因此，“唯有公意才能按国家创制的目的，即公共幸福来指导国家的各种力量”。[5]25-37马克思的人民主权学说，是我国宪法的基石。他的人民主权理论，一方面坚持卢梭的“人民主权”，同时指出，人民主权本质上是人民解放的表现方式，是人民自治的政治形式。[6]413、437

二、人民主权与权力监督

财产公开的目的是实现权力监督。一般而言，权力监督就是指对国家权力的监督和制约，确保国家权力不违反其目的和职责。因此，权力监督包括三个层次，第一个层次是权力在政治上的监督，这个层次的监督是根本性的监督，是其他二个层次的根源；第二个层次是权力之间彼此的监督，这个层次的监督的典型是西方的三权分立；第三个层次是公民和社会依据自身的自由和权利对国家权力的监督和制约。这三个层次的监督我们可以分别称之为：以公意监督权力、以权力监督权力、以权利监督权力。后两个层次的监督囿于篇幅不能讨论，这里仅仅讨论“以公意监督权力”。 虽然，洛克的“同意”、卢梭的“公意”和马克思的“人民意志”在内涵上并不一致，但是我们基本上可以认同，三者都是主张，人民的意志在对国家权力上具有优越意志，国家权力的成立、组织和运行，必须遵循人民的意志；同时，人民的意志不同于个别意志，不管怎样，从整体来和长远来说，表达的往往是公共利益。这里，我们借用卢梭的“公意”来概括政治层面的权力监督。这就是我们讨论的政治层面的权力监督，它所表达的是人民对整个国家权力、政府权力的一种监督，而不是对个别国家权力甚至个别国家机关的监督。虽然财产公开并不是从政治层面来实现权力监督，但是其合法性却是根源于这一人民监督的正当性。因此，我们以洛克和马克思的人民主权学说为例阐释人民监督的内涵。

第12卷第3期崔英楠：人民主权视角下的财产公开

北京联合大学学报（人文社会科学版）2014年7月

就洛克来说，政府的成立和合法性来源于全体公民的“委托”和“同意”。洛克的社会契约论包括两个契约，第一个是社会契约，经过全社会民众的同意，处于自然状态的社会进入文明社会，形成国家这一政治共同体；第二个是政府契约，为了有效保护自然权利，经过全社会的同意，建立政府，委托部分人行使国家权力。为了防止“绝对而专断地行使权力”，除了权力分立之外，洛克通过“罢免或更换”的方式监督政府的权力。他说：“当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关：这是因为，受委托来达到一种目的的权力既然为那个目的所限制，当这一目的显然被忽略或遭受打击时，委托必然被取消，权力又回到当初授权的人们手中，他就可以重新把它授予他们认为最有利于他们的安全和保障的人。因此，社会始终保留着一种最高权力，以保卫自己不受任何团体、即使是他们的立法者的攻击和谋算：有时候他们由于愚蠢或恶意是会对人民的权利和财产有所企图和进行这些企图的。因为任何人或人们的社会并无权力把对自己的保护或与此相应的保护手段交给另一个人，听凭他的绝对意志和专断统辖权的支配。当任何人想要使他们处于这种奴役状况时，他们总是有权来保护他们没有权力放弃的东西，并驱除那些侵犯这个根本的、神圣的和不可变更的自卫法的人们，而他们是为了自卫才加入社会的。”[4]134

对于马克思而言，人民主权实际上也就是对政府权力和官员的监督，他指出，人民主权“是现代国家的基础，因为它告诉我们国家就是人民，而且真正的主权者是人民，而不是政府的首脑，政府首脑只是真正的主权者的一个受雇者或一名办事员。当他不能完成主权者分配给他的任务时，人民——真正的主权者——总是可以像对待其他行政人员那样随时罢免他或解雇他。”[7]63为此，他也如洛克一般，主张实行普选制。人民通过选举代表参与政治，这样可以“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。[6]335这里可看到，虽然卢梭人民主权学说是马克思人民主权学说的主要理论来源，但是，马克思人民主权学说并不与之相同，是对卢梭学说的扬弃。马克思的人民主权理论包含了代议制，与排斥代议制的卢梭人民主权学说不同。

三、财产公开：权力监督的当然内容

权力的监督，离不开对官员财产的监督。众所周知，西方法治的人性基础，通常的说法就是“人性恶”，或者叫做人性的“幽暗意识”。西方之所以建立宪法、行使宪政，其基本认识的核心就是：约束权力只能依靠外力予以硬性约束，而不依赖于自身的反省和约束，也就是说，约束权力必须依赖于他律而不是自律。之所以不能依赖于自律，在于执掌权力的人与普通民众在本性上一样，都存在所谓的“幽暗意识”，即人除了理性、德性、“善端”之外，还存在者“兽性”、“罪性”、私欲等使人堕落的“幽暗意识”。[5]23-43在西方看来，这一“幽暗意识”一旦与权力结合，将会给社会和他人造成巨大的不可挽回的损害。法谚“绝对的权力导致绝对的腐败”既是对历史的总结，也是对人性的深刻洞察。

那么，满足自己“兽性”和“私欲”，其基本方式就是实现对财产和金钱的占有。就西方传统而言，国家建立的目的，不是为了满足私欲而是为了公共利益。这一传统可追溯到柏拉图和亚里士多德。柏拉图说：“我们建立这个国家的目标并不是为了某一个阶级的单独突出的幸福，而是为了全体公民的最大幸福。”[9]133亚里士多德也认为：“政治学上的善就是‘正义，正义以公共利益为依归”善和正义的标准，“以城邦整个利益以及全体公民的共同善业为依据”。[10]148到了近代法治和宪政的确立，其基本理念并没有改变。洛克、卢梭和马克思的人民主权学说，其最终目的也是实现公共利益，保障人民幸福。然而，在理念的落实和权力的运行之实践中，是由具体的人来操作的，即一批掌握国家权力的官员。那么，如何避免这一批官员在行使权力时不受私欲的摆布而只是为了公共利益呢？

柏拉图开出的方案是共产主义。在经济方面就是，掌握国家权力的统治阶级包括护国者和战士，不得拥有私人财产，衣食住行都由城邦统一供给。而对于马克思和恩格斯而言，官员并不得享有财产上的特权，他们只是为人民服务的公仆。因此，主张“对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资”。[6]335对于洛克而言，虽然是主张私有制，与柏拉图和马克思主张的公有制完全相反，但是如前所述，在监督和限制官员利用权力谋取私利这一基本理念上与柏拉图和马克思基本是一致的。虽然洛克、孟德斯鸠等思想家并没有对官员收入进行论述，但是从“委托”学说来看，对官员财产的监督是其中当然之义。因为西方立宪国家，税收和财政支出都是由议会控制，而议会作为人民委托的机构，所有行为应受到人民的监督，因此，作为财政支出部分的官员薪资，自然受到人民的监督。

无论马克思的人民主权论，还是洛克的人民主权论，都蕴含着对公职人员的财产监督。虽然他们没有明确提出，官员财产必须申报并予以公开，但是在逻辑上，当社会发展到一定时期，财产公开就成为了必然。之所以当时没有人明确提出，一是因为没有必要，因为当时政府权力比较小，最好的政府是最小的政府，政府对经济和社会生活的介入比较浅，官员没有很多机会运用权力谋取私利；二是因为新闻舆论的监督，记者和报纸对于官员的监督无孔不入，官员也不敢用权力谋取私利；三是因为事实因素，官员们很少运用权力谋取私利，甚至有的官员比较清贫。典型的是美国前几任总统，据说有七位总统包括杰斐逊都是死于穷困潦倒。而且，美国直到1958年才立法规定总统享有退休金。由此可见，当时人们并不会想到通过财产公开的方式对权力监督。但是，当历史发展到一定阶段，通常的方式不足以监督权力、不足以让人民放心，官员财产申报、公职人员财产公开自然随之而来。[参考文献]

[1]任晓：《论主权的起源》，《欧洲研究》2004年第5期。

[2]Jean Bodin：On Sovereignty ： Four Chapters f rom the Six Books of the Commonwealth. Cambridge [England]； New York ： Cambridge University Press，1992。

[3]郑红：《布丹的主权理论与近代西方绝对主义国家观》，《浙江学刊》2005 年第 4 期。

[4]洛克：《政府论》（下），北京：商务印书馆1982年版，第十一、十二、十三章。

[5]卢梭：《社会契约论》，北京：商务印书馆2010年版。

[6]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第2卷），北京：人民出版社1972年版。

[7]德拉·沃尔佩：《卢梭和马克思》，重庆：重庆出版社1993年版，第63页。

[8]张灏：《幽暗意识与民主传统》，北京：新星出版社2006年版。

[9][古希腊]柏拉图：《理想国》，北京：商务印书馆1996年版。

[10][古希腊]亚里士多德：《政治学》，北京：商务印书馆1981年版。Officials′ Property Disclosure Under the Abstract： The constitutionality of officials′ property disclosure system can be traced back to the basic principle of the constitutional sovereignty of the people. As for the theory of people′s sovereignty， whether that of Locke′s， Rousseau′s or Marx′s， advocates that people have power to supervise and regulate the government and its officials. In fact， officials′ property disclosure system is the realization and concretion of people′s sovereignty， and the supervision of public officials′ property realizes the supervision of officials′ power and makes sure that their power offers service for public interests.

Key words：people′s sovereignty； property disclosure； supervision of power； public interests

（TrCui Xianquan）

（责任编辑张阳）