公共服务供给的公民选择模式*——对淘宝“有求必应”公益项目运作模式的移植和改进

陈 炜，樊晓娇，许 鹿

（厦门大学公共事务学院，福建 厦门，361005；贵州大学经济学院，贵州 贵阳，220025）

公共服务供给的公民选择模式*
——对淘宝“有求必应”公益项目运作模式的移植和改进

陈 炜，樊晓娇，许 鹿

（厦门大学公共事务学院，福建 厦门，361005；贵州大学经济学院，贵州 贵阳，220025）

公共服务正在经历以公民为导向到以公民为中心的转变，而现有的公共服务供给模式并不能满足这一要求。淘宝“有求必应”公益项目的运作模式为新的公共服务供给设计提供了有价值的参考。以公民选择为核心的公共服务供给模式通过竞争性制度设计实现了公民意志的表达，并对政府、企业、社会组织和个人的角色进行了重新界定。尽管新的公共服务供给模式还需解决若干关键性问题，但仍可被视为未来公共服务供给的一种发展方向。

公共服务；公民选择；公益；模式

在认识到“市场失灵”和“政府失败”后，“第三种力量”——公民社会成为公共服务研究的重点。人们逐渐意识到公共管理者的作用在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非对社会进行控制（登哈特，2010）。一种来自政治学的观点，即认为不应当把公民视为简单的政策消费者，而是拥有“积极的公民资格”的“强势民主”理论（巴伯，2006）获得了广泛的认可。随后美国一批公共管理学者开始倡导以社区公共服务为基础的公民治理理论，试图将传统的“官僚中心”治理转向“公民中心”治理，他们通过对政府、市场和社会三种角色进行重新定位，以期恢复公民在公共服务提供中的核心地位（博克斯，2005；Bogason，2000）。然而，理论构建的完成并不意味着现实的存在，如何在操作层面上真正实现以公民为中心的治理成为研究的难题。过去鼓励公民参与的措施，例如听证会、公民论坛、市民调查等并不能满足新理念的要求，申诉专员、共同生产、志愿活动等所谓高级参与方式逐渐进入民众视野（托马斯，2010）。然而这些参与方式仅存在于公共服务供给的某一个或若干个环节（议程设置、决策、生产、执行、评估、改进等）当中而无法贯穿全部，对政府、市场和社会各自的功能和责任也未能给予明确划定。文本尝试借助淘宝“有求必应”公益项目的运作模式，将其理念和制度设计引入公共服务供给研究中，创制一种以公民选择为中心的、将公民意志贯穿公共服务供给全过程的模式，同时厘清政府、市场和社会在其中的地位和作用，并指出该模式的若干关键性问题。

一、现代公益服务与“有求必应”

作为公共服务的重要内容之一，公益服务自2000年以来进入了跨越式成长阶段，在公益政策的制定与完善、公益组织的运作水平、民众的公益意识与热情等方面都呈现出良好的发展态势。然而，以“郭美美事件”为代表的一系列公益丑闻却又让中国公益事业的公信力跌入谷底（北京师范大学中国慈善事业研究中心，2012）。如何推动公益事业朝着持续良性发展成为了全民性话题，政府、企业、社会组织和个人在公益服务提供的过程中应当各自承担什么样的责任、彼此间的相互关系又该如何，是此次全民大讨论的焦点。强调公益服务“去行政化”、“市场化”、“民间化”的全球现代公益理念被引入国内并获得了普遍认可，传统由政府或政府组织的社会组织（GONGO）充当发起者和中介人的公益链条（图1）逐步让位于以“资金提供者—公益平台—公益组织—受益群体/社会问题”为核心的现代公益产业链（图2）。而现代通讯技术特别是互联网的广泛应用为这一重大转变提供了实现可能。在国外，一个名叫“全球捐赠网（www.globalgiving.org）”的新型公益平台最先设计了基于现代公益产业链理念的公益服务供给模式：公益服务提供者（社会组织）将公益项目及所需资金发布在该网站上，由捐助者依照个人经济能力和偏好选择公益项目，社会组织负责定期公布项目执行情况。这一设计实现了公益服务捐助者和提供者之间的直接对接，在效率和成本控制方面拥有过去公益模式不可比拟的优势。很快这一运作模式被引入中国，腾讯、雅虎、支付宝等大型网络企业纷纷推出类似的公益服务对接平台*。经笔者对比发现，由淘宝网于2012年发起的“有求必应”公益平台*是众多公益平台设计中最完备的，其运作模式也最具借鉴价值。

“有求必应”是为公益组织提供项目发布、资金募集、商品采购及支付、执行反馈等的一站式解决方案，其运作模式如下：第一步，公益组织向淘宝网提供入驻申请，经资格审查合格后获得劝募资格；第二步，公益组织在网站上传公益服务项目计划，内容包括项目构思、前期调查报告、预算和采购清单、执行和反馈计划，以及宣传文案、宣传片等；第三步，项目接受网民资助，在招募期（一般在15天以内）募集金额达到项目预算80%以上时项目获得通过，否则项目失败，善款将退还捐助者?；第四步，成功立项的项目进行公开招标，每一项采购都向相关的淘宝商家开放，后者以不高于商品原价的报价竞标，由淘宝网进行审核后公布；第五步，参与资助的网民对入围的卖家进行投票，最高得票商家获得该项采购的订单，网民不分资助金额大小享有同等投票权重；第六步，公益组织用淘宝专用募资账号资金向商家付款，并通过网站、电子邮件、阿里旺旺等对项目进度进行通报，淘宝网负责将网民意见传递给公益组织，并按照其交易规则监督公益组织和商家的行为、处理交易纠纷；最后，公益组织须向网站提供项目完成报告，完成质量将影响该组织下一次在“有求必应”上的招募（图3）。

图1 政府主导的公益链条

图2 现代公益产业链

图3 “有求必应”运作流程

将图3与图2进行对照，可以发现“有求必应”是对现代公益产业链理念的进一步深化，它展示了一种全新的公益服务供给模式。这个模式的核心是捐助者（网民）。捐助者在阅读完整的项目计划后，依照个人经济实力以及偏好自行决定是否对某项公益服务进行捐助。易言之，捐助者掌握了公益服务的生杀大权。不仅如此，捐助者还有资格挑选公益服务相关物品的供应商，从而确保了所捐资金得到合理地使用。此外，网络平台赋予了捐助者无处不在的监督能力：后者有权利了解项目执行过程中的任何细节情况，而项目在完成后还将接受捐助者的评估，完成质量欠佳的公益组织在下一次发起项目时将很难获得捐助者的认可。平台的运作过程充分体现了“捐助者决定一切”的设计目标，与现代公益理念相吻合。

从公益组织的角度看，一方面摆脱了过去依靠政府或基金会拨款的模式，解决了大量不具备公募资格的中小型NGO资金来源问题。另一方面，公益组织必须对项目的必要性和可行性进行充分的论证，不仅要让公众理解和支持项目的设立，还要提出具有信服力的实施方案。过去简单地提交项目计划书的方式已经不适用，公益组织需要学会综合运用各种论证方式和宣传手段“讲好一个公益故事”，赢得公众的青睐。同时，为了满足预算和采购的公开化、细节化规定，公益组织必须充分了解相关的市场行情，并对公众的心理期许有一定的掌握：过高的预算很可能会被潜在的捐助者否决，而过低的预算又可能会招来对项目质量的怀疑。一个失败的例子便是由河南希望工程义卖中心发起的“母亲节，关爱环卫工妈妈”项目。该项目计划在母亲节期间向河南省郑州市某区的女性环卫工人赠送一份节日礼包，内容包括大米、食用油、罩袖、康乃馨等。该项目需要筹集资金15万，受益人群1300名，除去10%的运作成本，平均每位受益人将获得价值大约103元的礼包。在项目专属的论坛上，有网民认为“鞋子对环卫工人来说应该更重要”，实际上是质疑项目的必要性；另一位网友发言说“母亲节早都过了，宣传广告还写着母亲节”，认为项目进度过于拖沓，影响了捐助者的热情；还有网民指出在母亲节前购买康乃馨价格过高，预算资金不足，“请你们根据实际情况做爱心活动……请不要在不（必）要的项目里投巨资”①腾讯公益网址http://gongyi.qq.com/；雅虎公益网址http://gongyi.cn.yahoo.com/；支付宝公益网址https://love.alipay.com/donate/index.htm.。最终该项目在规定受捐日期内仅获得2万多的捐款，筹款金额只有目标预算的15%，项目宣告失败。显然，新公益平台运作模式对公益组织提出了更为苛刻的要求，公益组织必须仔细审视项目的整个流程，积极回应公民的疑问并随时准备对项目进行调整，否则项目将很可能流产。

除了捐助者（网民）和执行者（公益组织）两个最重要的参与者外，“有求必应”还存在三个支持者：商家、淘宝网和政府。以往公益组织在项目采购环节上一般都寻找与大型零售实体店进行合作，这种集中采购的方式虽然节省了部分物流费用，但却也存在采购价偏高、物品质量参差不齐、采购流程不透明等问题。“有求必应”依托其强大的虚拟商店群体，实现了分散式采购的新模式，相关商家就某一采购进行竞标，不仅有效降低了采购成本，而且保证了供应的品质。更重要的是这种招标方式实现了采购流程的完全透明，杜绝了暗箱操作、虚开发票、吃回扣等交易问题。至于负责平台建构的淘宝网，除了维护网站的正常运营以外，其功能主要在于审核和监督：包括对入驻的公益组织的资质审核、对商家信誉和产品质量的审核，监督项目资金的去向和项目运作过程，并在必要时处理交易纠纷。例如在一个名为“春天里的小课桌”的公益项目执行中，由于有不少捐助者表示要确认供应商的资质和产品的质量，平台专门派出调查组前往实地考察，并将厂家的生产环境、产品样式和相关资质证明进行拍摄和公布，此举获得了网友们的认可①网址http://ying.taobao.com/index.htm.。最后，政府在这种公益服务供给模式中扮演“几乎看不见的看门人”角色——仅负责审批和登记公益组织，以及核准公益平台最基本的运作条款。只要各机构不触犯相关法律条例，政府就可以将公益服务的供给交由公益平台实现。

目前“有求必应”还处在试运行阶段，还没有大规模的进行推广，所完成的项目也只有八个（其中一个流产），但这种新型公益模式已经吸引了多方注意，除了热心的网民，淘宝网内的许多虚拟商家也积极参与到公益项目的资助和宣传当中。每天“有求必应”平均的访问量达到17万次②值得注意的是“有求必应”规定在募集到预算所需全部资金后募捐平台将自动关闭，无论是否尚存有募捐时间，也无论是否还有更多愿意捐助的网民。这一制度体现了对项目预算的硬约束。。公益服务供给模式创新所带来的不仅仅是公益服务效率的提升，还重新焕发了公众对公益事业的热情。

二、创建一种新的公共服务供给模式

“有求必应”以公民为中心的公益服务供给模式给我国公共服务的改进提供了一种参考方式。当前，对公共服务改进的讨论虽然也立足于加强市民的参与性和主动性，但对于如何实现公民在公共服务过程中的核心作用则鲜有研究。那么，是否可以移植“有求必应”的运作模式，重造政府、社会组织和公民的角色功能，创建一种基于公民选择的公共服务供给模式？

1.转变公共服务链条

现代公益服务链的提出为“有求必应”的运作模式提供了理念基础。同样，新的公共服务供给模式要求对现行公共服务链条进行革新。当前的公共服务链是一种政府主导的模式，由政府选择公共服务的领域（什么服务）、预算（多大规模）以及执行方式（如何服务），公民参与仅限于听证会、小范围的咨询以及执行反馈、满意度调查等（图4）。而在新的公共服务链条中，上述功能将由公民选择来完成，政府只负责向执行人拨款，并在链条的两端执行监督（图5）。

图4 政府主导的公共服务链条

图5 新的公共服务链条

2.建立公共服务项目竞争制度

“有求必应”等新公益平台的项目发起机制基于这样一个理念：公益资源（社会捐赠）是有限的，必须通过公开的竞争机制筛选出前景最优的公益项目。同样，新的公共服务供给模式也应当对公共服务项目实行公开竞争，同一时期将有不同类型的公共服务项目被发起并公开争夺公共服务资源（政府财政支出）。项目竞争制度能促使项目发起人对项目的必要性和可行性进行仔细分析，那些更为紧迫、更为重要以及项目设计更为周全的项目将获得通过，社会资源实现更优化配置。

3.构建公共服务生产者竞争制度

公共服务安排者和生产者相分离是现代公共服务的标志之一。公共服务安排者负责组织和协调公共服务，而公共服务生产者则按照市场规则制造公共服务所需的物品。“有求必应”正是在这样的理念下运作的：公益服务生产者（商家）对项目的某种物品竞标，项目所需的各种物品将由不同的生产者负责生产，公益组织仅承担物资分拣和运送。新的公共服务供给模式也将移植这一制度设计，通过构建公开的生产者竞争制度，将公共服务所需的物品、服务交由相关领域的生产者完成。

4.实现公民“双重选择”决策机制

竞争机制是公共服务优化配置的前提，后者的实现还有赖于决策机制的设计。对“有求必应”运作模式的分析可以看出，捐助者在公益服务链条中享有两次选择权，一次是选择是否对某公益项目进行捐赠，另一次是选择由哪些商家提供公益物品。类似的，在新的公共服务供给模式中，公民同样应当有两次选择的机会，一次是选择应当发起哪些公共服务，另一次是选择由哪些企业或社会组织执行该公共服务。第一次选择可称之为“社会选择”，公民依据自身的需求和偏好给心仪的公共服务项目投票，得票最高或前几位的项目获得立项；第二次选择属于“市场选择”，公民依据企业或社会组织的规模、信誉、实力等因素决定将选票投给其中的某几家竞标者。“双重选择”是新公共服务供给模式的核心机制，一方面确保了公共服务真正满足公民的需求，另一方面通过市场竞争控制了公共服务的成本，保证公共服务的质量。为了实现“双重选择”，需要建立一个类似“有求必应”的公共服务平台。平台可以由社会组织发起，也可以由政府扶持，但必须保证平台的中立性。

5.界定参与者的功能

“有求必应”存在五类参与者：捐助和决策者（网民）、公益服务的策划和执行者（公益组织）、公益服务生产者（商家）、平台运营者以及几乎看不见的监督者（政府）。新的公共服务供给模式也有类似的参与者：公共服务的策划者、决策者、生产者、执行者、平台运营者、监督者。但是，新的公共服务供给模式在参与者的功能界定上有其独特性：（1）相较于公益服务出资方与决策者同为一人的情况，公共服务的出资方与决策者相分离，资金由政府而非公民提供①这是从资金的直接来源角度谈的，如果考虑间接来源（例如税收和行政费用），则决策者实际上也是资助者。；（2）公共服务的策划来源广泛，政府、企业、社会组织、社区团体甚至公民个人都可以承担策划的功能，而在“有求必应”等公益平台中的公益服务项目仅限由公益组织发起；（3）“有求必应”公益服务生产者仅提供物资，而公共服务的生产者不仅提供物资，还提供劳务、专业咨询等非实体服务，因此生产者与执行者的界限将不那么分明，生产者很可能也承担了执行者的功能；（4）公共服务平台不再局限由网络企业建造，政府、社会团体甚至个人都可以搭建。

至此一个完整的公共服务供给模式构建完成。在这个模式中，所有的公共服务项目和公共服务生产者都将面对公开竞争，公民通过“双重选择”决定最具价值的项目和最具实力的生产者，政府则负责对相关组织机构进行资质审核，并依照公民的选择对公共服务进行拨款，至于监督的功能则由政府、企业、社会和公民共同承担（图6）。

三、若干关键性问题

以公民选择为中心的公共服务供给模式给公共服务的公民参与提出了一种解决之道，在技术层面解决了公民意志如何表达、各参与者的角色如何界定的问题。但了解“怎么做”是一回事，明白“为什么要做”以及“什么时候做”是另一回事。公民参与有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，有助于公共项目的实施，但公民参与同样也可能会影响到政府组织效益与效率的达成（托马斯，2010）。面对公民选择模式，公共管理者还需要对以下关键性问题作出回答：什么样的公共服务适合主要由公民选择来确定？哪些公民有资格作出选择？公民应当在多大程度上参与某项公共服务的供给，是局部还是全过程？如何提高公民的参与积极性？只有澄清上述问题，新的公共服务供给模式才能真正运转起来。

1.什么公共服务？

并非所有的公共服务都适合完全交由公民自行选择。“有求必应”等新公益平台之所以能够率先采用公民选择的供给模式，最重要的原因是公益服务自身的特殊性。对公益服务特征的归纳有助于发现适合该模式的公共服务类型：（1）参与周期较短，但不紧迫。“有求必应”一个公益项目从发起到完成，一般不超过三个月，在这段时期内网民的关注度能保持在较高的水平上，有利于确保项目执行的质量。可以推测，一些需要花费数年甚至更长时间才能完成的大型公共服务项目似乎不那么适合由公民来选择。但是一个需要马上实施的公共服务（例如特定时期的应急服务）可能来不及等待漫长的公民选择过程，对效率的追求往往要付出民主化为代价。（2）对专业知识要求不高。所有成功发起的公益项目内容都相对简单，例如给山区儿童购买体育器材，或者向退伍老兵赠送一些生活用品等，这些项目从创意到实践到不需要特别的专业知识，网民作出选择相对容易。不难想象一个需要复杂知识才能理解的公共服务项目若是让公民进行选择，将会出现多大的争议，而选择的结果又会有多大的偏差。此外一个高度专业化的公共服务项目还会打击公民参与的积极性，不利于社会参与文化的培育。（3）对公民认同度的要求较高。“有求必应”依赖网民的捐赠，因此网民的认同度是公益项目得以生存的第一条件。而公共服务的资金几乎都来自政府公共支出，对公民认同度的要求没有那么高。然而这并不表明公共服务不需要公民的认同。一些对日常生活影响巨大的公共服务项目必须获得使用者的认同方能顺利实施。相对而言，那些离日常生活较远的公共服务则可能不太能引起公民的关注，因而也无从发起公民选择，这类公共服务也许更适合由公共管理者决定。（4）相关竞争者的存在。必须要有不止一个的竞争者存在才能谈得上公民选择。“有求必应”规定，每一个采购类别中参与竞标的商家必须在两个或两个以上方能由网民进行选择，否则重新开放投标。一个具有垄断性特征的公共服务项目，无论是项目竞争阶段的垄断，还是生产者竞争阶段的垄断，都无法采用新的公共服务供给模式。因此，公共管理者有责任创造更宽松的准入机制，以扩大可供选择的公共服务范围。总的来说，公共管理者应当意识到，公共服务的供给应当随着公民参与意识和参与能力的提升而逐步向公民选择模式转变。

图6 公共服务的公民选择模式

2.什么人？

不同的公共服务所面向的人群不同。从地域上看，有全国性的公共服务，也有地方性的公共服务，有城市公共服务，也有农村公共服务；从受益人群来看，有面向全体公民的公共服务，也有针对特殊人群的公共服务；从内容上看，有基本的公共服务，也有一些较高端的公共服务①此处讨论也涵盖了所谓“准公共服务”。。在发起公民选择的时候，有必要对选择资格进行认定。最便利的方式是给予全体公民选择的资格，但选择成本显然太高。另一个简单的认定方法是“谁受影响谁选择”，但公共服务常常很难界定受影响群体。一个地方性的公共服务看上去是当地居民的事务，实际上很可能将影响到周边地区，例如建立一个区公共图书馆，似乎应当由本地区居民进行选择，但实际上其他区甚至其他省、市的居民也很可能是该项公共服务的受影响人群。同样，一些针对特殊人群的公共服务也有可能会对普通人群造成不便，另一些服务于中高收入人群的公共服务很可能因为占用了基本公共服务的资源而不得不考虑底层群体的意见。在确定公共服务选择资格的时候，公共管理者需要谨慎平衡选择成本和公平性之间的张力，过分强调成本控制（以及效率）将会削弱公共服务的公平性，而对公平性的过度看重又可能导致漫长的讨价还价过程。

3.如何选择？

有时候公共服务只需要部分的公民选择，而不是全部。一项在短期内难以见效的公共服务往往会遭到公民的否决，但若能在执行过程中安排公民参与——例如在生产者竞争环节让公民进行选择——又能极大地提高项目的完成质量和被接受程度。同样，一项非常专业化的公共服务也许不适合由公民来选择其生产者，但这不意味着公民不能对项目本身的必要性进行选择。如何选择的问题还包括选择权重的分配。一般情况下每位公民的选择权重应当是相等的，但不能排除在某些情况下部分公民的意见更为重要。这些公民也许是因为利益最为攸关，也许是因为拥有专业的判断力，也许是因为在该地区享有较高的影响力。如果确实要进行有权重差别的选择，那么还须要先对选择的权重分配进行广泛的讨论。对“如何选择”这一问题的回答不仅是对公共管理者智慧的考验，还是对其诚意的测试。

4.选择方式与积极性

公共管理者应当安排便利的选择方式以争取更高的参与积极性。公共服务平台可以只有一个，但公民选择的方式应当有多种。在网络上进行选择固然是一个便利的方法，但这可能会影响那些不熟悉或不常使用网络的人们的参与积极性。移动网络的兴起提供了另一种可行的选择方式，公民可以通过移动设备对公共服务进行选择。传统的方式，例如电话咨询、上门访谈或者街头活动日等将作为补充手段以提高公民的参与度。多样化的选择方式有赖于公民信息数据库的完善，对流行的信息传播渠道的掌握和运用同样有助于提升公民对公共事务的关注度。

5.政府

在新的公共服务供给模式中，政府扮演着最复杂的角色，不仅负责项目拨款，还要对选择和执行过程进行监督，此外政府还可以是公共服务项目的发起者，在执行缺位的时候甚至可以是公共服务的执行者。政府需要根据所处的环境对自身的角色进行定位，在一个公民参与度不高的社会里政府的任务固然会非常复杂，但即使是在一个公民文化发育良好的社会中政府的任务也不会轻松。单就安排预算和拨款这一项而言，“有求必应”公益项目的预算基本上都在三十万以下，但一般的公共服务所需要的资金将比公益服务大得多，那么政府该如何确认公共服务项目预算的合理性？是否应当对所有发起的公共服务设置预算上限？当公民选择的公共服务超出政府财政预算的时候该如何进行协调？如果公共服务是由政府倡议的，再由政府担当监督者是否合适？此外，考虑到我国现行的政府绩效考核机制，政府如果拒绝对某项已经获得公民支持的公共服务项目进行拨款该怎么办？显然，以公民选择为核心的公共服务供给模式将触及更深层次的体制内容。

四、结语

基于公民选择的公益服务运作模式已经在新型公益平台中获得认可。这不仅在一定程度上改善了我国公益事业的发展环境，也给我国公共服务的改进提供了一种可供移植的方式。然而大部分公共服务无论是在规模上还是在影响力上都远超公益服务，尤其是其资金来源与公益服务完全不同。这些因素决定了对公益服务模式的移植需要谨慎的思虑和灵活的改进。从目前阶段看，这种模式更适合在基层运行，其所指涉的公共服务内容也应当以较简单的项目为宜。但以公民选择为基本特征的运作设计将是未来公共服务供给的发展方向。

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（责任编辑 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）03-0110-05

陈炜（1986-），男，广东广州人，厦门大学公共事务学院博士研究生；樊晓娇（1984-），女，贵州毕节人，厦门大学公共事务学院博士研究生；许鹿（1964-），黑龙江哈尔滨人，贵州大学经济学院教授。

2013-11-14

厦门大学基础创新科研基金（研究生项目） （项目编号为201222G004）。