公职人员信息报告制度的理论基础：一种复合性理论框架

李媛媛

内容摘要：公职人员信息报告制度具有深厚的理论基础。然而长期以来，我国学界始终将公职人员信息报告制度定位为一项“终端反腐”机制，对工具性价值的关注埋没了更为丰富的理论支撑，也使其在实践运用中处处受限。应当构建一种复合性的理论框架，以防止利益冲突理论为核心，以委托—代理理论为制度根源、以工具性为外在目标、以伦理性为内在追求、以治理性为终极价值、以激励理论为平衡策略，为公职人员信息报告制度作用的发挥提供更为有效的支持和指导。

关键词：公职人员信息报告 防止利益冲突理论 委托—代理理论 政府伦理理论

公职人员信息报告制度通常也被理解为“官员财产申报公开”制度，是现代国家中腐败治理的一项重要制度系统。在国内现有的研究中，通常认为该项制度系统的理论基础是通过官员财产申报和公开，建构一种“终端反腐”机制。这种理论基础在本质上强调的是该制度在发现、惩治腐败个案层面的作用。然而，从国际经验来看，作为一项重要的腐败治理制度系统，公职人员信息报告制度的功能远远超出工具性的腐败惩治的范围，而具有在公共权力运行过程中探知、防止利益冲突，从而在宏观上抑制、预防腐败的功能。因而，如何全面认知公职人员信息报告制度的理论基础和制度逻辑，构建一种更为合理的制度建构理论基础，对完善我国正在进行中的公职人员信息报告制度系统具有重要现实意义。

一、公职人员信息报告的理论基础：一个简要综述

公职人员信息报告制度并不仅仅只是一项策略性的反腐机制，该制度的建立具有深厚的理论根基，主要包括：委托—代理理论、政府伦理理论、治理理论和防止利益冲突理论。为了全面认知这一制度的理论地图，有必要先对该制度主要理论基础进行分析。

（一）委托代理理论

人民主权是现代大多数国家统治正当化的思想根基。国家最高权力存在于人民之中，政府官员的一切权力都从这个最高权力中派生出来。〔1 〕由人民委托经选举产生的议会和其他政府机关负责对国家具体事务的处理，形成国家管理权上的委托—代理关系。〔2 〕由于政府的真正职能需要通过具体的部门和官员来负责执行，因此官员就成为广大民众的公共权力的终极代理者——公共权力被多层委托给具体的官员，由其负责公共权力的执行。然而，人民与政府及其公职人员之间的委托—代理关系并非如理论假设般完美，而是会出现变异和失灵。这主要是因为：

首先，信息不对称广泛存在。相比于公职人员，公众不论对代表私人利益的公职人员私人信息，还是对代表公共利益的公务信息都缺乏掌握，这就形成了代理人较之于委托人的信息优势。就有可能产生事前的逆向选择和事后的机会主义行为等侵害委托人利益的问题行为。〔3 〕其次，委托人和代理人的利益可能相互冲突。〔4 〕现代民主政治并不寄希望于代理人仅仅基于道德觉悟就能忠于委托人的利益，而是基于“经济人”理论假设，认为政府公职人员在天性上更倾向于自身利益，并倾向于利用委托人委托的资源来谋求私人利益。第三，从广大民众到公职人员之间的公共权力委托—代理链条趋于复杂化。由于国家疆域和公民身份的扩展，人民和政府公职人员之间多层次的委托—代理关系不可避免。正因为公众一般无法对公职人员的任职、升迁、工资福利等产生直接影响，所以这种多层次的关系弱化了委托人对于代理人的控制机制。此外，在各级政府及其公职人员层层委托—代理关系中，可能存在某些层级的公职人员兼具上层委托人与下层代理人的双重身份的情形，这更加大了委托—代理关系的复杂性与多变性。分布分散、力量弱小、聚合难度大的普通民众很难与聚集充分社会资源、掌握管理社会事务权力的政府相抗衡，也构成了无法有效监督代理人的原因之一。

因此，人民与政府及其公职人员之间的委托—代理关系可能存在导致“主权在民的变质”。〔5 〕委托人与代理人之间利益不相容，可能导致代理人通过信息优势和权力侵犯委托人的利益的内部人控制问题，也可能导致公民的政治参与率低的问题。〔6 〕因此，建立一定的政府公职人员信息报告制度，既是对人民主权的回应，也有助于防止委托—代理关系弊端的产生。

（二）政府伦理理论

要求公职人员报告私人利益的信息不仅是对主权在民的回应和对失控的委托—代理关系的补救，同时也是构建政府伦理的必然要求。

政府伦理是指调节政府及公务人员行政行为的基本价值理念、职业伦理规范和具体道德要求。〔7 〕政府伦理要求不同于一般的公民道德要求，是立足于公职人员公务身份的一种独特的伦理要求。比如对他人赠送的礼物进行回报，对于普通民众而言属于礼尚往来，但在公务活动中则可能导致公职人员决策的不公正，因而违反了政府伦理。〔8 〕因此，政府伦理在美国著名教授特里·L·库珀的描述中，获得进入政府的机会也提供了为个人利益而滥用政府资源的困惑，产生了私人角色与公共利益之间潜在的利益冲突，进而造成潜在的、严重的伦理关怀问题：行政人员的行为要符合道德规范，必要的是一种“对自己的更为广泛的责任的更为高度的意识”。〔9 〕在当下，政府伦理要求公职人员建立公共行政精神，遵守伦理要求，回应建设服务型政府的要求，满足现代政府公民关系的需要。

然而，政府伦理不能依靠官员的自我约束实现。因为根据理性选择理论，每个人都是自己利益的最可靠代表和守护人，〔10 〕当通过损害公众利益以攫取个人利益的风险较小时，许多公职人员会倾向于去追求个人利益。“当人们处于从恶能得到好处的制度之下，要劝人从善是徒劳的”，〔11 〕因而，政府伦理应该将相对抽象的公职人员的道德要求具体化，使其成为具有强制性的、普遍性的约束政府行为的现实制度力量，形成政府伦理制度。〔12 〕公职人员信息报告制度是政府伦理制度化的重要组成部分。当发生利益冲突的政府伦理困境时，信息报告和公开正是检验公职人员的行为是否符合这一伦理的题中应有之义。〔13 〕

综合上述两个方面，公职人员信息报告制度作为制度伦理化和伦理制度化相结合的制度，是解决政府伦理困境的有效途径，具有重要的内化作用和外在功能。当今世界许多法治完善的国家都已经把政府伦理纳入了国家法律体系中，比如美国的《政府伦理法》和韩国的《公职人员伦理法》等，而公职人员信息报告制度作为伦理法的一项重要制度也规定其中。

（三）治理理论

1989年，世界银行发布《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》，使治理迅速成为广泛应用的一个词语。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。〔14 〕20世纪八九十年代以来，人们对公共行政产生信任危机，政府权威面临合法化危机。传统的“单向民主”、政府对公共服务的垄断性、特殊利益集团对政府决策的控制也受到民主危机的拷问。〔15 〕于是，治理理论开始兴起，政府绝对权威转变为政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，自上而下的单向权力运行方向转变为上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。〔16 〕

国家合作治理模式的建立和实施，需要以公众与政府之间良好的信任为前提。然而，由于国家由统治模式向合作治理模式转变的过程中，国家社会转型、利益分化，新旧体制冲突、政府改革惰性、公职人员权力寻租行为频发等一系列原因会导致政府与公民之间的信任危机，从而破坏治理的有效性和可持续性。公职人员信息报告即是致力于以制度化的形式向社会公开公职人员可能产生利益冲突的私人利益信息，使公众在知情的基础上加强对公职人员的监督，从而缓和政府和公众之间的信任危机，使政治国家与公民社会在互信的基础上实现持续性的共同治理。

（四）防止利益冲突理论

根据经济合作与发展组织（以下简称OECD）的定义，利益冲突指公职人员的公共责任与私人利益之间的冲突，公职人员的私人利益可能不适当地影响其履行公务责任和义务。利益冲突中的私人利益不仅包括财产利益或者为公务人员带来直接收入的经济利益，也包括合法的个人活动、私人关系与家庭利益，只要这些利益有可能被认为不适当地影响公职人员履行公职。〔17 〕进一步分析可知私人利益由三个层次组成：最核心的是公职人员个人的利益，包括经济利益和精神利益；第二层是公职人员家庭成员的经济利益和精神利益；第三层是公职人员家族成员的经济利益和精神利益。这三个层面利益都可以对公职人员的公务行为产生影响，尤其是在传统家庭因素影响较强的东方国家，家庭家族的利益要求对公职人员的影响更甚。

虽然防止利益冲突理论并不禁止公职人员的所有私人利益，但其私人利益受到保护的程度与普通公民并不完全相同。某些对于非公职人员而言的合法利益，如果进入公职人员的公务活动过程并影响或潜在影响公务的履行和公共利益的实现，那么对于公职人员而言这些利益则属于应当被禁止的利益。这是由公职人员的“公共人”身份决定的。公职人员进入政府领域之后获得了相应的公共责任，也获得了私人领域所没有的政府伦理的约束。在此情况下，公职人员必须放弃与公共利益冲突或可能与公共利益冲突的私人利益。

由于公职人员现有与潜在的利益冲突普遍存在，并可能造成巨大危害，一般需要制定相应的政策来解决利益冲突问题。公职人员信息报告制度就是这样的监督机制。OECD提出了防止利益冲突的四项核心原则，包括服务公共利益、加强公开与监督、增强个人责任与树立榜样、建立不容忍利益冲突的组织文化。而公职人员信息报告制度正是“加强公开与监督”原则的体现，将公职人员可能引发利益冲突的私人利益采取适当的方式公开，使其获得监督和审查。〔18 〕根据对OECD成员国政策工具的观察，也可以发现公职人员信息报告与公开制度在防止利益冲突过程中发挥了举足轻重的作用。目前OECD成员国一般采取禁止、剥离、回避、限制、公开等工具作为利益冲突的处理机制。〔19 〕其中，公开性工具即指公职人员私人利益的公开，针对一定级别和职位的公职人员，要求其报告并公开财产、与财产有关的收入、与公职人员相关的职务、协议和关系等，这也是OECD成员国管理和防止利益冲突的最重要政策工具。

二、复合性理论框架的建构

制度的理论框架是对制度存在基础和功能效用的描述，是决定制度定位、指导制度发展方向的基础，在制度建设中具有重要意义。而长期以来，在我国学界，公职人员信息报告制度始终被定位为一项“终端反腐”机制，对工具性价值的关注埋没了该制度本应具有的更为丰富的理论支撑，从而在指引制度实践中出现种种问题。

（一）现行制度的逻辑：工具性视角

自20世纪80年代末、90年代初公职人员财产申报制度被提出以来，我国学界多以反腐败作为制度建立的基石和制度设计的目标定位，对该制度在中国的引入和构建进行探讨。〔20 〕而这种单一性的理论基础也阻碍了学者对公职人员信息报告制度的准确和全面的理解，不仅在研究内容上主要关注于公职人员对于私人财产信息的报告义务上，而忽视了诸如社会关系、家庭关系等可能导致利益冲突和腐败的非财产类信息也应属于报告内容，并且在制度的功能价值、制度的实施程序和机制保障等方面都未见有深入的研究。

目前从反腐视角理解公职人员信息报告制度的观点主要包括预防贪污腐败和惩治贪腐公职人员两种论点，此处分别称其为预防论和监督惩治论。预防论认为预防公职人员贪污受贿是信息报告制度的建立动因。比如杨泉明指出：“财产申报制度的基本内容，就是要求公开公职人员的财产状况以及与公共职务是否存在某种利害关系，以证实公职人员的廉洁程度，预防公职人员贪污受贿。” 〔21 〕姬亚平认为制度目的是“确保国家公职人员廉洁奉公，防止非法获取财产”。〔22 〕这些观点更加侧重于事前的预防与教育功能，将信息报告制度视为预防公职人员腐败的工具，但由于其制度宗旨仅仅是预防公职人员的非法所得，因而一般将报告信息的范围限于个人收入和财产，对于一些可能产生腐败的非财产性事项由于不在传统意义上的“受贿”的概念范围内，因此很少获得关注。

监督惩治论则着眼于事后的“发现”与“惩治”，主张建立信息报告制度是为了监督公职人员的财产，从而发现腐败行为，惩治贪污腐败分子。例如，王沪宁将财产申报制度和信息报告制度分离讨论，认为建立财产申报制度是为了“对官员的财产进行监督，及时发现官员的非法收入和财产”，建立报告制度的目的则是“控制权力的运作过程”。〔23 〕汪玉凯则将财产申报制度定位为“杜绝和惩治公职人员腐败行为的一种常用手段”。〔24 〕孙国祥则以“有效区隔合法财产与来源不明财产的界限”作为财产申报制度的建立目标。〔25 〕这一观点将监督的对象集中在公职人员的财产之上，将每个公职人员视为潜在的贪腐分子，所建立的信息报告制度自然也无法完整地涵盖有可能产生利益冲突的多种信息。

（二）信息报告制度工具性逻辑检讨

将预防腐败、发现腐败作为构建信息报告制度的唯一基石，仅仅以制度的工具性功能作为构建制度的基础，很难有足够的力量支撑起庞大的公职人员信息报告制度。笔者认为，现行官员情况报告制度过度强调发现和惩治腐败功能，这种制度建构的工具性逻辑存在以下问题：

首先，单一性理论基础一般只关注制度建构的工具性原因，而并未考虑公职人员信息报告制度的合法性基础、伦理价值与时代背景下的治理需要。公职人员信息报告制度得以建立的政治根基是人民作为权力的拥有者对于国家权力代理人进行监督的正当性，且该制度对于政府伦理建设也具有独特的价值，并在国家和公民社会关系重新调整的时代背景之下，回应了治理理论的需要。而单一性理论框架仅将目光局限在反腐这一直接的工具性原因之上，制度的理论基础较为单薄，仍然停留在传统的政府管理模式之下思考问题，将反腐视为政府整肃吏治或政党党风廉政建设的必经之路，很难在理论上充分论证公开的必要性，也难以指导完善的信息报告制度的构建。同时，以反腐败作为财产申报制度的唯一理论根基和旨归，缺乏对政府公职人员的伦理关怀，也使支撑财产申报制度的框架显得单薄而功利。纯粹以此理论框架构建起来的财产申报制度，是毫无感情色彩的反腐工具，使公职人员感受到监视，增加了政府与人民之间的距离感。这不利于政治信任的建立和政府伦理的强化。

其次，即使论述制度建立的直接决定因素，反腐也是表层而不够充分的，单一性理论框架从反腐的视角出发建立公职人员信息报告制度，却对于腐败的深层原因和背后理论缺乏关注。根据学界普遍接受的定义，腐败是滥用公共权力谋取私人利益的行为，被有关部门归入腐败范畴的现象包括：（1）国家工作人员的职务犯罪特别是经济犯罪；（2）部门和行业性以权谋私的各种“不正之风”；（3）利用公款进行的奢侈性消费和挥霍浪费的不正之风；（4）党员干部腐化堕落道德败坏行为等。〔26 〕由此可见，腐败是利益冲突的极端表现形式之一，其深层根源是利益冲突。正如贝托克所说：“利益冲突本身并不是腐败，但人们不断认识到，对于公务人员的个人利益与公共职责之间的冲突，如果不能得到妥善处理的话，就会导致腐败。” 〔27 〕因此，腐败仅仅是利益冲突可能的结果之一，而单一性理论框架关注的是利益冲突演化为腐败之后的解决路径，并不能从根本上化解利益冲突的潜在危害。另一方面，利益冲突的表现结果并不只有腐败，比如公职人员离职后进入经济实体任职，可能将任职期间所掌握的公务信息泄露给所在经济实体，从而造成不公平竞争。因而，以反腐作为单一的理论元素，无法涵盖利益冲突的全部可能，由此建立的公职人员信息报告制度，也难以将所有利益冲突事项都纳入报告的范围。

第三，单一性理论基础以反腐败作为唯一的制度支撑，但对于腐败问题的认识也并不全面。许多学者将腐败直接等同于贪污受贿，从而将目光仅局限于公职人员的收入是否正当或者财产来源是否合法，对于非收入性或非财产性的事项是否应当报告则缺乏关注。然而，从当前世界各国的普遍规定和我国中央的政策导向来看，财产申报必然不会是公职人员信息报告制度的唯一落脚点，可能引发利益冲突的公职人员的非财产性利益信息也早已纳入报告范畴。

笔者认为，反腐确实是公职人员财产申报制度的工具性价值，也是制度建立的重要考量，财产申报制度也确实在预防和惩治腐败方面发挥着巨大的作用。然而，这并不意味着该制度建立的根本目的应主要立足于查纠腐败，也不意味着该项制度的建立就代表腐败现象能够被及时发现。为了更好地指导制度建设，一个复合性的理论框架需要被重新构建。

（三）复合性理论框架的构建

在一个复合性的理论框架中，仅有工具性的考量是不够的，需要引入其他理论要素。当前学界也有少数学者提出了更多元的理论支撑因素。比如贾军、张有亮从政府信任、强化政府官员的自我约束、证明政府官员财产的合法性角度去阐释公职人员财产申报制度的功能。〔28 〕袁峰则认为这一制度的功能框架中还包括适当限制公职人员隐私、保持公职人员的道德觉醒、衔接反腐败相关制度、促进政治信任等方面。〔29 〕

结合上文中对于信息报告制度理论基础的探讨，笔者认为，公职人员信息报告制度的理论框架应该是以委托—代理关系为基础，以防止利益冲突理论为核心，包含伦理性、工具性和治理性三方面因素的复合性框架。

委托—代理理论是公职人员信息报告制度必须建立的政治根源。委托—代理理论明确了公职人员代表政府管理国家时的权力来源，从根本上确定了公职人员必须以公共利益为重，这为公职人员信息报告制度夯实了正当性基础。若无委托—代理理论打底，该制度就很难突破公职人员隐私权的限制，也有可能使公职人员信息报告制度纯粹沦为政府内部或者政党内部管理公职人员的手段。

伦理性意味着政治伦理的要求，是政府及其公职人员必然的伦理选择。公职人员信息报告制度是在一定的伦理价值观念的基础之上制定的，内含着一定的伦理追求和道德要求。〔30 〕这一制度基于政府公职人员身份的公共性而提出了特殊的伦理要求，要求政府公职人员树立以公共利益为先的道德意识，一切行为都必须具有行政伦理性，不利用公职谋求不正当的个人私利，同时牺牲一部分个人隐私，履行对人民负责、向人民公开个人信息的义务。只有将伦理性纳入信息报告的制度理论框架中，才能将信息报告制度内化为政府及其公职人员的伦理要求，而非迫于腐败压力或者民众呼声而采取的政治妥协。同时，伦理性作为制度考量，意味着信息报告制度的发展应该以构建公职人员的政治伦理意识为目标导向之一，在制度设计时充分考虑引导公职人员增强自身的政治伦理观念，逐渐将公职人员信息报告由外在约束的制度转变为公职人员的内化认同，增强其自律意识，从而也有益于政府廉政文化的建设和发展。

工具性意味着遏制腐败，是我国学者所普遍主张的公职人员信息报告制度的初衷。世界许多国家的公职人员信息报告制度的建立起先都是基于遏制腐败的考虑，财产申报制度也被誉为“终端反腐”机制。我国当下面临着严峻的腐败问题，根据有关国际组织的报告，我国目前的清廉指数在全球177个国家中位列第80名，得分仅为40分（满分100）。〔31 〕腐败现状不仅在个体层面蔓延，甚至成为了一些公职人员的共同选择，乃至扩展到社会化的腐败。而民众既痛恨腐败现象的横行，又对“腐败文化”表示容忍和冷漠。〔32 〕在此社会背景下，亟需切实有效的控制腐败和以权谋私的制度，而公职人员财产申报制度，被世界各国普遍接受为“阳光法案”，可见其在反腐中的工具价值。在党的十八届三中全会上，在反腐败体制机制创新的构想中就明确提出了“领导干部报告个人有关事项”，〔33 〕中纪委也即将推出新任官员财产公开试点。〔34 〕可见，公职人员信息报告制度反腐的工具性价值已经得到了官方和学者的一致感知。

促进更好的公共治理也应被纳入公职人员信息报告制度的理论框架中。在传统政府统治中，整治贪腐似乎理所应当是权力系统的内部事务。纪委部门、监察部门的运作充满神秘感，一般民众很难参与到对公职人员的监督和制约中，往往只能通过新闻报道了解最终的反腐结局。而公职人员信息报告制度的建立，是将行政机关和人民纳入共同监督和共同治理的主体范围之内，为人民提供了一种参与政治监督的制度途径，实现由单向统治向双向治理的转变，使政府组织、社会组织与公民通过合作、协商与伙伴关系共同参与政府管理，推进了参与式民主的发展，增强了人民的政治信任与政治认同，也有利于更有效地实现对公职人员的监督。因此，公职人员信息报告制度提供了一种更好的公共治理模式，实现更好的公共治理应该成为公职人员信息报告制度的根基和目标旨归。

委托—代理理论、伦理性、治理性、工具性等几项理论工具都只为实行公职人员信息报告制度提供了应然性依据，但制度的核心理论应当建立在防止利益冲突理论之上。唯有立足防止利益冲突理论来考虑信息报告制度，才能准确回答哪些公职人员需要报告信息、报告哪些信息，如何在公职人员信息披露和隐私权保护之间、目标监管与资源配置之间进行平衡等问题。

防止利益冲突理论构成了制度理论框架中的最重要一环，同时它也是贯通其他制度框架要素的中心理论。权力的委托—代理关系是产生利益冲突的土壤，并且是利益冲突之所以必须被预防和解决的原因，代理人必须在委托范围内严格按照委托的目的行事，不能利用委托人授予的权力谋取私利。对于伦理性而言，政府伦理的要求是公职人员应时刻意识到他们要负责的对象是公众，利益冲突发生在公职人员“处在一种因为个人的既得利益很难或根本不可能全心全意地为公众利益服务的情况下”，〔35 〕是对于政府伦理的巨大破坏。政府伦理也应当将利益冲突作为规避重点。对于治理理论而言，由于利益冲突属于难以在体制内部自己消化解决的事项，只有借助于治理理论引进民众的监督，才能在利益冲突事项的报告中采取开放性这一要素。此外，利益冲突与腐败也存在紧密联系，利益冲突发展到一定阶段就形成了腐败，是一个非常重要的腐败根源，是腐败的直接触发机制。综上所述，利益冲突是委托—代理关系变质和政府伦理受到挑战的结果，也是腐败的前置产物，在治理理论的配合之下，构成了公职人员信息报告制度的最重要理论要素。

此外，对公职人员的激励也应当是建立公职人员信息报告制度理论框架时加以考虑的重要因素。在当前制度反腐的单一视角中，公职人员无论廉洁与否，均被视为制度的防范对象和惩治对象，这样的制度设定导致公职人员可能对信息报告制度产生抵触心理。然而，激励理论认为信息报告制度具有廉洁自证功能，〔36 〕并非纯粹的监督机制和反腐机制。对于通过合法正当的途径在担任公职前或担任公职过程中积累个人财富的公职人员，信息报告制度是其证明自身财产合法性的途径，使其避免遭受舆论和公众的怀疑，能够无顾虑地支配个人合法所有的财产，形成对廉洁守法的公职人员的激励。对于非财产性相关信息，该制度也通过对公职人员私人利益的披露，表明公职人员没有潜在的利益冲突危险，形成对忠实于公共利益的公职人员的保护、缓解人与制度间的紧张关系。

综上所述，笔者基于对单一工具性理论框架进行反思的基础上，构建了一个复合性的理论框架。该理论框架以利益冲突理论为核心，以委托—代理理论为制度根源、以工具性为外在目标、以伦理性为内在追求、以治理性为终极价值、以激励理论为平衡策略。以防止利益冲突理论为核心的多元理论框架，有助于对报告主体、报告内容等制度要素的筛选，从而指导建立起一个更加完善的信息报告制度。

结 语

制度框架最终是为制度服务的。复合性理论框架是兼顾内部目标与外部动因、工具价值和激励价值的平衡、全面的理论框架，为公职人员信息报告制度提供了稳固的制度根基。原本的单一性理论框架，根基有薄弱之处，由其支撑的公职人员信息报告制度很可能在制度运行过程中遇到问题。

单一性理论框架因在制度基础的考量方面就存在偏颇之处，因而在其基础上建立的信息报告制度也很难找到正确的制度定位。因为立足反腐，而未意识到腐败背后的利益冲突根源，于是无法全面考虑到所有的利益冲突事项或利益冲突可能，造成制度设计的不完整。同时，以反腐为唯一的制度考量，因缺乏伦理性，可能演化为冷冰冰的制度体系，缺乏人本主义关怀，将公职人员转化为僵化的制度执行者，无助于行政伦理的植入；因缺乏治理性，会将人民参与公职人员信息报告制度的监督环节，视为制度工具，形成以政府作为制度执行主体、以人民监督为制度执行工具的非理性组合，不利于摆脱政府统治模式并建立共同治理模式；因缺乏对制度激励价值的关注，可能在制度运行中遭受来自公职人员的抵制，将制度针对群体与制度本身对立起来，导致制度执行不畅、在被执行者之间认可度低等弊端。

复合性理论框架正好弥补了上述制度设计缺陷。复合性理论框架中的人民主权和委托—代理理论，从根本权力关系的视角解决了建立公职人员信息报告制度的必然性，推动政府尽快出台信息报告制度，以履行向委托人负责的政府职责，也促进自上而下的信息报告制度的建立。政府伦理理论则将信息报告制度上升到伦理要求的高度，将建立信息报告与公开制度转变为政府及其公职人员的自觉行动，使政府公职人员在执行制度的过程中也建立起内心的伦理坚守。工具性回应了公众的直接需求，对腐败的预防和惩治也符合公职人员信息报告制度的直接目的。而治理理论则充分论证了公职人员所报告的信息向公众开放的合理性与必要性，通过论证公众是应然的监督主体，从而将开放性要素阐释为信息报告制度的题中应有之义。而作为理论核心的利益冲突，则指导制度设计者在确定报告内容和报告主体时，应当以是否具有造成利益冲突危险作为考量因素，从而避免对公职人员信息的过度保护或者造成对公职人员隐私权的侵害，这解决了在单一性理论框架之下报告内容以财产为主、报告主体以特定级别公职人员为主的制度漏洞。复合性框架中的所有理论要素，共同构成了撑起制度的“鼎足”，使公职人员信息报告制度更加稳固、坚实。

〔1〕参见[德]康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆1991年版，第177页。

〔2〕参见郇天莹：《中国公务员财产申报制度的构建路径研究》，北京大学2009年博士学位论文。

〔3〕参见蒋硕亮：《“裸官”的道德风险及其防范》，《国家行政学院学报》2011年第6期。

〔4〕参见刘有贵、蒋年云：《委托代理理论述评》，《学术界》2006年第1期。

〔5〕参见顾不先：《民权主义民主政治论》，台湾三民书局1993年版，第398—399页。

〔6〕参见倪星：《论民主政治中的委托——代理关系》，《武汉大学学报》（社会科学版）2002年第6期。

〔7〕参见王正平：《美国行政伦理的基本价值理念及其规范制度建设》，《上海师范大学学报》（哲学社会科学版）2008年第6期。

〔8〕See Dennis F. Thompson， “Paradoxes of Government Ethics”， 52 Administration Review， 254（1992）， pp. 256—257.

〔9〕[美]特里·L·库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2010年版，第52—55页，第116—126页。

〔10〕参见张千帆：《宪法学讲义》，北京大学出版社2011年版，第374页。

〔11〕蒲志强：《公职人员财产申报制度的行政伦理研究》，《政治学研究》2010年第5期。

〔12〕参见高晓红：《从政府制度伦理化到政府伦理制度化》，《江汉论坛》2007年第12期。

〔13〕参见王锡锌《官员财产申报制度：立法、实践与制度完善》，《中国法律发展评论》2010年第4期。

〔14〕参见全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，英国牛津大学出版社1995年版，第23页。

〔15〕参见顾丽梅：《信息社会的政府治理——政府治理理念与治理范式研究》，天津人民出版社2003年版，第58—68页。

〔16〕参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2004年版，第5—6页。

〔17〕OECD（2003）， Managing Conflict of Interest in the Public Service： OECD Guidelines and Country Experiences， OECD Publishing， p.24.

〔18〕OECD（2003）， Managing Conflict of Interest in the Public Service： OECD Guidelines and Country Experiences， OECD Publishing， pp.25—27.

〔19〕其中禁止性工具指禁止公职人员及其配偶、子女收受礼品，或者接受免除债务、捐赠、报销、演讲费、免费旅游、免费性服务、免费消费、高级俱乐部会员资格等实惠和权利；剥离性工具指把公职人员与其私人利益分开，使其无法再直接控制自己的私人利益，比如出售资产或保密信托；回避性工具指禁止具有亲属关系的公职人员在同一部门任职或者参与和处理与其有亲属关系的人进入政府部门的事宜；限制性工具指公职人员在职期间的兼职限制或离职之后的就业限制。关于OECD成员国防止利益冲突的政策选择，参见庄德水：《防止利益冲突与廉政建设研究》，西苑出版社2010年版，第195—208页。

〔20〕例如，姬亚平描述公职人员财产申报制度为急待建立的反腐制度之一，可参见姬亚平：《建立国家公职人员财产申报制度的设想》，《行政法学研究》1993年第4期；王沪宁将官员收入、财产申报制度作为中国反腐败的制度构建方向提出，强调其目的在于抑制腐败、及时发现官员的非法收入和财产，参见王沪宁：《中国抑制腐败的体制选择》，《政治学研究》1995年第1期；宋文斌、欧阳惠方将建立财产申报制度的意义归纳为防止和预防腐败现象的滋生蔓延，加强党风廉政建设。参见宋文斌、欧阳惠方：《国家公职人员财产申报制度初探》，《检察理论研究》1995年第4期； 赵秉志、赫兴旺认为公职人员财产申报制度的意义存在于中国反腐败进程中，参见赵秉志、赫兴旺：《论公职人员财产申报制度及其完善》，《政法论坛》1995年第5期等。

〔21〕杨泉明：《略论财产申报制度》，《现代法学》1991年第4期。

〔22〕前引〔20〕，姬亚平文。

〔23〕前引〔20〕，王沪宁文。

〔24〕汪玉凯：《深化改革要敢于触动既得利益——建立官员财产申报制度的几点思考》，《中共中央党校学报》2009年第2期。

〔25〕孙国祥：《财产申报制度建构中的相关问题刍议》，《江海学刊》2010年第2期。

〔26〕参见何增科：《中国转型期腐败和反腐败问题研究（上篇）》，《经济社会体制比较》2003年第1期。

〔27〕Janos Bertok，Putting Conflict-of-interest-policies into Practice： from Guidelines to Toolkit. ADB/OECE. Controlling Corruption in Asian and the Pacific. Manila， 2005， p.86。

〔28〕参见贾军、张有亮：《民主宪政视野下的官员财产申报制度》，《商业时代》2008年第5期。

〔29〕参见袁峰：《公职人员财产申报信息公示机制探析》，《江苏行政学院学报》2010年第3期。

〔30〕参见王和君：《财产申报制度的伦理考量》，《伦理学研究》2009年第3期。

〔31〕See Transparency International：Corruption Perceptions Index 2013，http：//www.transparency.org/cpi2013/results.2013年10月25日。

〔32〕参见林华：《公职人员财产申报立法研究》，中国政法大学2013年博士学位论文。

〔33〕参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

〔34〕中纪委推新任领导财产公开试点，载搜狐网http：//3g.k.sohu.com/t/n13360319，2014年2月1日。

〔35〕[美]菲利克斯·A·尼格罗、劳埃德·G·尼格罗：《公共行政简明教程》，郭晓来等译，中共中央党校出版社1997年版，第329—330页。

〔36〕参见王瑞娟：《官员财产申报：制度反腐的必然选择》，《理论探索》2011年第2期。