住房获得制度构建与实践进程凸显出的权力增值进路及警示*

黄建宏

（中共广东省委党校，广东 广州，510053）

住房获得制度构建与实践进程凸显出的权力增值进路及警示*

黄建宏

（中共广东省委党校，广东 广州，510053）

基于市场经济与计划经济在资源调拨和分配方式上的差异，市场转型将侵蚀权力赖于生存的制度基础，权力的住房获得优势将会消失。但中国住房经济是一种混合经济，“再分配空间”、“寻租空间”及早期福利买房的“第一桶金”效应确保了权力仍有住房获得优势。权力精英是市场化改革的整体既得利益者，倪志伟所预设的“权力贬值”的观点并不完全反映中国的转型规律，住房市场嵌入在官僚结构及早期房改制度之中。

住房获得；权力；再分配空间；寻租空间；“第一桶金”效应

有别于市场经济体制下的资源获取机制，住房分配在高度集权的计划经济体制下采取反资本主义和反市场的再分配模式，住房获取主要是国家和单位的统一分配。20世纪80年代初以市场为导向的经济体制改革打破了先前的分配秩序，取而代之的是住房获取的市场逻辑。

基于市场经济与计划经济在资源调拨和分配方式上的差异，市场转型将有可能导致社会分层秩序的变迁。以市场为中心的系列观点认为市场的发展势必侵蚀权力赖于生存的制度基础，权力精英的回报自然会下降。但住房供应的“双轨制”特征决定了中国城市住房分配将同时体现市场逻辑和再分配逻辑，在这种情况下，住房获取的权力优势不但不会消失且将衍生出新的表现形式，“有权就有房”已是一个公开的秘密。

一、权力与住房获得：一个历时性的陈述

（一）计划经济时代的住房获得与权力逻辑

1949年～1978年，中国建立起了高度集中的计划经济体制，所有城市住房几乎全被转变成国家公有财产，后由国家统一安排和调配，私人住房市场空间逐步缩小以致被完全摒弃，这就造成社会主义国家住房分配在本质上有别于资本主义国家的市场分配模式。

社会主义国家住房分配的特点是按权力逻辑分配，由于城市居民都被安排在某一特定的单位里，员工与单位是一种完全依赖关系，员工各种（福利）资源的获得由单位决定，住房作为一种重要的福利资源亦是如此，公房的分配权集中在单位手中，公房首先分配给单位而不是直接给员工，国家与员工并没有发生直接联系。单位获得住房的具体过程是：国家统一安排住房投资和建设资金，而单位则仅仅是提出建房申请，并按照国家所拨数额（再分配）的多寡来决定住房建设的量，但所拨数额的量取决于单位层级的重要性，行政级别较高的单位获得住房建设资金就相对多一些，由此便产生了住房分配在单位层面上的权力逻辑。

在单位内部，实行的是“按劳分配”原则，多劳多得，少劳少得，换句话说，是按照个体对国家的贡献大小来决定资源获得的多寡，又因为贡献较大的个体往往被给予较大的职业地位特别是行政职位，这就不难理解为什么行政级别在住房积分上的权重最大，行政级别越高的员工可以获得面积较大、质量较好的住房［1］，如某单位的住房分配标准是：工人为42-45平方米；科级为45-50平方米；处级为60-70平方米；处级以上为80-90平方米［2］。职工的官方地位（如干部还是工人）成了住房权利的重要影响因素，干部享有特权而工人根本没有分配的优先权［3］。无论在国家机关还是企业事业单位，按照行政级别或职务大小获得不同面积的住房待遇，是计划经济时代十分普遍的现象。与贡献大小有关的工龄也是重要影响因素，如果说行政职业决定了职工获得什么样的住房，那么工龄则决定了员工何时能分配到住房。在实际住房分配与获得的过程中同样也会考虑家庭的基本需求，婚姻、家庭人口规模亦会对住房获得产生影响，但由于这些因素与员工的国家贡献关系不大，其对住房获得的影响力远不如行政职位与工龄。

总之，在市场缺失的计划经济时代，住房主要由国家供应和投资，然后通过单位行政层级进行划拨和分配，再由单位组织管理并以缴纳“象征性租金”的方式分配给职工，住房作为城市居民一种基本的福利产品被纳入到整个社会主义国家的“再分配”体系之中，再分配者获得对住房的绝对支配权，总是以福利、价格补贴等方式，使自己在使用、租用或购买国家供给的公共物资及消费品上处于非常有利的地位［4］。这种基于单位和员工位置等级秩序的不平等秩序是否在住房市场化改革后发生变迁？自1980年代推行房改以来，这个议题引起了公众、媒体及学术界的广泛关注。

（二）转型经济时期的住房获得与权力逻辑

计划经济时代的住房分配以国家和单位力量为主体，完全受官僚科层制安排的影响，没有分配权的员工在住房获得上不可能有优势。住房的市场化改革是否意味权力对住房分配不再产生影响？“渐进性”而非“激进式”的改革路径导致学术界提供了一个比较共识的回答——“那是不可能的”。尽管转型期与计划经济时期相比国家在住房供应中所扮演的角色在逐渐缩小但未彻底退出舞台，而是通过各种渠道或手段与市场继续打交道。

20世纪八九十年代，无论是“存量”公房抑或“增量”商品房的改革均受国家政策所左右。“存量”公房的改革举措是直接把产权“优惠出售”给原住户，从而巩固计划经济时代基于行政等级、单位及政治忠诚等标准上的旧分层秩序，即基于权力和身份的住房不均等获取结构从住房产权上给固定下来［5］。“增量”商品房尽管采取新房新方法即居民用工资收入从市场上购买，但由于政府对员工工资增长的控制，导致住房改革初期的房价相对于员工的工资收入还有很大差距，结果在“增量”住房的分配中，个体与市场建立直接关系还十分困难，员工大多还是通过单位这种平台才能够购买到商品房，房改早期（1990年）约75%以上的商品房由单位购买，而且单位直接管理59%的中国住房。［6］可以说，早期商品房市场仍旧与公共部门保持强联系，仍然受到国家公共政策及单位力量的影响。商品房常常由国家建设公司来开发，而购买者往往是公共部门而非私人个体，这种情况下，权力精英更易获得商品房。

1998年住房货币化改革后，住房获得的权力优势主要体现在两个方面：一是单位住房福利的持续供给以及权力寻租。尽管《关于进一步深化城市住房制度改革加快住房建设的通知》 （1998年）明确指出单位不再为员工提供实物分房，但《经济适用住房管理办法》 （2004年） 却正式把“集资”、“合作建房”定位为经济适用房，从而为单位力量继续介入住房市场提供了政策上的合法性依据，许多单位继续为员工提供“房改房”、“折扣商品房”及“购房补贴”等，其中以购房补贴最为常见。这些后房改时期单位介入住房市场的新形式基本上是按照再分配模式运行。

二是住房市场的官僚特质与“放权让利”的具体改革路径有关。“放权让利”改革增加了地方政府介入房地产市场的能力，土地资源被牢牢地掌握在地方政府手中，由此造成这样一种情况：商品与服务价格基本上实现了高度市场化，但劳动力、土地、资金等其他要素的价格却并没有真正做到市场化，这两大体系之间存在巨额租金，从而为公共权力自下而上地寻找和套取商品与服务价格同要素价格之间的巨大价格差［7］。

无疑，转型时期住房获得的权力逻辑主要体现为分配权和寻租权。市场化改革尽管削弱了权力的再分配基础，但再分配空间并未完全消失。与此同时，“放权让利”的改革举措导致权力寻租空间的出现，权力也因此与住房获得的关系更密切。

二、权力不贬值：多元化的理论解释

权力为何在市场转型后不会贬值？斯坦尼斯基［8］认为，转型过程中所出现的种种混乱在某种程度上讲为干部通过非正式交际网络渠道而获利提供可能性，干部完全有可能利用职位之便攫取国家财产。罗纳塔斯［9］在以匈牙利为实证素材的研究中也对“权力贬值”的观点提出质疑并提出与之针锋相对的“权力变形论”，社会主义制度下的权力精英由于向企业家转型而继续保持优势即权力资本借助社会网络资源而实现经济回报优势，这与斯坦尼斯基的观点非常一致，权力精英所积累起来的网络或人脉关系构成了掌权者在市场转型后仍然立于不败之地的保证。林南［10］也沿着相似的思路从社会文化的角度探索权力回报的连续性，地方社会网络（亲属关系网络和地方传统文化）使市场和原有制度（再分配）连接在一起，政治权力正是依靠这种地方社会网络关系而在转型中保持优势，林南的发现是公司董事会领导层仍然是老一辈干部的后代或亲戚。这些观点可以归纳为“权力获胜”的网络视角，是人脉关系确保了转型后的权力不会贬值。

再分配空间的持续存在及寻租空间的出现也是权力不贬值的保证。“权力衍生论”解释了权力精英在没有发生转行情况下的回报机制，目前我国的市场经济是一种高度独特的社会经济形态，社会分层机制完全嵌入于其中，市场转型导致市场机会的增加从而侵蚀了公共权力发挥作用的再分配基础，但与此同时也在市场机制的作用下衍生出新的权力形态即寻租能力［11］。“权力维续论”则认为渐进性改革致使中国两个核心制度安排即中国共产党的领导和单位制度仍然对城市社会分层体系有着重要的影响，权力精英的资源分配优势不会下降［12］。这一观点承认再分配制度的空间在缩小但并不是说再分配制度不再发挥作用。

再分配制度继续左右资源分配是许多研究结论的解释基础。白威廉和麦宜生［13］的“政治市场”（员工与干部、企业与政府、地方与中央的关系市场）认为，由于政治关系继续影响利益分配和经济市场的运行，政治资源和政治权力在市场转型过程中将不会贬值。魏昂德［14］的“政府即厂商”和戴慕珍［15］的“地方政府社团主义”（local state corporatism） 则指出“放权让利”的改革模式导致地方权力干涉市场，地方政府往往以厂商的角色从事市场活动，政府被认为既是“裁判”又是“球员”，哪种类型的政府才有可能成为厂商与中央权力控制有直接关系，越远离中央监控的地方政府越有可能成为厂商。“市场—政治共生模型（a market-politics co-evolution model）”及“市场—国家互动论”则尝试对市场转型研究作“调和性”分析，前者认为国家和市场之间存在复杂关系，国家所扮演的角色既要促进市场发展又要防止市场“失灵”，从而有助于政治及社会的稳定，因而国家与市场可以看作是“限制”和“让步”的关系，但这种关系是以国家始终占支配地位为前提。后者也强调国家与市场的二元互动关系，一方面是非国有企业在市场化改革后快速发展，另一方面国家对市场采取干预政策且对一些重要产业继续保持国有化并实施高度垄断，在这种情况下，权力精英的回报会持续保持上升［16］。

归结起来，“权力不贬值”的观点强调国家社会主义再分配经济的连续性。再分配经济体制下的生产者与消费者并没有发生直接联系，生产者所生产的经济剩余掌握在国家手中而后再进行统一分配，结果导致资源分配依赖于权力关系，生产者所具有的人力资本是以“非市场贸易”的形式与生产资料相结合，人力资本产权并不齐全，那些具有再分配权力的精英才是最终的获利者［17］。有关这种再分配模式向市场转型以后资源分配秩序的变迁问题，以市场为中心的理论认为转型的结果是纯粹市场经济，国家力量被排除在市场之外，但以国家为中心的观点认为转型的结果是转型经济，转型经济的最大特征是生产者与消费者开始直接见面但国家力量并没有完全从市场中脱离出来，市场转型不是一个自由市场对再分配机制的简单替代过程，而是国家与市场相互促进的过程［18］，这是一种“双轨制”的运行模式，经济和社会均依附于政治秩序，在这种情况下，权力精英就有可能因为再分配空间的存在而获利，也可能因为再分配空间与市场空间的互动而获利。

三、住房获得优势：来自经验的证据

上述对权力不贬值的解释多指权力的收入获取优势，这些理论观点对“权力的住房获得优势”是否具有同样的解释力？本文认为，权力的住房获得优势可从以下三个维度展开分析：

（一）住房获得的再分配空间在缩小但未消失

具有中国特色的社会主义市场经济是一种混合经济，住房配置既有再分配也有市场成份。住房的再分配成份可从国家/政府及单位层面上寻找。为了解决住房市场运作的“失灵”现象，国家/政府必须持续介入住房市场，并为中低收入家庭提供保障性住房，这是国家/政府层面上的再分配，这种再分配模式遵循“弱势优先”而非“权力优先”原则，权力的住房获得优势主要来自单位层面上的再分配。尽管住房货币化改革想要终结单位对住房市场的干预，但这仅是政策上的“一厢情愿”，一些大型国有企业、行政事业单位仍然为员工提供各种形式的福利房。以中石油的例子最为典型：中石油于2004年先后共花1.41亿元购买宝石花苑；2008 年9月则花了20亿购买太阳星城；2008年10月共花7.7亿元购买太阳宫金星园8号；此后，还花了3亿元为员工购买“冠城·弥敦道”。中石油为员工购买的住房主要遵循“权力优先”的再分配原则，副处级以上人手一套，普通员工获此房的并不多［19］。

图1 权力寻租过程

（二）住房获得的寻租空间在逐步扩大

权力寻租是指权力精英借助权力手段谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动，让权力资本参与商品交换和市场竞争，谋取各种稀缺资源。住房的权力寻租是“放权让利”改革的后果，中央集权向地方放权的改革势必导致地方政府对本地区住房市场拥有更高干预权，干预途径主要是（商品房）土地资源的划拨、审批以及城市空间的改造。某市被曝光权力参与了安置房寻租的获利过程（见图1）：一种是干部将（优质）住房以优惠价卖给与领导关系密切的亲朋好友A1，A1先付几万元订金，后找下家B1，让B1出钱买房，同时把差价给A1。第二种是领导先把住房以低价假卖给“助手”A2或其他人，差价由A2和领导共享，领导所占比例较大。第一种寻租主要为亲戚朋友谋利益，第二种则为干部自身谋利益①《温州旧城领导内部购房贪污的猫腻解读》：http://bbs.tongren.gov.cn/thread-5829-1-1.html.。

（三）早期住房再分配的“第一桶金”效应

中国住房市场化过程经历了一个单位公房出售的阶段，单位公房出售被认为是财富转移的过程，是将国家财富转移到私人手里，早期福利买房也因此被看成是住房市场化改革后城市家庭财富不平等的逻辑起点，也是将来社会分层的起点，因为产权具有回报意义，有产者具有财富积累的机会，那些已经从第一轮改革中获利的家庭将拥有能力和机会优先获取优质资源。近年来，伴随着住房市场化的不断成熟以及房价的快速上涨，住房保值及增殖特性将得到进一步彰显，早期福利买房的“第一桶金”效应愈加发酵。那么，谁是早期福利买房的获利者？根据单位福利房的权力等级分配规则，权力精英将比非权力精英有面积较大、地段较好的住房。2000年人口普查显示，国家机关、党群机关、企事单位负责人的人均住房面积高出全国平均水平近6平方米，购房费用在50万元以上的房户中，单位负责人占到30%。权力精英在早期福利买房中的优势将导致其不成比例地获利更多、优先走向高档商品房市场，甚至在二套或多套住房分配上有明显优势［20］。

归结起来，权力之所以在市场转型之后仍有住房分配和获取优势，是渐进住房改革的结果。中国转型时期的住房经济不是一种纯粹的市场经济而是混合经济，住房的再分配仍占有份额，而且再分配与市场的合谋所衍生出来的寻租空间更是保证了权力的住房获取优势，以此同时，权力住房获取优势还来自于早期福利买房的“第一桶金”效应。

四、权力回报：一个倪志伟的命题

当经济剩余不是直接掌握在生产者手中，而是交到国家手里后再统一分配时，再分配者会制定有利于自己的分配标准，有行政级别和党员身份的员工在享受住房福利方面的优势就会从政策上确定下来，这是一种基于权力分配逻辑的不平等秩序，权力精英相对于非权力精英有住房分配优势。

从计划经济体制向市场经济体制转型，以市场为导向的经济体制改革改变了资源的配置方式，是整个社会利益的重新调整和财富的重新分配，中国的社会结构和阶层状况发生了巨大变化。在这种情况下，是否会发生权力回报的贬值？倪志伟提出了一个经典的命题：中国市场转型将导致权力的回报下降。由于再分配经济与市场经济在资源调拨和分配方式上存在差异，市场化改革将导致住房获得遵循市场游戏规则，住户偏好结构及支付能力才是影响住房获得的重要变量，权力则因再分配制度基础的侵蚀而表现弱势，即权力在资源获得上的优势并不具有延续性。

本文认为，权力在住房获取上的优势不降反升。倪志伟之所以得出权力会贬值，是基于市场转型将导致再分配空间消失的推理，但现实逻辑是再分配空间在缩小却未彻底消失，国家、地方政府及单位对住房市场的持续干预均显示了再分配制度的活跃性，这正是中国住房市场的特殊所在，再分配规则势必保证权力在住房获得上仍有优势。

倪志伟基于市场转型将导致再分配空间消失的推理，暗含的假设是再分配与市场是一种互斥或取代的关系，这种假设忽略了再分配与市场存在相互强化的可能。权力寻租现象是住房市场嵌入在官僚科层体制之中的结果，是再分配与市场合谋的表现。早期福利买房的“第一桶金”效应亦是如此，福利买房是单位将基于权力等级秩序分配的公房出售给原住户，属于再分配制度的范畴，获利者是权力精英。住房市场化改革以后，权力精英却因早期福利买房而不成比例地获利更多，这是再分配与市场共同强化的又一表征。

总之，市场转型的结果不是市场经济而是混合经济，住房分配既有市场也有再分配成分，在中国这种独一无二的特殊制度背景下，权力精英是市场化改革的整体既得利益者，倪志伟所预设的“权力贬值”的观点并不完全反映中国的转型规律，权力优势具有延续性。

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［20］蔡禾，黄建宏.谁拥有第二套房——市场转型与城市住房分化 [J]．吉林大学学报（社会科学版），2013,（4）.

（责任编辑 高 云）

D630.8

A

1671-0681（2014）03-0039-05

黄建宏（1983-），男，福建漳州人，中共广东省委党校副教授，社会学博士。

2013-12-25

本文系广东省教育厅重点项目“城市住房分配与社会不平等：理论探讨与政策反思”（项目批准号10JDXM84002）的阶段性成果。