基于风险的特种设备使用单位分类监管研究

江书军

(1.河南理工大学经济管理学院，河南焦作454010;2.中国矿业大学(北京)管理学院，北京100083)

一、引言

特种设备是指危及生命安全、危险性较大的设备和设施的总称。根据《特种设备安全监察条例》规定，将锅炉、压力容器(含气瓶)、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场(厂)内机动车辆等设备及其附属的安全附件、安全保护装置和与安全保护装置相关的设施列为特种设备。这些设备的共同特点是具有潜在危险性，易发生爆炸、有毒介质泄漏、失稳、失效、倒塌等事故，造成人员伤亡甚至群死群伤和重大经济损失。特种设备不但应用于我国工业企业的各行各业，同时还广泛地应用现代城市、家庭生活和娱乐休闲，对人民的生活质量和社会稳定发挥基础保障作用。由此可见，特种设备与国民经济建设和人民群众生活密切相关，已成为我国国民经济和人民生活的重大生命线和重要基础设施。根据国务院发展研究中心2007年的一份调查研究报告显示，以特种设备为主要生产设备的行业产值占GDP的比重达到63.13%，近年来随着特种设备数量的猛增，目前这个比重已远超过63.13%。

目前，我国特种设备的数量正处于快速增长的阶段，特种设备数量的快速增长与监察力量不足之间矛盾日益突出。然而政府部门目前还习惯于用传统的监管方式，通过全面检查、各种专项整治活动、“一刀切”的方法对特种设备使用单位实施统一监管。截至2012年底，我国特种设备安全监察人员共11 936人，设备总量达到821.67万台，人机比例约为1:688，每名监察人员需要监管688台特种设备，其中还不包括气瓶和压力管道。这种局面会导致一定程度上监管效率低下，提升了监管成本，无法合理配置有限的监管资源。面对人机矛盾突出的局面，监管部门只有实施对特种设备使用单位的分类监管，突出监管的重点，合理引导使用单位加强对本单位设备的监管力度，从监管设备向监管使用单位转变，才能有效缓解这种矛盾，进一步提升监管效率。因此，本文提出在风险评价的基础上对使用单位进行分类分级，并根据分类的结果对特种设备使用单位实施分类监管，为特种设备使用单位分类监管的全国性推广提供理论指导。

二、风险评价指标体系及模型构建

(一)风险评价指标体系构建

特种设备使用单位风险评价指标设计的设计是一项复杂的系统工程，它要求能够全面、准确、有效地反映特种设备使用过程中潜在的风险因素，因此，在经过大量调研和事故案例分析的基础上，结合我国特种设备使用的特点和相关法律法规，本文从人、机、环、管四个方面构建风险评价指标体系，经过专家论证并确定具体指风险评价指标如表1、表2 所示［1］。

表1 特种设备使用单位风险评价指标体系

表2 设备风险评价指标体系

根据层次分析法的原理，采用1～9比例标度法，提请相关专家对指标的重要性程度进行打分，运用统计软件，对专家打分结果进行了统计处理，并最终计算出各级指标的权重［2］，为风险评价的进一步实施奠定了基础。

(二)风险评价模型构建

根据特种设备使用单位风险评价指标体系的构建及权重的确立，将风险评价的总分设定为1 000分，各级指标的分值根据其权重大小进行分配。结合各级指标的特点，本文拟通过多级加权综合评价法，构建以下风险评价模型。

一级指标风险评价模型:

在式(1)中，YJFXi代表各个一级指标的风险值，其中 i=1，2，3，4 分别代表人、机、环、管四个一级指标;Wij代表各个一级指标下二级指标的权重系数;m代表各个一级指标下二级指标的个数;n代表各个二级指标下三级指标的个数;Wijk代表二级指标下三级指标的权重系数;Vijk代表各个三级指标的评分值。

最后，根据人、机、环、管四个一级指标的风险值构建并计算出特种设备使用单位整体风险值，总体风险评价模型为:，Wi代表各一级指标的权重系数。

本文运用层次分析法对各级指标的权重进行了计算与确定，且全部通过一致性检验，人、机、环、管的权重分别为:W1=0.154，W2=0.289，W3=0.081，W4=0.476

为便于评价人员在对使用单位进行风险评价的过程中迅速的做出判断，根据上述风险评价模型，本文将总分值1 000分按各级指标的权重分别分配到各个指标中，则人员、设备、环境、管理四个因素分配的分值分别为154分、289分、81分、476分。以管理因素为例，则其二级指标“组织机构健全程度”应分配的分值D1=476*0.076≈36，与其相对应的三级指标D11和D12的分值分别为9分(36*0.25)、27 分(36*0.75)。同理，人、环、管各级指标权重分值的计算都如上述原理所述。

三、特种设备使用单位分类级别及分类标准的制定

目前，在风险评价的基础上对被评价对象的风险等级划分有许多的类别，不同的评价方法所采用的分类标准也各不相同。如五级划分法——作业度危险评价法、四级划分法——故障类型影响分析、三级划分法——工厂危险度评价法等。

通过对被评价对象的风险等级的划分，可以达到两个目的:一是为宏观的管理提供依据，使主管部门能够从整体上掌握行业或系统中的企业自身所拥有的风险，做到有针对性的监管;二是为微观管理提供信息，使企业安全负责人及安全技术人员能够对企业自身的风险有明确的认识，以便能采取适当的策略，强化管理，控制风险。下面本文针对风险评价中常用的几个等级划分方法及目前特种设备领域已在尝试运用的分类标准进行讨论，在此基础上最终确定特种设备使用单位风险评价分类标准及风险等级。

(一)特种设备使用单位分类级别的确定

通过对上述分类分级方法可以看出，基于风险的分类分级方法有很多。目前，特种设备的八大类几乎涉及到我国的各行各业，涉及到的使用单位非常多，本文研究的是使用单位分类监管的风险评价，其目的是为特种设备监管机构分配监管资源，为进一步的分类监管提供依据，因此，研究认为，分类级别不宜过多。从目前特种设备领域的监管现状来看，如果级别过多过细并不利于有效缓解人机不匹配的矛盾，但是级别过少又无法有效的指导分类监管工作的开展。在经过实地调研的基础上，本文根据特种设备在特定使用环境下存在风险的不同程度(包括设备安全性和危害严重性)，对使用单位分为高风险、中风险、低风险三个等级;然后依据使用单位防范风险的能力和达到标准化管理的程度，对使用单位分为A(安全状况好)、B(安全状况一般)、C(安全状况差)三级。最后组合成高A、高B、高C、中A、中B、中C、低A、低B、低C九种组合，将监管对象以单位归并为三个不同类别，实施分类监管。具体分布情况如图1所示。

图1 特种设备使用单位风险组合分布图

鉴于此，本文根据风险矩阵图的分析原理，综合考虑目前我国特种设备使用单位的监管现状及安全现状，在风险评价的综合得分的基础上，将使用单位风险等级划分为A类(低风险)、B类(中度风险)、C类(高风险)三个级别，为全国分类监管工作的开展提供一个统一的指导。

(二)分类标准的制定

1.分类标准

根据人、机、环、管四个方面确定使用单位的综合得分，A、B、C三类的得分标准如表3所示。

各类使用单位具体认定标准如下。

表3 特种设备使用单位风险等级分类表

A类使用单位认定标准:风险评价得分在900分以(包含900分)上，并且同时符合下列标准:(一)实施安全生产标准化良好的单位;(二)使用单位连续三年未发生特种设备安全事故，现场抽检中未发现任何重大违法行为或者严重事故隐患，三年内无违章操作、违章指挥和违反劳动纪律的现象。(三)设备安全状况良好，现场检查过程中不存在重大问题，重大问题请参考《特种设备现场安全监督检查规则(试行)》规定。

B类使用单位认定标准:风险评价得分在700(包含700分)分以上900分以下。从风险评价得分的结果来看，B类使用单位属于中等风险单位，其安全管理中存在一些客观或主观的问题，通常条件下，除得分要求外，B类使用单位一般不存在重大问题(重大问题如A类标准中所阐述的七条)

C类使用单位认定标准:风险评价得分在700分以下，或者符合下列标准中的任何一项:(一)现场检查过程中存在重大问题，所谓的重大问题如A类使用单位中所阐述的七条，如果出现任何一项，则可判定为C类使用单位。(二)有证据表明使用单位使用的特种设备或其主要部件不符合特种设备安全技术规范要求的，或者在用设备存在严重事故隐患之一的，均可判定为C类使用单位。

2.A类否决条件与C类判定条件的应用

根据特种设备使用安全领域的特征及要求，在针对使用单位评价过程中，本文制定了A类使用单位的否决条件和C类使用单位的直接判定条件。如果出现特种设备使用单位重大问题、不符合安全技术规范要求、严重事故隐患中的任何一项问题，则直接判定为C类使用单位，不用再从人、机、环、管四个方面进行综合评价;如果没有上述问题，则按照正常程序进行评价。

在评价结果中，如果使用单位有下列情况之一:①存在未推行安全管理标准化;② 近3年生产厂区发生过较大以上事故或社会影响较大的生产安全事故的;③现场发现重大违法行为或者严重事故隐患，即便综合得分在900分以上，也不能评定为A类使用单位，应当相应的降低一个级别进行处理。

3.短板效应

短板效应，又被称为木桶效应，是指一只木桶能够装多少水，并不取决于最长的那块木板，而是取决于最短的那块木板。同理，特种设备使用单位风险的高低，并不是取决于所有因素之中最好的一个，而是由最差的一个因素决定的。因此，在实施评价的过程中将会采取短板效应，如果人员、设备、环境、管理四个一级指标最后得分小于其分配分值的60%，则按直接定位C类级别。

四、风险评价流程及分类监管的制定

(一)风险评价流程

通过上述的风险评价指标体系以及相应的风险评价过程的应用、A类否决条件、C类直接判定条件等，可以将特种设备使用单位风险评价流程设计如图2所示。

图2中，若使用单位存在A类使用单位否决条件中任何一项，则只能评定为B类或C类使用单位，评价过程则返回到针对人、机、环、管四个因素的评价中，若最后得分标准处于900分及以上，则降为B类s使用单位;若使用单位存在C类直接判定条件中的任何一项，则直接评定为C类，不用再从人、机、环、管四个因素评价其最终得分。

(二)分类监管策略的制定

1.A类使用单位监管策略

图2 特种设备使用单位风险评价流程图

A类使用单位实行自我管理为主，安全监察为辅的监管方式。充分发挥A类使用单位履行特种设备安全责任的自觉性，主要依靠使用单位的安全管理机构和安全管理人员进行严格的自我约束、自我管理，减少政府部门管理的参与程度，给使用单位充分的自我管理权。

2.B类使用单位监管策略

B类使用单位实行自我管理和安全监察并重的监管方式，在使用单位自我管理的基础上，监管机构的需要适当的投入一定的人力、物力、财力等监管资源对其进行监督、指导，帮助使用单位不断提升自身安全管理水平，引导和助推其升级为A类使用单位。

3.C类使用单位监管策略

C类使用单位要实行全面重点监管，政府监管部门要投入大量的人力、财力、物力对其进行严格有效的监控，并加大对该类使用单位违规的处罚力度;要变事后监管为事前、事中监管，提高监管的动态性、时效性，促使使用单位不断提升自身安全管理水平，有效防止安全事故发生。

五、实证分析——以牡丹江中德高科化工有限责任公司为例

在2012年全国各地的试点单位中，本文选取了黑龙江省牡丹江市中德高科化工有限责任公司作为实证分析对象，通过风险评价系统对该单位的人、机、环、管四个方面进行了详细评价。

(一)试点单位概述

牡丹江中德高科化工有限责任公司是2010年建厂并投入使用，主打产品是氯化聚乙烯，该企业类别属于以承压类设备为主要生产设备的单位。公司共有员工20人，在用特种设备30台件。锅炉2台、压力容器25台、起重机械3台，均按要求办理使用登记证，并经检验合格使用。该公司有特种设备管理人员4人、司炉工3人、压力容器作业人员4人、起重机械作业人员2人，均按要求持证上岗。

(二)试点单位评价信息描述

牡丹江中德高科化工有限责任公司在这次试点工作中，人的因素打分情况为145分(满分154分);机的因素打分情况为273.07分(满分289分);环境因素打分情况为65分(满分81分);管理因素打分情况为337分(满分476分)，总分820.07分。

该公司在人的因素方面，人员配置情况较好，人员持证情况符合《特种设备使用安全管理规范》要求，作业人员在相关岗位上都有3年以上工作经验，该公司能够有计划地对作业人员进行安全培训，建立培训计划、档案，并组织人员考核。该公司科技含量较高，作业人员工作强度不大，净劳动时间不足300分钟，今年该公司处于停产状态，主要进行生产设备的全面维修改造。该单位作业人员工作态度较好，年均“三违”次数在3次以下。

该公司在机的因素方面。抽取的压力容器有10台、锅炉2台、起重机械3台。机的因素总分273.07分。该单位特种设备使用年限较短，出厂技术资料齐全，经定期检验合格。在用安全附件检验情况和特种设备安全等级状况较好，财产损失均在小于20万元。

在环境因素方面，该公司外部环境较好，单位所在地自然条件好，无自然灾害和恶劣气候发生。发生特种设备事故只会造成较大影响，特种设备作为该单位的主要生产工具。能够根据企业规模开展相应的企业安全文化建设和安全管理信息化建设，从而引导从业人员的安全态度和安全行为，确保特种设备使用安全。

在管理因素上，该单位设置了安全管理机构，共有4人持特种设备安全管理证，制定了安全生产责任制、安全检查制度、定期检验制度、日常维护保养制度、使用登记制度、安全技术管理档案、安全管理考核奖惩制度和隐患排查等制度，建立了特种设备管理台账和特种设备事故应急专项预案，每年进行1次特种设备事故应急演练。

(三)试点单位三级指标评价得分

依据《特种设备使用单位风险评价实施细则》和《特种设备使用单位风险评价打分表》，监管机构针对中德高科化工有限责任公司的实际情况进行了全面的评价。在评价过程中，中德公司并不存在A类否决和C类直接判定条件中的任意一项，因此，需从人、机、环、管四个方面分别进行评价，各级评价指标具体得分如表4所示。

通过上表的风险评价各三级指标得分情况可以得出，人、环、管的分数分别为145分(＞92分)、65分(＞49分)、337分(＞286分)，不存在短板效应中的情况。该使用单位的设备包括锅炉、压力容器、起重机械三类，通过表中各个设备的得分可以看出，单台设备的得分均大于173分，因此各类设备的最终得分为

由于中德公司是以承压类设备为主要生产设备的单位，通过权重指数计算可以得出锅炉、压力容器、起重机械的权重分别是0.43、0.43、0.14，据此可以计算出设备因素的总体得分为:268.60*0.43+275.73*0.43+278.49*0.14=273.07。

表4 中德高科化工有限责任公司风险评价得分表

因此，中德高科化工有限责任公司风险评价的最终得分为:ZFX=145+273.07+65+337=820.07，按照前文的使用单位分类标准，中德高科化工有限责任公司认定为B类使用单位。因此，针对该使用单位应按照B类使用单位监管策略实施监管，监管机构要帮助、引导该使用单位不断提升风险管理水平，使其逐步向A类级别靠拢。

(四)中德公司风险评价结果分析

综合分析该单位失分原因，主要有以下几方面:一是设备台账不够规范;二是在安全管理制度建立及执行方面有脱节现象;三是在人员的安全教育培训方面，培训计划、培训档案和培训记录不全。四是还需要进一步完善制度建设和档案管理，加强对各项规章制度和计划执行情况的监督。

本文通过构建特种设备使用单位风险评价指标及评价模型，制定分类级别及分类标准，对使用单位进行分类监管，结合试点地区使用单位的实际案例对风险评价体系进行了验证。研究发现:开展对特种设备使用单位分级分类监管，已成为缓解监察力量人机不匹配这一矛盾、提高监察工作有效性、针对性的重要手段。通过对使用单位进行分级分类监管，一方面可以合理配置有限的监察资源，对风险程度较高的使用单位采用重点监管，提高监管的针对性和有效性，突出监管重点，进一步提升监管的效率。使得对使用单位的监管工作达到“管少”“管好”“管精”的目的，缓解特种设备快速增长与监管资源相对不足的矛盾。另一方面能够督促使用单位提高特种设备安全责任主体意识，在监管人员的帮助指导下，逐步提升其安全管理水平，完善各项规章制度，有效的防范和化解风险，降低特种设备事故发生的概率。使得我们的安全监察工作尽快适应设备快速增长、使用单位主体日益多元的变化。

［1］江书军，丁日佳，郝素俐.特种设备使用单位风险评价指标体系构建研究［J］.工业安全与环保，2012，(7):42－44.

［2］江书军，郝素俐，丁日佳.基于层次分析法的特种设备使用单位风险评价体系研究［J］.工业安全与环保，2012，(11):1－4.