当代中国土地使用制度改革研究述评

土地使用制度是在一定土地所有制下，国家对土地使用的程序、手段、方式及土地使用权属关系的法律规定，是土地制度的重要组成部分。建国后，随着社会经济、政治形势的发展变化以及国家通过控制土地控制国民经济的客观需要，土地制度历经变革，土地使用制度也经历了一系列变迁与调整。在政府主导下，农村土地使用制度经历了从“耕者有其田”的私有经营、合作化和人民公社时期的集体经营再到家庭承包制下的个体经营的演变，城市土地使用制度也从计划经济时代的无偿使用发展为改革开放后的有偿使用模式。

制度变迁是现实经济行为不断实践并突破现有制度安排的结果，它为经济发展提供了新的契机，同时也为学界对经济运行进行理论归纳与探索提供了基础素材。鉴于建国以后中国土地使用制度的多层次演化，特别是城镇化发展所引起的各利益主体对土地问题的关注，有关土地使用制度的研究也开始成为理论界绕开土地所有制问题而展开的一个学术研究视点。

结合土地使用制度的演变轨迹，学界对土地使用制度的研究从农村和城市两个角度分别进行。中国的土地改革最先源于农村，农村土地两权分离的使用制度改革取得较好成效，并在一定的经济条件下带动了城市土地使用制度的改革。但在城乡二元分割的整体格局下，农村与城市土地制度改革并没有太多交集，相关研究也呈现出农村与城市“泾渭分明”的局面。

一、关于农村土地使用制度的研究

一定的土地制度总有与之相适应的土地使用制度及其具体形式，而土地制度的变革通常也会导致土地使用制度的转变。建国后，农村土地使用制度的变迁就是随着农村土地制度的改革而行进的。始于20世纪50年代的土地制度变革裹挟着农村土地使用制度，经历了诸多形式转变与调整后，于改革开放后最终形成现阶段的家庭承包责任制。

关于农村土地使用制度的研究，学界并无专门的论著呈现，为数不多的相关论文主要出现在上世纪90年代末和本世纪。彼时，对农地制度的研究正契合农村土地制度改革20年之际，一方面是对改革开放以来农地使用制度改革的阶段性归纳与总结；另一方面是此时城市土地使用制度改革日趋完善，土地市场越来越健全，而农村土地使用制度在市场经济新形势下的改革还没有起步，城乡土地市场形成鲜明对比。因而，此时关于农村土地使用制度的研究呈现出一定的特点，内容主要包括如下方面：

首先，关于土地使用制度变迁的阶段性。张敦胜（1999）[1]将新中国建立以来，农村土地使用制度的变革划分为四个阶段，即土改阶段、合作化阶段、人民公社阶段和家庭承包阶段。张红宇（2002）[2]概括了1979—2000年以来农地使用制度的阶段性变迁：第一阶段1979—1983年，这一阶段土地变迁的特征可以归结为从人民公社时期的土地集体所有、集体经营经历了多种经营形式后，最终确立了土地的集体所有、农户家庭经营的基本形态；第二阶段1984—1993年，制度变迁的主要内容是将土地承包期限明确延长至15年不变；第三阶段始于1993年，制度变迁的政策除了强调土地承包期实行30年不变外，主要是强化和稳定农户家庭对土地经营拥有权利的完整性。

其次，关于农地使用制度创新的几种形态。张红宇归纳了农地使用制度改革以来土地使用形式的几种创新形态，根据客观存在的区域经济差异和土地经营存在的比较优势不同，在家庭承包经营制度保持稳定的基础上，主要产生了“两田制”、规模经营、“四荒”使用权拍卖和股份合作制四种形式。张敦胜对此划分方法有所不同，以经营主体的不同，将农地使用制度的具体形式总结为农户家庭经营型（其中“两田制”也包括在内）、集体经营型、股份制形式和代营制形式，并指出20年来土地使用制度的变化趋势是从停滞到流动、从无偿到有“均田”偿、从到“两田”以及从“独营”到合作。

第三，对家庭承包经营制存在的问题的探究。王铮（1999）[3]认为，家庭承包责任制在追求平等的同时，忽略了土地资源的使用效率，加之中国人多地少、在具体土地分配中好坏搭配的做法，造成了土地分割过于细碎。他认为有效率的土地制度必须满足农民对围绕土地的各项权利形成合理的预期，同时需要一个健全的流转机制。对于现行承包经营责任制的弊端，喻文莉（2002）[4]从三个方面进行了说明：即现行土地承包制以牺牲使用效率获得承包关系的稳定，与现代社会的利益原则相悖；集体土地所有权制度的立法缺陷为侵权行为留下隐患，家庭承包经营制度的运作成为侵权发生的诱因；土地承包权的期限规定致使农民对土地掠夺式利用，不利于土地资源的有效保护。

第四，对于农村土地使用制度改革对策与路径选择的探讨。在明晰农地使用制度变动趋势的基础上，张敦胜认为农村土地使用制度的完善与发展，应主要做好以下几方面工作，如明确土地所有权主体、完善农村土地使用制度的具体形式安排、进一步确立农户土地使用权内容、建设并完善土地使用权流转制度和积极建设农村土地市场。黄发儒（2010）[5]认为，当今推进农村土地使用制度改革，可以按照“以不征地为原则，以确权登记为基础，以土地流转为核心，以权地分离为突破口，以项目实施为平台，以城乡统一的土地市场为目标”的思路，从推进农村土地产权制度改革为切入点，探索建立新型的农村土地使用制度，并提出了进行改革的建议。

作为传统农业大国，关涉农业经济根本的土地制度对于整个社会经济的发展都具有重要意义。因而，对于历史上和现当代国家土地制度的研究一直是相关学科关注的重点。新中国建立以来，农村土地制度几度变革的实践带动了理论界对新中国土地制度研究。尤其在承接世纪之交的关键时刻，对过往土地制度变迁的回顾和未来土地制度改革的展望成为该领域研究的热点，一时有关农地制度的研究著述丰富。主要成果包括钱忠好（1999）[6]、王景新（2001）[7]、张红宇（2002）[8]和杜润生（2003）[9]等，而近几年的相关研究主要有罗红云（2012）[10]和刘承韪（2012）[11]等。这些系统性的著述较为详细地介绍了建国以来农地制度的发展演变，尽管侧重点不是农地使用制度，但就这些著作所阐述的农地制度演变历程与内容亦可为当前土地使用制度研究提供重要参考。endprint

二、关于城市土地使用制度的研究

我国城市土地使用制度改革的酝酿，始于20世纪80年代初期。但80年代的改革并没有大面积展开，尚未触及土地市场的运作机制，直到90年代城市土地有偿使用制度改革才开始深化并逐渐完善。相对于实践层面的开拓创新，理论界对城市土地使用制度的关注则显稍迟，为数不多的相关研究到21世纪初才陆续出现。

专门对中国城市土地使用制度进行研究的有靳共元（2004）[12]和丛屹（2007）[13]。前者重点研究了建国之后我国城市土地使用制度建设的经验和教训，尤其是改革开放以来城市土地使用制度的调整和变迁，提出了城市土地制度建设必须以土地产权界定和制度安排为突破口，以城市土地所有权、使用权和经营权分离为改革思路。丛屹重点探讨了城市宏观级差地租制度的建立与实施、城市地租税费体系的调整与完善、城市土地市场流转机制的改革与创新三篇内容。涉及对城市地租税费问题（主要有城市地租、土地税收、土地收费）、城市土地供给形式的规范以及城市住房用地制度的创新等研究，既有对基本概念与内容的平铺叙述，又有问题解构式的深入分析，一定程度上弥补了土地使用制度研究广度与深度的不足。

土地使用制度隶属土地制度范畴，因而研究土地使用制度有必要关注同时期土地制度的研究。研究建国后城市土地使用制度的有汪利娜（2006）[14]，介绍了新中国城市土地公有制的建立、城市土地公有制的法制结构，简要回顾和评估了中国主要土地法规体系的建立与完善；其次论述了城市土地公有制的演化方向，从国家所有制以行政方式无偿划拨土地使用权入手，进行制度动态成本推演，指出土地公有制是一种经济组织内部的资源配置行为，其节约的“初始成本”经常被高昂的“协调成本”所反蚀，继而还用制度经济学和信息不对称理论分析了先行土地制度的风险特征；最后提出中国土地制度要解决立法问题。

学术论文方面，具有代表性的相关研究有雷爱先（2005）[15]、沈晖（2006）[16]以及李建建、戴双兴（2009）[17]等。这些研究在对城市土地使用制度的探讨上有较大的共性，主要围绕建国后城市土地使用制度改革的总体演进、改革成效、存在的问题以及完善改革的政策建议等方面展开。雷文分析了未来土地使用制度改革的三个基本走向，即扩大市场配置范围、扩大国有土地有偿使用范围以及推进农民集体建设用地使用权入市流转。实际上是加大市场机制在土地使用制度中的运作空间。沈文对于完善改革的建议，主要从法律建设、规范管理和转变政府职能等方面进行了探讨。李建建、戴双兴对于深化土地改革也提出了较好的对策。

三、对已有研究的评价

首先，概观相关研究，目前对于中国土地使用制度进行综合性的研究成果缺乏，已有对土地使用制度的研究格局分明，农村的不涉及城市，城市的亦不涉及农村，没有在总体社会经济环境大背景下对土地使用制度的系统考察。固然这与建国以来政府导向形成的城乡二元格局有关。为实现社会主义工业化，政府通过农产品统购统销、农产品与工业产品价格“剪刀差”以及严格的户籍制度等政策，“以农哺工”，人为分裂农村与城市的联系，最终形成城乡异质的二元社会结构。但在这个过程中，土地制度是国家实现社会主义工业化最基本的制度安排，城乡土地制度的建立与计划经济体制有必然的联系。农村通过合作化运动建立起集体土地所有制，城市则通过各种国有化措施建立国有土地所有制。且在改革开放以前，国家经常按照计划经济建设需要变更土地所有权，各级政府立项征收农村土地的同时，对城市土地的使用也实施统一的行政审批划拨政策。所以，不论是在制度建立还是发展过程中，城乡土地使用制度都存在一定的关联。

其次，通过对以往相关研究的罗列概述，尽管对城乡土地使用制度的阶段性演变有较为清晰的阐释，但是对于城乡土地使用制度于不同阶段变迁的缘由和历史背景缺乏深度挖掘。戴维斯和诺斯指出：“一种新的安排只有在下述两种情形下才会发生：一种情形是创新改变了潜在利润；一种是创新成本的降低使安排的变迁变得合算了。因此，制度均衡状态（安排的变迁将得不到任何好处）在任何时候都是有可能的。可是，成本与收益的变动会使制度变得不均衡，并诱致了安排的变迁。”[18]其核心意思是，真正推动制度变迁的原因在于利益的作用。然而除此之外，制度的历史继承性、执政党的制度偏好、社会意识形态以及外部环境的变化等均是导致制度发生变化的原因。制度变迁是综合因素促成的，因而对城乡土地使用制度变迁缘由的探索、背景的揭示有助于对社会经济发展方向的整体把握，强化对土地使用制度变迁规律的认识，同时亦是对以往研究不足的一个补充。

再次，随着当前城镇化速度加快，城乡土地使用制度出现的问题越来越多，土地制度改革成为时下热烈讨论和紧迫面临的重要经济问题，也是政策研究部门不得不密切关注的重要议题。但纵观以往研究著述，大部分有关土地使用制度的研究集中在21世纪最初几年，研究的时效性较弱。当然，有关改革开放以前土地使用制度的变迁回顾与特征阐述有助于我们对那段历史的了解，市场经济条件下对于土地使用制度未来发展趋势的探讨也有助于理清土地制度改革的思路。但是由于社会发展阶段不同，出现的问题和问题呈现的方式不尽相同，因而结合当下的社会经济发展趋势，研究当前土地使用制度的面临的问题并提出合理的政策建议，是必须要去做的工作。

参考文献：

[1]张敦胜：《论建国后我国农村土地使用制度的变革》，载《济南社会主义学院学报》1999年第2期

[2]张红宇、刘玫、王晖：《农村土地使用制度变迁：阶段性、多样性与政策调整》，载《农业经济问题》2002年第2期

[3]王铮：《论我国农村土地使用制度的创新》，载《理论学刊》1999年第4期

[4]喻文莉：《农地使用制度改革之探索》，载《安徽农业大学学报（哲学社会科学版）》2002年第3期

[5]黄发儒：《农村土地使用制度改革出路何在》，载《中国土地》2010年第9期

[6]钱忠好：《中国农村土地制度变迁与创新研究》，中国农业出版社1999年

[7]王景新：《中国农村土地制度的世纪变革》，中国经济出版社2001年

[8]张红宇：《中国农村的土地制度变迁》，中国农业出版社2002年

[9]杜润生：《中国农村制度变迁》，四川人民出版社2003年

[10]罗红云：《中国农村土地制度研究》，上海财经大学出版社2012年

[11]刘承韪：《产权与政治：中国农村土地制度变迁的研究》，法律出版社2012年

[12]靳共元、陈建设主编：《中国城市土地使用制度探索》，中国财政经济出版社2004年

[13]丛屹：《城市土地使用制度的改革与创新》，清华大学出版社2007年

[14]汪利娜：《中国城市土地产权制度研究》，社会科学文献出版社2006年

[15]雷爱先：《国有土地使用制度改革、效应与走向》，载《中国土地》2005年第6期

[16]沈晖：《论我国城市土地使用制度的完善》，载《南昌大学学报（人文社会科学版）》2006年第1期

[17]李建建、戴双兴：《中国城市土地使用制度改革60年回顾与展望》，载《经济研究参考》2009年第63期

[18]（美）R.科斯、A.诺斯、D.阿尔钦等：《财产、产权与制度变迁》，上海人民出版社1994年版，第296页

（宋娟，1985年生，哈尔滨工业大学深圳研究生院、深圳市房地产评估发展中心博士后。研究方向：管理科学与工程，主要从事中国经济史和土地制度与政策研究）endprint