国土整治中存在的问题与对策

李忠国　崔冬娜

摘 要：随着社会经济发展带来的资源匮乏和环境污染，国土整治工作已经引起国际上的普遍重视。人们在这个过程中，通过生产劳动变自然物为社会财富，同时又把在生产和生活过程中产生的各种废弃物排放到自然界。如果人们进行国土开发利用时不顾及物质交换过程中的消极影响，就会引起环境恶化，甚至严重破坏人类赖以生存的自然环境。文章主要针对现阶段国土整治存在的一些问题进行简要的分析与总结，并提出相应的解决措施，仅供参考。

关键词：国土整治；存在问题；解决措施

1 国土综合整治的现状分析

国土整治是一项事关长远、牵动全局的系统工程，确保了局部区域范围内的耕地占补平衡和动态平衡。起到了挖掘农村建设用地存量，缓解城镇建设用地压力的重要作用，国土综合整治的实施只有在整体谋划、创新思路、统筹推进的前提下，才能获得“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”的多赢效应。但是，一些国土整治项目在改善当地农民的生产生活的同时，也出现了一些亟待解决的问题，这些问题严重影响了整治项目所在地农民参与的积极性，这对国土整治事业的可持续发展是极为不利的。

2 国土整治中存在问题

2.1 各部门专项规划间缺乏统筹

从整治内容上看，国土整治涵盖了农村土地利用、村庄建设、产业发展、基础设施、社会事业多个方面；从整治方式上看，国土综合整治又存在农业开发、小流域治理、林业、草原的保护工程建设以及我们所熟知的土地开发复垦整理以及高标准基本农田建设等形式；从管理实施部门上看国土整治又分别由财政、农业、林业、水利、畜牧以及国土资源等部门分别承担各自专业范围内的项目实施。这些部门之间，各自拥有并遵循各自的存在各自的规划体系，这些已有的部门规划相互间统筹衔接不够，没有形成统一体系。所以其操作性不强、前瞻性不高，是制约当前国土综合整治开展的重要因素。

2.2 粗制滥造、设计不合理

由于各部门、各行业在投资范围、种类等方面的不同，国土整治在单一部门实施中严重存在配套设施缺乏、整体建设水平偏低，这与当前发展现代农业生产的农业现代化发展要求不相适应，不能让项目区内的农民充分满意；更有部分国土整治项目规划与现状脱节、粗制滥造，项目规划内容和布局对耕作半径、灌排渠系配套、畜禽养殖等农村生产生活的实际情况缺少统筹安排，造成项目区土地耕作层破坏严重，进水、排水错位，甚至不利于农民耕作生产。

2.3 资源和资金有效整合难度大

国土整治项目实施主要靠财政专项投入，项目前期需要地方政府垫付，实施后再由垫资的地方政府以置换方式进行周转，垫付资金不能及时回笼的现象普遍存在。如遇建设项目规模较大、建设标准高、基础设施配套齐全的项目将使地方政府的筹措资金压力增大。同时，国土整治项目申报实施过程中，由于立项要求、各部门项目资金来源和用途不同，在建设内容上各自产生独立性，项目验收标准也具有差异性，难以进行有效整合，不能满足统一开展工作的需要。

2.4 權属调整工作量大、农民补偿安置不到位

国土整治项目建设规模大、涉及面广，动辄涉及几十个权属单位的上百户农户，统一实施整治后，涉及土地权属调整量大，涉及农户占地数量不同，且该类项目没有征拨用地那种专项补偿安置资金，很难完全保证各个利益群体满意。一些农村集体经济组织和农户并没有分享到通过国土整治项目带来的实惠和收益，被占地群众对此意见很大，背离了国土整治项目实施的初衷。

2.5 管理机制有待完善

因管护资金短缺，国土整治项目的后期管护责任并不能严格落实， 长效管理机制不健全，国土整治后的惠民工程只用不管护，后续管理不到位，严重影响了惠民工程的长效功用。

3 当前国土整治的对策及建议

3.1 要尊重民意、维护法定权益

国土整治工作与项目区所在地的群众的切身利益密切相关，要严格贯彻落实国发（2010）47号文件精神，严格按照项目实施程序实施。充分保障国土整治项目所涉及的当地农民的权益，认真做到使当地群众知情、讲出他们的真心实话、调动他们参与项目的积极性、接受他们的监督，要在充分听取当地农民的意见、保证各方利益最大化后才能实施。要做到整治前农民同意、整治中农民参与、整治后农民满意、对项目区内土地权属的调整、农田整理等，要做出多种切实可行的方案供论证选择，项目的实施将由农村集体经济组织和农户自主决定，绝不能够搞强拆强建。

3.2 要加强领导、落实共同责任

国土整治是一项系统工程，涉及面广，涵盖从农业生产到农民生活的诸多领域，受众和影响面广，要进一步建立健全实施体系，形成由国土部门搭建平台、地方政府主导、相关部门各司其职的协调联动的工作机制，从根本上确保项目在申报实施验收管护等方面均为阳光操作，还要建立监督部门、职能部门、监理单位、基层群众四位一体的监督模式，做到“资金投入封闭运行、技术指导准确、监督管理有效、项目收益凸显”的四到位。

3.3 要多元筹资、整合各种项目

要提高国土整治的建设标准、增加资金投入，打造高标准基本农田，提高地力和产出能力，是我们实施国国土整治的最终目的，但依靠目前这种单一财政专项资金多部门多行业的投资方式只是杯水车薪，极易就造成了不得不使部分项目压缩成本的现象，从而使项目建而不全、建而不精，严重影响了惠民工程的效益、也影响了农民的积极性。我们要建立一个统一的标准，整合各行业、各部门的相关项目，集聚有限的资金办大事，办精品工程。我们还要出台一些支持国土整治项目实施的若干奖补政策。一方面是发挥农民的主体作用，鼓励自筹资金；另一方面要积极探索金融、工商民营资金投入国土整治的新模式，引导社会资本通过市场化运作参与实施国土整治项目建设，为国土整治工程的实施提供宽泛而稳定的资金保障。

3.4 要因地制宜、统筹规划实施

开展国土整治工作，必须强调土地利用总体规划的龙头地位，要在土地利用总体规划的管控范围内科学编制专项规划，由国土资源部门统筹协调、县级政府组织，使其与生态建设与保护规划、水利、林业、畜牧和交通等规划相衔接，项目设计坚持因地制宜的原则，紧贴“三农”的现实情况，做到布局合理、规模适度、相对集中、先易后难的逐步开展整治工作。

3.5 要健全制度、完善工作机制

要实行“一张图”管理，加快进行国土整治工作的数据库建设；要建立完善国土综合整治项目在线备案制度，实现国土整治信息的统一管理，加大对农村综合整治项目的实施情况的社会公示力度，接受公众和社会监督；建立档案管理制度。确保项目区的各种文字、图表、声像等资料得到有效地保护和利用；要制定权属管理制度。要明确受益主体、规范收益用途，确保农民的土地财产权利得到保障，切实维护好农民权益；要建立项目管理制度。确保项目区的设立、批复、实施、验收等规范有序；要落实管护经费，建立长效机制，加强对项目建成后的环境和设施维护。

3.6 要做好权属调整和安置工作

国土综合整治项目必须要按照权属的实际情况，单独成立一个由地籍管理和乡镇主要领导及农业农村工作的专家们组成的权属调整小组，有针对性的对整治项目中涉及的权属进行专项调整，从而实现安置政策的透明，减少工程实施中的阻力。