第三方支付的转型与监管

杨涛

第三方支付机构在我国支付体系中发挥着越来越重要的作用，目前获得《支付业务许可证》的已经达到250家。除了支付业务本身之外，2013年以来，凭借与传统金融业的深度合作，第三方支付机构寻找到了众多新的业务增长点，并且与满足公众的金融需求更加密切地结合在一起。在全球支付领域新趋势、支付技术新变化的大背景下，需要对我国第三方支付面临的转型挑战及监管思路，进行更细致的分析和审视。

第三方支付行业发展面临转型挑战

第三方支付可通过与电子商务充分结合，以及与居民日常生活关系密切的支出服务相配合，促进居民对商品和服务的消费；促进商业贸易活动的效率提高，并且通过供应链金融模式，对小微企业提供支持；促进支付清算体系功能的完善，如果说金融机构支付着重于满足大客户的“批发”服务，则非金融机构支付则偏重居民和小企业的“零售”需求，后者正是现代金融体系的发展方向；对于货币结构和流通速度产生复杂影响，如减少人们的现金偏好，增加对电子货币的需求，并且间接促进信用数据的积累和信用体系的建设；为金融资金配置、风险管理、信息管理等金融体系功能的实现，提供了支付的承载渠道；能够成为促进人民币国际化的重要支撑，尤其在金融机构支付清算体系跨境运作存在障碍的背景下，可以通过适度发展跨境非金融机构支付，为人民币境外市场的形成创造条件。与此同时，对于第三方支付行业自身来看，目前也到了行业转型与发展的关键时期。此时制约行业健康发展的问题有以下几点：

交易的支付安全问题。在支付环节中，便捷与安全往往是此消彼长的关系。随着市场竞争的日趋激烈，为了对市场份额和客户资源“跑马圈地”，第三方支付工具的创新越来越简单便捷，这在提高支付效率的同时，也必然产生更多的交易安全风险漏洞。此外，在国内对于客户信息保护的法律保障不完善的情况下，也难以充分保障消费者利益。

混业经营带来的挑战。目前，第三方支付的功能逐渐多样化，除了支付功能之外，逐渐涉足到其他资金配置、风险管理等金融领域，这样的角色快速转换，容易出现很多问题。很多第三方支付机构重发展，不重视管理，而且没有形成相对健康的金融风险管理机制。除了少数行业领先的第三方支付机构，多数支付机构的内部控制、人员配置、风险应对等都比较薄弱，这也是现在第三方支付更容易出现洗钱、套现等行为的主要原因。

在互联网时代，信息的高速传递、交易技术的改良、市场效率的提升、金融资源配置趋向“无缝对接”，都使得系统性风险产生了新的演变。在大众金融狂欢的时代，风险亦可能会突然爆发，同时严重损害监管者、行业机构、公众的共同利益，这是必须要警惕的。 由此来看，各类领先的新兴支付机构、准金融组织应该努力向行业“建设者”靠拢，增强自身适应和理解传统文化与规则的能力，在积极创新的同时，也充分重视创新风险的外部性，在此基础上发挥自己的建设与改良作用，实现市场经济、商业规则引领下的各方共赢。

第三方支付机构业务层面的监管建议

第三方支付领域近年来的监管显得宽松，创新走得有点快，积累了一些风险。需要适度慢一慢、严一严，把技术快速革新带给支付领域的风险看清楚，并且建立新的风险防火墙或舒缓机制。但是，监管政策不要走向另一个极端，即运用行政手段和模式干预。

第三方支付机构业务创新需要重点支持，在支付业务监管时间上将管理重心前移。同时，针对支付机构如何利用大数据优势，发挥金融信息功能的，更是亟需支持的创新业务重点。此外，针对与非真实交易支持的业务创新，应该采取谨慎性监管，监管部门要注意如何对支付机构实现外部约束。针对与金融资金配置、金融服务弥补等有关的支付“渠道增值”业务，也就是余额宝代表的各种“互联网金融”创新，央行应该加强与其他“三会”等监管部门的协调，促进其业务与线下同类业务的同等合规性，尽量不在支付环节增加新的风险积累。等到金融市场化改革的过渡期走过之后，这些环节的套利空间自然就会减少。在做好事后监督的同时，要突出事前管理，强化事中监管，避免不良后果的出现，有效规避管理风险，积极引入社会监督。例如，对于第三方支付机构的各类安全性问题，有时会存在不同看法，市场上也有众多真假难辨的信息。监管部门和行业协会就应该推动各类独立研究、官方研究等，形成权威的行业或业务的量化风险评价评估报告，或者具体事件的分析报告，并且对社会公开，既能够形成震慑力，也可使公众看清究竟有无问题、有多大问题。

强化日常支付业务监管能力和监管部门的现场监管人员配置，构建分类监管标准。要加强动态监管，对静态监管形成有益补充，既要依据现有的法规对支付机构准入、业务范围、资本状况、内部控制、系统运行、风险管理等是否符合规定进行静态监管，又要从技术上完善监管手段，加大资金监测力度，建立动态、实时的风险监测和预警系统，及时评价和反映支付机构的业务与经营风险情况，便于监管部门采取有效措施防范和控制风险，保护有关各方正当权益。第三方支付包括支付网关型、虚拟账户型、电子货币发行型等多种类型，不同第三方支付模式的差别较大，对监管的个性化要求较高，需要建立分类监管的监管体系，而不宜采用一刀切的监管做法。目前我国对第三方支付的分类监管，主要体现在针对不同的地域范围要求不同的注册资本，未来，应针对不同的第三方支付业务模式，建立相应的监管模式。另外，推动第三方支付的市场退出机制建设，不能只进不出，从而降低支付牌照的“虚增”价值。同时，在整个金融消费者保护的大框架里，着重加强支付消费者保护，促进良好的支付消费文化形成，对于整个市场的健康运行，形成倒逼力量。

第三方支付改革与制度层面的监管建议

推动支付清算体系中的重大制度改革。针对各类“线上”、“网络”支付交易的新特征，尽快推动成立新的网络支付跨行清算转接组织，由涉及清算环节的第三方支付机构、银行、非银行机构等作为股东或会员。我们看到，21世纪初中国银联的成立，是为了推动“金卡工程”的建设，解决商业银行支付体系“山头林立”的情况，提供支付效率。那么现在，则需要再次推动“金网工程”建设，解决各类网络支付清算环节的混乱状况。现有银行卡跨行支付、网上支付跨行清算系统都难以支撑这些新兴支付模式的功能属性需要和增长规模。endprint

建立支付系统监测约束机制，推动支付创新业务的标准制定。充分借鉴国外支付体系的监管经验，面对各类监管对象支付机构，由不同监管部门协调建立支付系统重要性机构的选择和监管机制。对于银行、非银行金融机构、第三方支付机构，当其可能影响到支付系统安全稳定、风险有较大积累之时，就可以启动相关机制，抓住主要问题，没必要泛泛地对整个行业出台一般性政策，这也是宏观和微观审慎监管的国际趋势。我们看到，整个移动支付领域的规则标准制定都相对落后，当然2014年5月将开始有国家标准，但是还需要各类具体业务的安全规则完善。例如，对于二维码支付，真正的风险不在于二维码本身，更重要的是二维码读取过程中的金融安全与金融技术标准缺失，以及客户身份的难以确定等。这需要支付监管者与信息技术监管者、行业企业等的密切联系与沟通，加快推动相关标准制定。

加强政策事先解释与沟通，以及事后评价。一方面，政府要加强与公众的沟通。在信息化时代，监管者要强化应对公众、应对互联网时代、应对媒体的能力，尤其是在与老百姓密切相关的零售支付领域，应主动进行政策的事先、事中、事后论证与评估，而非被动进行。金融市场化的背景下，更多政策的出台还是为了切实防范风险。那么，从监管者的角度来看，特定支付业务究竟有哪些风险呢？这里就需要把一项政策的意图、制定依据、防范风险的内容、量化评估衡量的标准等，向公众表述清楚，否则就容易产生思路误读、概念扭曲以及观点误导。另一方面，是政府应加强与被监管对象的沟通。这里有双方面的原因，对于互联网企业来说，在激烈的IT市场竞争中形成了“急脾气”，习惯于先做后说、“跑马圈地”，还没能充分接受良好的金融文化，这是其需要适度调整的。对于监管部门来说，也要注意促使被监管对象培养自己的监管交流文化，并且更主动地进行动态监管，及时发现问题，了解创新动态，及时交流意见。还应该尝试确立支付创新业务申请的程序原则、材料报送原则等等。如果政策有重大的调整，尽量给予支付机构以足够长的缓冲期和适应转型期。最后，事后评价很重要。比如，银行卡收费定价政策改革之后，究竟对于中小商户产生什么影响，对于居民消费产生什么影响，我们认为就需要定量的调查分析，这样才能知道一项政策究竟作用如何，从而在未来的政策制定中汲取经验或教训。

高度重视支付理论、实务与政策研究，推动跨部门的监管协调。国内总体上看，支付领域的研究相对落后，一方面对于国外支付清算体系的最新情况缺乏了解把握，另一方面很多国内的支付创新又在全球都居于领先，没有先例，也缺乏理论分析与指导。正是由于整个支付清算尚未形成健全的理论学科体系、教育培训机制等，所以在实践中难以形成共识，尤其在各类与公众利益密切相关的热点讨论中，有大量非专业的观点，导致理解与认识的混乱，以及出现非理性的行为。党的十八届三中全会指出： “加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定。”这里的金融基础设施，很大程度上就是指支付清算体系。因此，支付体系应该从过去的技术后台，逐渐走向金融体系的中前台，甚至放到与货币政策同等重要的地位。我们看到，很多国家的中央银行除了成立专门的支付体系管理部门，还有专门的支付结算委员会，用于进行监管协调，这是我们完全可以借鉴的。

（作者单位：中国社科院金融研究所）endprint