杨军 黄爱兵
深圳市基本生态控制线管理实践
杨军 黄爱兵
自2005年划定基本生态控制线以来,经过不断优化调整,深圳市基本生态控制线管理得到进一步完善。实施近十年来,基本生态控制线有效保护了深圳市有限的生态资源,优化了城市空间结构,提升了城市质量,在维持深圳市可持续发展方面发挥了重要作用。
深圳市;基本生态控制线;实践
过去30年,深圳经济建设取得了惊人的成就,但由于城市快速扩张,资源占用和能源消耗巨大,给生态环境也带来一定程度的负面影响,城市发展明显受到土地和发展空间、能源和水资源、城市人口承载力、环境承载力等“四个难以为继”的制约。划定基本生态控制线是深圳在紧约束条件下建设和谐深圳、效益深圳的必然选择。
深圳市基本生态控制线是为了保障城市基本生态安全,维护生态系统的科学性、完整性和连续性,防止城市建设无序蔓延,在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下,根据有关法律、法规,结合深圳市实际情况划定的生态保护范围界线。基本生态控制线范围内的土地面积为974平方公里,约占全市陆地面积的49.9%。
划定依据
基本生态控制线的划定主要是以有关法律法规和已批准的城市规划为依据,同时参考了国内外有关生态城市的建设标准而划定的。
在法律法规方面,主要依据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水法》、《基本农田保护条例》、《广东省风景名胜区条例》、《深圳市城市规划条例》、《深圳市生态公益林条例》、《深圳经济特区饮用水源保护条例》和《深圳经济特区环境保护条例》等。
图1 深圳市基本生态控制线范围图(2013年)
在城市规划方面,主要依据了《深圳市城市总体规划(1996—2010)》、《深圳市土地利用总体规划(1997—2010)》、《深圳市近期建设规划(2003—2005)》和《深圳市绿地系统规划》等。
在建设标准方面,主要参考了联合国有关组织提出的生态城市绿地覆盖率应达到50%、居民人均绿地面积90平方米的指标;《深圳市城市规划标准与准则》确定的全市城市绿地率应不小于45%、城市绿化覆盖率应大于50%的指标;以及按照碳氧平衡原理测算得出的深圳城市发展所需城市建设用地和生态用地最适合的比例分别为40%和60%的结果。
划定过程
基本生态控制线方案的划定,综合考虑了城市长远发展的建设需求,同时又兼顾保持相对良好的生态环境的需要,大致经历了“草案编制—部门咨询—修改完善—上报审批”四个阶段。
草案编制:以《深圳市近期建设规划(2003—2005)》、《深圳市绿地系统规划》划定的初步范围为基础,结合城市各层次规划,运用地理信息系统、遥感影像等现代分析手段落实具体坐标,形成初步草案。
部门咨询:经历两次意见征询,征求各区政府和下属各部门意见,期间重点走访了各区政府、部分街道办,对反馈意见涉及的重点地段和重要问题逐一进行了踏勘与分析研究。
修改完善:按照“慎重处置现状已建用地、严格控制新增开发用地、坚持规划延续性和刚性”三项原则,对草案进行修改完善。
上报审批:为充分征求公众意见,在2005年7月份开展了为期半个月的公开展示和公众咨询工作。经市专题会议、市政府常务会议审议,深圳市基本生态控制线划定方案获得批复,于2005年11月1日正式实施,并颁布了《深圳市基本生态控制线管理规定》。
划定结果
基本生态控制线内土地构成包括以下方面:一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园;坡度大于25%的山地以及特区内海拔超过50米、特区外海拔超过80米的高地;主干河流、水库及湿地;维护生态完整性的生态廊道和绿地;岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域;其他需要进行生态控制的区域。
管理机制
领导机制:建立深圳市基本生态控制线联席会议制度,联席会议召集人由分管副市长担任,成员单位包括深圳市发展改革、经贸信息、规划国土、人居环境、监察、水务、市场监管、城管等部门及各区政府。联席会议负责协调审议基本生态控制线的线内进驻项目选址、信息调查、优化调整、统筹规划、监督考核等重要事项。联席会议办公室设在深圳市规划国土委,负责联席会议的日常工作。
职能分工:深圳市规划国土部门负责基本生态控制线优化调整的审核和公示、线内土地及建设情况调查和监测、重点巡查和机动巡查、监督指导线内违法建设行为查处、建设用地清退以及考核方案编制等工作。
深圳市发展改革部门负责基本生态控制线内产业审核、制定生态适宜用途的具体产业类型等工作。
深圳市人居环境部门负责牵头线内进驻项目环境影响评价审核、生态环境资源调查、环境监测,以及监督指导线内环境违法行为查处、生态修复等工作。
深圳市经贸信息部门负责引导线内企业转型升级、农业用地(含基本农田)日常管理、生态修复等工作。
深圳市水务部门负责线内一级水源保护区及水库、河道等水务用地的日常管理、线内进驻项目使用水务用地审核、生态修复等工作。
深圳市城管部门负责线内自然保护区、风景名胜区、公园和林业用地的日常管理、林业资源调查、违法占用林地行为的查处、线内进驻项目使用林地审核、生态修复等工作。
深圳市各区政府负责辖区线内建设用地清退、基本生态控制线保护标识的设立与管理、日常监测与巡查、各种违法行为查处,以及协助开展基本生态控制线优化调整和产业、环保审核等工作。
优化调整
从维护规划与法规的严肃性和权威性来说,原则上基本生态控制线是不可调整的。确因国家、省、市重大建设项目的实际需求,需要进行局部调整的,将按照最为严格的审批程序进行调整。
2013年,为进一步提高深圳市生态线管理的精细度和可操作性,兼顾社会基层民生发展、公益性及市重大项目建设需求,依据《深圳市基本生态控制线管理规定》(以下简称《管理规定》)[1]和相关法定规划,深圳市对基本生态线进行了局部优化调整。在保持控制线内总量规模不减的基础上,重点解决《管理规定》实施前生态线内已建成的各类合法建筑物、构筑物的优化调整问题,并兼顾社会基层民生发展、公益性及重大项目建设需求,以进一步提高生态线管理的精细度和可操作性。共调入生态用地约15平方公里,主要为山体林地和公园绿地;调出生态线用地约15平方公里,主要为基本生态控制线划定前已建成的工业区、公益性及市重大项目建设用地[2]。
优化城市生态安全格局
基本生态控制线制定后,深圳市经济总量保持高速发展,GDP由2005年的4 926亿元增长到2013年的14 500亿元。基本生态控制线的划定没有为深圳的经济发展套上“紧箍咒”。同时,深圳市严格实施城市规划,防止城市建设无序蔓延,有效遏制了线内违法建设活动,实现了城市全面协调可持续发展。通过实施各种措施,城市生态空间得到不断优化。
开展“四带六廊”建设,通过对生态关键节点的修复,维护了生态系统的科学性、完整性和连续性,保障了城市基本生态安全。开展深圳市湿地保护和修复专项工作,通过污染控制、物种保护、生态恢复与治理等措施,使湿地面积萎缩和功能退化的趋势得到初步遏制。积极推进采石场、取土场、裸露山体缺口的整治复绿和重要功能区的生态恢复重建。推动自然保护区建设,目前已建成一个国家级自然保护区,即广东内伶仃岛-福田国家级自然保护区;大鹏半岛、铁岗-石岩湿地以及田头山三个市级自然保护区已获得市政府批准建立,规划自然保护区建设面积228.32平方公里,占深圳国土总面积的11.5%。
促进生态环境质量改善
《管理规定》指出,除与生态环境保护相适宜的重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施、公园、现代农业、教育科研等项目外,禁止在基本生态控制线范围内进行建设。对于符合《管理规定》、《深圳市人民政府关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》的建设项目,需严格执行环评管理制度,要求在编制环评文件时重点评价论证项目对生态环境的影响和需要配套的保护对策,尽量降低项目建设对生态环境的破坏,并落实必要的生态恢复和补偿措施。
深圳市基本生态控制线的实施,有效遏制了一批对环境存在重大潜在风险的项目的实施,从源头上降低了各类污染物的产生,进而改善了城市生态居住环境,促进了城市旅游、观光产业发展,提升了城市生态服务水平,促进深圳市成为现代化绿色生态城市。
提高公众生态安全意识
基本生态控制线的划定经历了草案、咨询、修订和上报审批四个阶段,许多深圳市民不同程度地参与了划定工作。为广泛听取社会各界与市民的意见,深圳市对基本生态控制线划定草案进行了15天的公众展示,市民通过市政府网站可以查到每一块用地的详细资料并大胆提出自己的意见。反馈意见中,91%支持划定基本生态控制线,79%赞成或基本同意公示的划定方案。通过公众参与,不仅真实了解了公众的意见和需求,而且使公众在参与规划的过程中强化了生态理念和环保意识。
深圳市基本生态控制线划定实施近十年来,有效保护了城市有限的生态资源,优化了城市空间结构,提升了城市环境质量,成为深圳市加强生态环境保护的重要抓手。但同时也存在不少问题:一是管理部门众多,统筹协调机制尚不健全;二是“粗线条”管理普遍存在,规划缺位和滞后现象突出;三是部分条款与具体执行存在偏差;四是线内用地清退补偿财政压力越来越大;五是缺乏有效的监管及考核制度。
针对上述问题,在不断完善基本生态控制线制度的基础上,建议做好以下几方面的工作:
建立生态文明建设基本空间制度。坚持“保发展、保红线、保生态”,将基本生态控制线提升至生态文明基本空间制度的高度,建立健全国土空间开发保护制度,树立生态文明的科学发展观。
完善生态文明建设顶层设计。一是创新管理机制,建立生态线管理的共同责任机制,多个部门齐抓共管,形成管理合力;二是夯实管理基础,加强线内资源的调查和监测;三是完善管理措施,正确认识线内错综复杂的历史遗留问题,充分尊重历史客观情况,加强疏导。
推进基本生态控制线精细化管理。借鉴国内外先进城市经验,采用差别化、精细化管理模式,实施管控与引导并行,从全市甚至珠三角生态安全保障的角度,明确不同位置及类型生态用地的功能定位及管控要求。
统筹思路破解社区发展困境。以社区层面规划的编制与实施为平台,以生态保护、社会稳定、转型发展等为多重目标,统筹解决线内生态保护和社区发展问题,探寻出一条符合民众利益、保障城市发展、实现资源合理化管理的科学发展之路。
[1] 深圳市规划和国土资源委员会. 深圳市人民政府关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见[Z]. 2013-06-20.
[2] 深圳市规划和国土资源委员会. 深圳市基本生态控制线优化调整方案(2013)[EB/OL]. 2013-07-09[2014-06-17]. http://www.szpl.gov. cn/xxgk/ztzl/stkzx2013/.
X32
C
2095-6444(2014)04-0022-03
2014-06-09
杨军、黄爱兵,深圳市人居环境委员会。