乘势而上 狠抓落实 不断深化环境影响评价工作

吴晓青

乘势而上 狠抓落实 不断深化环境影响评价工作

吴晓青

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度。在2014年全国环境保护工作会议上，环境保护部部长周生贤提出了适应生态文明制度建设需要的环保改革路线图，其中特别强调要推进环境管理战略转型。新修订的《环境保护法》为环境管理转型提供了强大法律保障。环境影响评价是环境保护工作的重要组成部分，当前迎来了更好的发展机遇，任务更加艰巨，责任更加重大。

环境影响评价工作取得积极进展

全面深化环评改革迈出坚实步伐。2013年10月，环境保护部党组审议通过了《环境影响评价审批改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）。《方案》的核心体现在两个方面：一是调整审批权限。管住管好重大、跨区域流域、环境影响敏感复杂的项目，下放基础设施建设、环境影响较小的项目，充分发挥地方环保部门的作用。二是强化事中事后监管。把该管的事管好管住，突出强化了违法行为查处、“三同时”监管等方面的工作。根据《方案》要求，环保部将城市轨道交通、扩建民用机场等25项环境影响较小的建设项目环评审批权限下放到省级环保部门；同时配套印发了《关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》，提出了强化全过程监管的具体措施和要求，着力解决当前重事前审批、轻事中事后监管的问题。

全国各级环保部门也积极推进环评审批改革，开展了很多富有成效的工作。广东省研究制定了《区域差别化环保准入指导意见》，从环境角度提出不同区域协调环保与发展的基本政策思路；上海市、重庆市等地进一步规范建设项目环评管理；河南省、云南省等在项目环评审批权限调整方面作了有益探索；广西壮族自治区邀请人大代表、政协委员、媒体记者及群众代表旁听项目技术评估会议；江苏省成立了环境保护公共关系协调研究中心，对重大敏感项目的公众参与进行核查。

信息公开力度不断加大。在2012年环评受理、审批和验收“三公开”以及报告书简本公开的基础上，环保部制定了《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》（以下简称《指南》），并于2014年1月1日起全面实施。《指南》在四个方面实现大的突破，即报告书（表）全本公开、政府承诺文件公开、审批决定公开、环评机构和从业人员诚信信息公开，其中，环评报告书（表）全本是当前公众最为关注的一项环评信息。《指南》的实施，是保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权，推进环评决策的科学化和民主化的重大举措。

战略和规划环评参与宏观决策的作用进一步发挥。圆满完成西部大开发战略环评，为西部五省（区）制定了一整套的环境准入管理措施。完成了中部地区发展战略环评第一阶段工作。《规划环境影响评价条例》实施4年多来，全国各级环保部门共完成3 960项规划环评审查，其中国家层面完成202项。部门联合、部省联动的管理机制不断健全。与交通运输部、农业部、水利部建立了部际协调工作机制，联合印发了《关于进一步加强水利规划环境影响评价工作的通知》等文件，规划环评工作在一些主要业务部门获得了共识。

严格建设项目环境影响评价审批。据不完全统计，2013年全国各级环保部门共批复项目环评文件42万个左右，报告书、报告表和登记表的比例大约是5%、45%和50%，其中环保部批复项目环评文件243个，省级环保部门批复项目环评文件8 382个，其余由地市级和县级环保部门完成。各级环保部门从严控制“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目，环保部对不符合条件的32个项目环评文件不予审批，省级环保部门对不符合条件的597个项目环评文件不予审批。全国各级环保部门完成了22万多个建设项目的环境风险排查，对其中2 820个项目提出了3 256条整改要求，增加环境保护投资约32.88亿元，强化了建设项目环境风险防范能力。

“三同时”全过程管理能力进一步加强。据不完全统计，2013年全国各级环保部门完成环保验收项目12万个左右，涉及环保投资近千亿元，对3 600多个项目提出限期整改要求，各环保督查中心及地方环境监察机构在“三同时”监管和验收现场检查中发挥了重要作用。尤其是抓紧了电厂的验收，使其尽快享受国家出台的重大经济政策，调动企业积极性，确保完成节能减排任务。为加大环评违法行为责任追究力度，环保部初步建立了“双移送”机制，在对违法建设单位移送环境监察部门依法予以处罚的同时，还对相关责任人员移送纪检监察部门追究党纪政纪责任。2013年，已经将10个严重环评违法的建设单位共16名责任人移交给纪检监察部门处理，取得很好的效果。

环评机构管理不断强化。事业单位环评机构改革稳步推进。目前，全国环保系统所属环评机构346家，已有53家全面完成了改制，18家退出了环评市场。2013年，环保部印发了《关于推进事业单位环境影响评价体制改革工作的通知》，明确了事业单位环评体制改革的范围、进度安排、基本要求和保障措施，确定了2015年全面完成环保系统事业单位脱钩改制的工作目标。历时三年的环评机构专项执法检查取得成效，对问题突出的122家环评机构、107名环评技术人员进行了严肃处理，将严重违规的9家环评机构、33名环评技术人员清除出环评队伍。

深化环评体制改革推动管理转型

环评制度的精髓和根本功能就是“预防为主、源头控制”，这是环评领域一切工作的出发点，在环保体制改革和环境管理战略转型中，环评必须走在前面。

进一步明确环评体制改革的目标

环评体制改革的总目标就是要落实党的十八届三中全会关于实行最严格的源头保护制度要求，充分发挥环评制度在优化经济发展、预防环境污染和生态破坏方面的作用，全面提升环评的有效性和管理能力。围绕这一总的目标，初步考虑应构建和完善六个体制：

一是建立和完善环评参与宏观决策的体制。充分发挥战略环评特别是规划环评对重大决策、重点产业发展的优化、调控和约束作用，要切实提高政府及有关部门在政策、战略和规划制定过程中执行环评制度的主动性和自觉性。

>>环评制度的精髓和根本功能就是“预防为主、源头控制”，这是环评领域一切工作的出发点，在环保体制改革和环境管理战略转型中，环评必须走在前面。摄影/贾云龙

二是建立和完善统一的项目环评管理体制。建立更加科学合理的分级审批、分类管理机制和环境准入原则，理顺环评管理职能，减少部门职能交叉重叠，提高监管效能。

三是建立和完善环评全过程监管体制。实行规划环评跟踪管理，提高规划环评的约束力。强化建设项目“三同时”制度，加强事中和事后监管，理顺监管机制。

四是建立和完善有效的环评公众参与及社会监督体制。依法全面公开政府和建设单位的环评相关信息，让环评决策在阳光下运行，完善环评公众参与机制，畅通公众环境诉求渠道，依法保障公众的知情权、参与权和监督权。

五是建立和完善科学完备的环评技术支撑体制。推动环评技术规范标准体系建设，加强技术评估机构和能力建设，加快环评信息化建设，全面提升对环评管理的技术支撑能力。

六是建立和完善严格的环评从业监管体制。营造公平有序健康的环评咨询市场环境，推动环评咨询服务业在市场竞争中优化升级，强化对环评机构的市场监管和责任追究。

以环评改革促进环评管理转型

环评体制改革的关键在于加快实现环评管理转型，这涉及环评管理的理念、环评管理的重点、环评管理的方式等全方位的转变，要争取逐步实现“四个同步”的环评管理模式，即参与宏观决策与严把建设项目准入同步提高、环境质量改善与环境风险防范同步推进、严格环评审查审批与全过程环境监管同步强化、环境问题与社会问题同步关注。当前和今后一段时期，要着重在以下几个方面有所突破。

一是环评管理转型必须服务环境质量改善。环境质量改善是环境保护工作的出发点和落脚点，我国正在构建以环境质量为核心的环境管理体系，环评管理转型也必须紧扣环境质量这一主题，科学确定环境保护措施，确保环境质量不降低，积极促进环境质量改善。通过大项目、好项目倒逼区域环境整治、改善区域环境质量的做法，应当鼓励进行深入的探索。

二是环评管理转型必须紧扣环保重点工作。为贯彻落实大气污染防治行动计划，环保部提出建立环评会商机制，要求京津冀及周边地区、长三角地区编制国家级产业园区、重点产业规划环评文件应当进行区域内省际会商，珠三角地区的要进行省内会商；同时，有针对性地对重点区域建设项目大气环境准入条件作出了特别规定。采取综合措施优化经济发展是今年全国环保工作的重点内容。要实现“最严格的源头保护”，必须在把好项目环境准入的同时，从宏观决策层面切入，切实增强战略、规划环评的实际效能，在推动区域流域合理开发、优化重点产业结构与规模、指导新区开发与布局方面发挥作用，提升参与宏观综合决策能力。

三是环评管理转型必须强化全过程监管。除了要严格把好规划环评审查关、项目环评审批关和项目验收关“三个节点”关口外，还要认真分析经济决策和项目开发活动的整个链条，逐步建立科学高效的全过程管理体系。对于重大决策、重要规划、重点项目，应该想方设法提前介入，同时要加强事中、事后监管，建立上下联动、分工合理、责任明确、监管到位的全过程监管机制，市、县两级环保部门要充分发挥好属地监管的职能，确保各项环保措施和要求得到有效落实。

四是环评管理转型必须保障公众环境权益。要坚持依法环评、加大信息公开和公众参与力度，切实保障公众环境权益，要与广大群众充分沟通，加强舆论引导，敢于担当，强化地方政府执政能力。针对一些环境敏感、公众关注的建设项目环评，要下大力气指导监督建设单位和环评单位切实履行公众参与第一责任人的责任；要注意科学引导、正确引导，主动配合相关部门做好社会稳定风险评估工作。

新《环境保护法》为环评管理转型提供了强大法律保障

环评管理转型是一项长期性、艰巨性的任务。新修订的《环境保护法》全面建立了环境保护各项制度，在政策环评、未批先建查处、环评机构责任追究等方面有了新的突破，赋予环保部门更大的权力，是环境保护法治建设的新里程碑，也为环评管理转型提供了强大法律武器。

>>要实现“最严格的源头保护”，必须在把好项目环境准入的同时，从宏观决策层面切入，切实增强战略、规划环评的实际效能，在推动区域流域合理开发、优化重点产业结构与规模、指导新区开发与布局方面发挥作用，提升参与宏观综合决策能力。

一是新修订的《环境保护法》规定“组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响”。因此要积极开展政策环评试点工作，大胆探索，积累经验，为政策环境影响评价制度的建立奠定基础。

二是新修订的《环境保护法》加大了对建设项目“未批先建”违法行为的惩处力度，取消了补办环评手续的规定，对拒不执行环保部门责令停止建设决定的，可以移交公安部门对相关责任人予以行政拘留。各级环保部门要与公安部门密切配合，把法律要求落实到位。

三是新修订的《环境保护法》规定对环评机构弄虚作假造成严重污染的，要与污染者一起承担连带责任。要进一步完善环评从业人员行为准则，加强对环评机构的管理和对违法行为的查处力度。

四是新修订的《环境保护法》也加大了对环保部门和有关人员的责任追究力度，对不符合行政许可条件准予行政许可的主要负责人给予行政处分的同时，还要其引咎辞职。

最严格的《环境保护法》为我们开展最严格的环境执法提供了法律依据。各地要认真学习领会新修订的《环境保护法》精神，为2015年1月1日实施做好准备。

扎实做好今后一段时期的环评重点工作

当前，要把党的群众路线教育实践活动的成效转化为工作动力，更加注重推改革、更加注重抓落实、更加注重出成效，着力抓好以下七个方面工作：

第一，全面准确地推进环评审批改革。在改革中必须坚持两个底线不可越的原则。一是法律的底线，任何改革不能削弱环评制度的法律权威性。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进改革。环评制度改革要有边界，要有底线，不能借改革的名义，突破现行法律规定，破坏环评制度的法律权威性。二是严格管理的底线，任何改革不能放松环评准入条件。《国务院机构改革和职能转变方案》强调，要加强对投资活动的污染排放等管理，发挥法律法规的约束和引导作用。要正确理解行政审批改革的实质，不能把市场准入的“宽进”，错误理解为环境准入的“宽进”。环评必须坚持“严进严出”，这是环评制度的根本要求。“严进严出”并不妨碍优化环评审批程序、减少审批前置条件、提高审批效率。

第二，进一步加强环评制度建设。要积极推进《建设项目环境保护管理条例》修订和启动《环境影响评价法》修改的研究工作，着力在解决前置审批和部门职能交叉问题、完善全过程监管机制、加大公众参与和信息公开、强化法律责任追究等方面实现突破。要制定科学合理的建设项目分级分类体系：一是科学划分事权。下放审批权限必须科学合理，不能盲目下放，不得层层下放。要综合考虑项目类别的环境影响复杂程度、环评技术支撑能力和审批部门管理水平，否则可能导致某些区域、某些行业建设项目环境管理的失控。同时，审批权限下放后，上级环保部门要做好对下级环保部门审批管理的指导、培训和监督检查工作。二是简化环评审批内容。要以项目的环境影响程度为标准，凡是跟环境无关的事项都不要纳入审批内容。要抓紧修订项目环评分类管理名录，把环评工作的主要精力集中在环境影响复杂敏感的项目上。

第三，着力提升战略和规划环评工作效能。要未雨绸缪，提早谋划。在继续做好能源开发、交通、水利、产业园区等重点领域规划环评工作的基础上，各地要抓住启动“十三五”规划编制工作的契机，进一步推动规划环评前期介入、全程参与。要加快完善工作机制，重点是部门协调机制和会商机制。各省（区、市）环保部门要主动与有关部门沟通，共同推进本地区重点领域的规划环评工作。此外，有关省级环保部门要发挥好组织协调作用，确保如期完成中部地区发展战略环评任务。

第四，继续加强建设项目审批和全过程管理。要突出抓好重点行业环评管理。积极落实大气污染防治行动计划等相关工作要求，加快发布火电、钢铁等重点行业建设项目环评受理条件和审批原则，以及水利水电、火电、炼油、化工等重点行业项目竣工环保验收指南。要严格建设项目环评审批和验收。从严从紧控制“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目，对符合稳增长、调结构政策和环保准入要求的项目做好服务。对环保措施不落实或未达到环评批复要求的，一律不予通过验收，该停产的停产，不能无限期试运行。特别是火电厂验收管理要进一步加强，只要达到环评批复要求的，要尽快组织验收。要加快推进环境监理。全面总结环境监理试点经验，进一步明确环境监理机构的定位、职责、行为规范及法律责任，探索建立环境监理诚信体系。

第五，重点解决环评机构管理的突出问题。要加快事业单位环评机构脱钩改制。2014年年底前，部属事业单位环评机构必须全部“脱钩”，各省要确保不低于60%以上环保系统事业单位完成改制。从2016年起将不再受理一切事业单位的环评资质晋级、评价范围调整和环保部门所属事业单位环评资质延续申请。要强化环评机构监管。对通过人员挂靠、材料弄虚作假骗取环评资质的机构，一经发现，一律撤销资质，三年之内不许再进入环评市场，相关人员全部纳入从业“黑名单”。强化对环评机构的抽查，使抽查工作制度化。认真核验环评机构资质和编写人员资格的合法性、有效性，对不符合条件的报告书坚决不予受理、不予审批。加快修订《建设项目环境影响评价资质管理办法》，从制度上强化环评技术服务市场监管，赋予地方更大的监管权和处罚权，加强对违规环评机构的责任追究。

第六，加强信息公开和公众参与。

要按照《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》，坚定不移地实行环评信息公开，动员社会力量监督企业的环保行为。要抓紧修订《环境影响评价公众参与暂行办法》，合理设计公众参与程序，确保公众参与真实性、代表性，是实实在在的参与，要强化建设单位的主体责任，合理界定公众参与的范围。

第七，继续着力抓好党风廉政建设。任何公职人员（包括评估人员）都不得在战略规划环评审查、项目环评审批、环保验收和资质管理中收取任何形式的评审费。环评领域的公职人员不得利用手中审批和评估的权力向环评机构寻租。要始终绷紧廉政这根弦，信任不能代替监督，必须着力强化对权力运行的监督，把廉政要求贯穿于环评工作的各个环节，保证人民赋予的权力始终得到正确行使。

作者系环境保护部副部长