发达国家和国际组织环评技术支撑体系概述

梁鹏 卢力 胡翠娟 戴文楠

发达国家和国际组织环评技术支撑体系概述

梁鹏 卢力 胡翠娟 戴文楠

环境影响评价技术是环境影响评价技术支撑体系中的核心技术内容。通过对发达国家和国际组织环境影响评价技术管理现状、分类以及内容等进行研究，以期对我国环境影响评价技术管理起到一定的借鉴作用。

环评；技术支撑体系；发达国家；国际组织

环评技术方法的研究是环评工作的重要内容之一。环评技术支撑体系的建立主要是为环评的各个环节提供技术支持。完善的环评技术支撑对环评和环保工作将起到有力的引导和推动作用。国外一般以导则、指南、应用手册等形式发布各类环评技术支撑，内容包括环评的一般规定、内容和程序，战略环评、污染源管理、标准化预测模型、环境健康风险评价等专项环评的技术支撑，以及环境监测、环境审计、环境累积影响评价的技术支撑。

国外战略环评技术支撑概述

战略环评是对政策、计划或规划方案实施可能产生的环境影响进行的综合评估，并将综合评估结果作为方案优化调整的约束性依据，预防或减缓方案实施可能造成的不良生态影响，实现从源头预防生态破坏和环境污染的产生。

越来越多的国家和国际组织正在以正式或非正式的方式开展战略环评工作，一些国家已经将战略环评纳入了法律法规中，例如，澳大利亚联邦《环境和生物多样性保护法》，包含自愿性的战略环评普遍施行条款以及针对渔场战略环评的强制性条款；1990年，加拿大内阁指令要求联邦部门和机构对政策及规划建议执行战略环评，并提交内阁；在美国，环境影响评价是其环境政策的一部分，环境政策将环境影响评价应用于战略或非项目层面上的重要行动，并制定了专项条款，通常称之为计划性环评；欧盟于2011年通过了战略环评指令——《关于特定规划和计划的环境影响评价》，指令规定所有欧盟成员国必须实施特定规划和计划的战略环评。

过去10年中，战略环评发展迅速。为了推动和规范战略环评，一些国家和国际组织颁布了有关导则性文件[1,2]。战略环评导则的特点是切合具体国情且通用性强，因此，这类导则通常由国际组织或负责战略环评的政府机关委托编制，并且有国家相关政策或国际协议所驱动。

根据内容的不同，战略环评导则又可分为指令性战略环评导则、论题性或行业部门战略环评导则以及战略环评涉及到的一些环境评价方法。

指令性战略环评导则。欧盟于2001年颁布了《欧洲战略环评指令》，该指令是一项重要的法律和程序要求，它确立了目前适用于27个成员国的基本标准，并将拓展到更大范围的欧洲地区，主要包括战略环评的原理和目的、覆盖和应用范围、程序要求等内容。法国、德国、英国、瑞典等欧洲国家也根据该指令，结合本国国情编制了不同类型的导则性文件。世界银行也开发了一个网上战略环评工具包。加拿大国际开发署颁布了战略环评手册，主要针对如何开展战略环评做出了指导。

论题性或行业部门战略环评导则。该类导则主要应用于各个部门、行业的政策、规划、计划等领域。例如，在《欧洲战略环评指令》的推动下，欧盟各国在国土规划和运输等领域发布了指导性材料。美国贸易代表处与环境质量委员会发布的《贸易协定环境评价：实施美国总统13141号令的指导方针》、加拿大外事与国家贸易部发布的《贸易政策的环境影响评价框架》、日本环境省发布的《经济合作协定及自由贸易协定的环境影响评价导则》，主要用于评估自由贸易协定的环境影响。在国际组织方面，经济合作与发展组织颁布了《环境与贸易评价方法》，指导了许多贸易环评实践；联合国环境规划署将其战略环评导则推广到发展中国家，其导则的制定基于不同部门的专项贸易政策对该国的环境影响评价实践。一些参与、支持战略环评的国家和非政府组织也发布了相关导则，例如：国家自然保护联盟中美洲分部为中美洲环境与发展委员会编写了一份战略环评手册；英国皇家鸟类保护协会也与英国当局合作，编写了关于战略环评和生物多样性的实用导则。

一些国家和组织也研究和制定了战略指导的环境评价方法。例如，荷兰国际合作总理事支持开发的针对十步骤综合性可持续分析的战略环境分析方法。

国外项目环评技术支撑概述

美国环评技术支撑概述

美国于1969年制定了《国家环境政策法》（NEPA），规定由美国环保局（EPA）出资和监管的开发建设项目，必须遵照《国家环境政策法》所规定的程序执行环境评价和环境影响评价（EA/EIS），但是部分由《清洁水法》和《清洁空气法》规定例外的项目、超级基金项目以及其他与《国家环境政策法》具有相当法律监管力度的环境法规定的项目，可以不按照《国家环境政策法》所规定的流程进行环境影响评价。

美国环评技术支撑工作由美国环保局和州、市环保局以及其他行业主管部门的技术支持部门负责，或委托具备相应技术能力的环境咨询单位完成，以官方形式发布。由美国环保局发布的各项指南或导则，主要包括按照污染源排放特性建立的污染源清单（模型）、按照环境要素发布的模型类导则、按照行业或专题发布的环境影响评价技术审查及环境健康风险等专题类导则[3-7]。其中，污染源排放清单（模型）和模型类导则都服务于专题类导则。

另外，美国部分行业的环境影响评价指南或导则由行业主管部门制定和发布。《1970年联邦资助高速公路法案》要求高速公路管理局负责制定高速公路噪声的相关标准。美国高速公路管理局制定了高速公路交通和施工噪声环评规范及导则，在交通噪声预测章节中规定了评价方法、内容以及噪声预测模型。因此，美国从20世纪70年代起，就开始以官方形式定期发布公路、铁路噪声预测模型、预测软件和相关技术文档，并可以直接在官网下载，建立了很好的噪声预测模型法规化制度。同样，美国铁路局、民航局、轨道交通管理局也发布了环境噪声影响评价的系列技术指南。美国环境影响评价技术支撑体系如图1所示。

美国目前在大气环境预测领域已形成比较完善的污染源清单管理体系，建立了国家排放清单（National Emission Inventory，NEI），推出了《统一排放量上报规则》（CERR）和《大气污染物排放报告要求》（AERR）等多项保障措施，提高数据上报效率，以便更早地向公众和决策者公开数据[3-6]。

为统一发布模型相关信息，美国EPA设立空气质量法规模型支持中心，发布法规模型的技术文档、执行程序等，并设置模型交流所（The Model Clearinghouse），便于各地区办公室或各州环保署在针对导则执行过程中的问题或批准使用清单之外的模型时，与EPA进行意见交流。同时，模型交流所还设有专门的信息管理系统，对EPA的各类回复意见以及各地区使用非导则推荐模型的情况进行汇总，便于将来遇到同样情况时，采取相同的处理方式，以保持国家层面的公正性和一致性。

欧盟环评技术支撑概述

图1 美国环境影响评价导则/指南框图

欧盟环境影响评价的技术支撑工作主要通过政府间合作开展，主要分为四类：污染源排放清单、环境影响评价指令、要素类指令以及专题类指令。[8-10]

欧盟污染源清单建设。欧盟由多个国家组成，无法通过统一的国家规范进行排放清单的制定和更新，因此欧洲主要通过政府间合作，使用一致的方法学，各自进行排放清单的开发工作。1979年签署的《长距离越境空气污染公约》（LRTAP），促成了“欧洲监测及评估长距离跨国境大气污染传送合作计划”。该计划旨在为LRTAP约束下的政府及其相关机构提供有意义的科学信息，以帮助进一步减排空气污染物，改善空气质量。最初，该计划主要对酸性物质和富营养化物质的跨界传输进行评估，而后又将范围扩展到地面臭氧、持续性有机污染物、重金属及颗粒物。在此计划下，欧洲自1980年起进行国际排放清单的编制工作，先后在不同的项目下产生了不同版本的排放清单。基于这些工作基础，在排放清单编制过程中，制定了针对欧洲国家设计的污染源命名和分类方法，设计了一套排放量计算方法和框架，编制了欧洲国家排放清单，并以5年为步长预测了直至2030年的排放量。

环境影响评价指令。欧盟委员会于1985年发布了《特定公共及私人项目环境影响评价指令》，并于1997年、2003年、2009年三次修订。该指令适用于评估可能产生重大环境影响的公共和私人项目。指令要求各成员国制定一套环境影响评价流程，以满足该指令和《综合污染预防与控制指令》的要求。该指令使用行业类型与生产规模阈值相结合的方法，列出了详细项目类型列表，制订了环评等级，并对环评流程、评价内容进行了详细叙述。

要素类指令。欧盟于2002年6月颁布了《欧盟环境噪声指引》（The Environmental Noise Directive 2002/49/ EC），要求欧盟所有成员国均要发布噪声地图，并每五年更新一次。在将各个城市的噪声地图进行横向比较时，欧盟发现噪声地图制作过程中存在模型算法不统一等方面的问题，因此欧盟认为需要构建一个通用的模型算法。目前，欧盟正在启动新的CNOSSOS-EU项目，推荐统一的预测模型，同时向欧盟各成员国提供噪声源数据库（包括公路、铁路、工业）及计算软件。

专题类指令。欧盟的环境风险评价主要从生产、储存和使用危险化学品的工厂入手，侧重于事故风险评价。欧盟于1982年发布了《塞维索指令》，并于1987年、1988年、1996年、2012年多次修订。该指令是为了解决工业发展过程中重大事故灾害对身体健康以及环境的威胁而逐步发展完善的，主要目的是防止危险化学品重大事故灾害的发生，削弱或限制危险化学品重大事故灾害发生后的危害，包括保障人身安全和健康、维护环境安全、减少环境危害。该指令的管理理念主要是对管理对象实施分类分级管理，核心内容是对工业企业进行风险评价。

澳大利亚环评技术概述

澳大利亚是环境影响评价体系较为完善的国家之一。以地下水环评为例，澳大利亚以《环境与生物多样性保护法》作为国家层面环境影响评价的法律依据，以《地下水保护指南》作为具体指导方法，并提出了地下水战略环评的目标及方法。[11]环境影响评价的技术支撑文件主要包括影响类导则和污染防治技术导则两类。

《地下水污染影响评价技术导则》和《地下水污染报告技术导则》是环评流程的指导文件，前者规定了地下水污染影响评价的评价方法，后者规定了地下水环境影响评价报告的写作流程与内容，与我国环境影响报告地下水专题相似。

值得注意的是，由于澳大利亚制造工业不甚发达，农牧业是最主要的行业，因此，其对于农牧业有较全面的行业标准作为环评依据，而在地下储罐、采矿、垃圾填埋等方面缺乏环境管理要求。

世界银行环评技术概述

1989年，世界银行出台了《环评业务政策用》（修改），以指导环境影响评价工作，并不断对技术指南和操作导则加以补充完善和更新。世界银行在环评政策之后又陆续出台了9项安全保障政策，其中与环评有关的是自然栖息地、大坝安全、物质文化资源（即文物保护）、林业和病虫害管理，与社会影响有关的主要是非自愿移民（即移民拆迁）和少数民族政策。

由于世界银行重点是对环境影响评价的程序和工作内容进行要求，未对各种类型项目的技术方法提出指导，因此在实际操作中，一般可以参照国内导则、规范的相应规定来确定，世界银行专家会对此进行审核和确定。[12]

国外其他类型环评技术支撑概述

环境监测与环境审计

项目从立项、审批、建设、竣工到运行、退役，都具有多阶段的全生命周期的特点，因此，为了将环评中预测的影响与项目实施后的实际影响进行比较，识别及校正预测之外的影响，一些国家、地区开展了环境监测和环境审计工作。

美国加利福尼亚州依据《加利福尼亚环境质量法案》制定了项目监测程序。自1989年1月起，加利福尼亚州和地方政府被要求采用监测和报告程序，其目的是在项目获得批准后，提供有助于确保减缓措施得到及时执行的机制。监测是指在项目施工现场对减缓行为进行观察和勘漏，而报告是指将监测结果上报给有关部门和向公众公开。在英国，环评后的环境监测工作不是强制性要求，但是在700多个环境影响报告书中发现，部分报告书也提出了环境监测的建议。

预测结果和实际情况总存在一定的差异，因此，英国、澳大利亚等许多国家已经相继开展了关于环境审计的研究工作。研究结果发现，定量预测、关键预测及可测性预测平均准确度的标准偏差是（44±5）%，且影响越严重，准确度越低。此外，针对能见度、噪声和空气质量影响，研究人员使用GIS进行审计并模拟了环境影响评价中的误差，为后来的研究提供了很好的借鉴。

环境累积影响评价

累积影响是预测和评价所有由于时间跨度小、空间拥挤、协同效应、间接影响或蚕食效应引起的环境影响，包括现在、过去以及将来可合理预见的活动的环境影响。美国环境质量委员会基于大量的案例研究，制定了考虑累积影响的实践指南，该指南包括了累积影响评价的3个主要阶段和11个步骤。加拿大编制了《累积影响评价从业者指南》，主要对基本术语、原理、评价方法及案例等做了很好的概括和阐释。欧盟通过制定《间接和累积影响评价指南》来支持这一领域的发展。这些指南和实践在考虑累积影响中都高度重视一些关键过程和组织机构问题，过程问题包括影响的范围、影响分析的进程以及影响的大小和显著性等；组织问题包括哪个组织机构有责任去要求或委托开展累积影响评价工作。

国际环评技术支撑体系机制对我国的启示

充分了解并汇总发达国家和国际组织在环评技术支撑体系建设上的先进经验，对于我国环评技术支撑体系建设以及环评技术管理具有重要的借鉴意义。

国际环评技术支撑体系建设经验总结

健全的制度保障机制。美国、欧盟、加拿大、澳大利亚等国家和国际组织已将战略环评纳入法律法规中。近十年来，该领域发展较快，特别是一些专题类的战略影响评价，例如：美国、日本等国不仅在传统领域开展了战略环境影响评价，在贸易政策方面也同样开展了战略环境影响评价。部分国家也制定了相关导则，根据内容，可分为指令性战略环评导则、论题性或行业部门战略环评导则和环境评价方法类导则等。

科学的技术支撑体系。美国、欧盟等地不仅制定了环境要素类和一些重点行业的环境影响类评价指导性文件，而且制定了人体健康评价、累积影响评价、环境风险评价、生态风险评价等的指导性文件。同时也逐步开展了审批决策后的环境监测和环境审计工作，从环境系统角度和全生命周期的管理角度制定了相关技术导则，以便更好地将预测影响与项目实施后的实际影响进行比较，识别及校正预测之外的影响。

完善的管理运行机制。美国、欧盟等在环境影响评价技术支撑方面建立了良好的管理制度和运行保障机制，由专门机构组织实施污染源强估算、预测模型等方面的研究，持续性地开展研究工作，建立了动态更新机制。为统一发布模型相关信息，美国环保局设立空气质量法规模型支持中心，定时发布法规模型的技术文档、执行程序和收集反馈信息等，以保持国家层面的公正性和一致性。

对我国环评技术支撑体系建设的启示

完善法律法规制度建设。尽早将战略环境影响评价纳入法律法规中，从战略决策层次上把环境作为一个发展要素考虑进去，推动战略环境影响评价技术支撑体系的建立，不仅在传统的领域推动战略环境影响的技术支撑工作，同时也在经济贸易领域开展相关工作。

加强技术支撑体系建设。建立适合我国国情的从污染源清单、法规模型到专项评价的环境影响评价技术支撑体系。目前，美国、欧盟等发达国家和国际组织的环境影响评价导则体系具有较强的科学性和实用性，并已经涉及战略环评、人体健康、生态风险、累积影响等宏观影响、持久影响层面，我国应及时跟进并长期研究，及时结合我国实际情况，在导则制定和修订中及时予以吸纳。

推进管理运行机制建设。加强对污染源清单建设、预测模型等环评关键技术的应用和管理的重视程度，建立良好的管理机制和运行保障机制，在国家层面设立专门的研究机构，持续性地开展研究工作，鼓励更多的人才和单位加入关键技术的开发和技术支持队伍。同时，积极吸纳国内外先进的优势资源与科研成果，并应用到环境影响评价工作的实践中。

[1] 萨德勒. 战略环境评价手册[M]. 王文杰, 刘军会, 李泰然, 等, 译. 北京: 中国环境科学出版社, 2012.

[2] 毛显强, 汤维, 刘昭阳, 等. 贸易政策的环境影响评价导则研究[J]. 中国人口・资源与环境, 2010, 20(8): 86-91.

[3] 白璐, 李艳萍, 孙启宏, 等. 给污染源记笔“账”——欧美工业污染源清单机制研究[J].环境保护, 2011, 12: 67-68.

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[8] 格拉森, 泰里夫, 查德威克. 环境影响评价导论[M]. 王勇, 王辉民, 译. 北京: 化学工业出版社, 2007.

[9] European Commission Joint Research Centre Institute for Health and Consumer Protection. Common Noise Assessment Methods in Europe (CNOSSOS-EU)[Z]. 2012.

[10] Seveso III D. Council Directive 2003/105/ EC of the European Parliament amending Council Directive 96/82/EC on the control of major-accident hazards involving dangerous substances[J]. Official Journal of the European Union L, 2003.

[11] Agriculture and Resource Management Council of Australia and New Zealand, Australian and New Zealand Environment and Conservation Council. Guidelines for Groundwater Protection in Australia[S]. 1995.

[12] 赵琴, 董博昶. 对世界银行贷款公路项目环境影响评价的几点体会[J]. 公路交通科技, 2007(2): 157-160.

X828

C

2095-6444(2014)04-0036-05

2014-06-17

国家环境保护标准管理——环境影响评价相关技术导则体系评估与设计(2013-117)

梁鹏，环境保护部环境工程评估中心总工程师；卢力、戴文楠，环境保护部环境工程评估中心高级工程师；胡翠娟，环境保护部环境工程评估中心。