思考体制重构与标准化支撑

文/陈海松

思考体制重构与标准化支撑

文/陈海松

应对快速城市化背景下的特大型城市管理难题，上海的当务之急是充分发挥政府在城市管理中的主导作用，解决城市综合管理创新工作中遇到的难题。现阶段，上海在城市管理方面应该做好两件事：一是完善城市综合管理的制度设计；二是构建城市综合管理标准化支撑体系。

推进城市综合管理“大部制”

基于精简、高效、统一的原则，整合上海市城乡建设和管理委员会、上海市突发公共事件应急管理委员会，组建上海市城市综合管理和应急委员会，市长担任委员会主任，主管城市管理的副市长任副主任，市政府秘书长担任委员会办公室主任，同时撤销市数字化城市管理联席会议办公室、市应急管理办公室。市城市管理行政执法局、市市容和绿化管理、市水务局、市住房保障局、市国土规划局等城市管理相关部门为组成单位，其负责人担任委员。

同时，结合“智慧城市”建设，组建上海城市综合管理和服务中心，承担上海市城市综合管理和应急委员会办公室的职能，作为全市统一的受理和指挥平台，代表市政府实施城市综合管理和应急工作。具体职能：负责城市综合管理和应急工作的统一组织、指导、监督考核；负责城市综合管理和应急工作的政策制定、标准化建设和数据分析研究利用；负责综合协调城市管理相关部门之间以及与其他政府部门的关系；负责城市综合管理和应急委员会的日常工作。

图一 上海城市综合管理和服务中心内部机构

图二 上海城市综合管理和服务中心层级机构

上海城市综合管理和服务中心组建的具体办法：在原有市建交委所属的“市数字化城市管理中心”的基础上，建立上海城市综合管理和服务中心，成为其指挥中心；取消“12319”城建热线，并与“12345”市民服务热线重组，并入上海城市综合管理和服务中心，成为其接报中心；市应急联动中心并入上海城市综合管理和服务中心，成为其应急指挥中心；各区县城市综合管理大联动、大联勤中心更名为区城市综合管理和服务中心，街镇分中心和村（居）委工作站同时更名，原有功能不变。最终实现网格化平台、服务热线平台、大联动大联勤平台和应急平台的融合，形成市级、区级、街镇和村（居）委平台四级平台体系。

上海城市综合管理体制改革的意义在于：一是精简机构，特别是减少了大量的联席会议等临时议事协调机构，有利于从众多的会议中脱身出来，把主要精力用在具体的城市管理工作上。二是建立了高位协调、统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效的城市综合管理和应急联动体系，避免以小管大的尴尬，有利于政令畅通，提高行政效能。三是“四合一”优势互补，取长补短，推进了以网格化管理和联动联勤为重点的城市综合管理机制建设。“四合一”使得网格化精细管理的范围从现有的城区逐步向社区、农村拓展，发现问题的触角也将随着大联动、大联勤实现全覆盖；大联动、大联勤获得市级平台的支撑和保障，解决了编制等体制问题和机制创新的长效性问题；“12345”热线对于接听的问题，将不仅仅转接有关部门、等待答复，而能第一时间派遣街镇大联动、大联勤队伍出现在具体现场处置；市应急平台借助大联动、大联勤平台贴近一线的优势，提高了应急发现和处置效果，实现日常管理和应急管理的联动。这样有利于节约信息系统开发建设成本，符合廉价政府建设的要求；有利于整合管理力量，形成合力，符合资源的最大化利用和综合治理的原则；有利于城市综合管理和服务工作的统一协调、政策制定、标准化建设、监督考核，符合整体性系统治理的原则；有利于问题的早预防、早发现、早处置、早改进，符合源头治理的原则。

下移城市综合管理重心

在区级层面，成立区城市综合管理和应急委员会及其办公室，区长任区城市综合管理和应急委员会主任，主管副区长任副主任。原区城市综合管理联动、联勤中心更名为区城市综合管理和服务中心，区政府办公室主任担任区城市综合管理和应急委员会办公室主任和中心主任，区城市管理行政执法局、区市容和绿化管理、区水务局、区住房保障局、区国土规划局等城市管理相关部门为组成单位，其负责人担任委员。

做实街镇平台，真正实现管理重心的下移。具体方法：一是对接区级平台，建立街镇城市综合管理和应急委员会以及街镇城市综合管理服务分中心，村（居）委成立城市综合管理服务站。二是推进法定授权的综合执法，做实“联动联勤”工作机制，以及试行委托街道综合执法机制，形成街镇权责一致的工作格局。三是整合协管队伍，充实一线队伍。根据2013年2月上海市人民政府办公厅转发《关于调整完善本市“万人就业项目”协管员队伍管理工作指导意见的通知》，全市9支管理类协管员队伍6.8万人全面实现整合转制，纳入属地化管理。这支协管队伍应当归属街镇城市综合管理服务分中心管理使用，发挥其在信息采集、前端劝阻、宣传教育的功能。

构建标准化支撑体系

建立具有上海特色的城市综合管理机制，必须加强城市综合管理和服务标准化支撑体系建设。标准化是实现城市管理精细化的基础条件，是提高城市政府管理效率和服务质量的基本要求。它有利于实现城市管理常态化、规范化，有利于切实提高城市管理能力和执行能力。目前，大部分城市管理标准化还停留在各行业建立和完善标准阶段，还没有建立一套标准体系。在城市综合管理方面标准化建设更加滞后。这是因为城市综合管理工作综合性强，涉及部门多，而现实情况是城市管理部门间协调难度大，不利于城市标准化管理工作的开展。

标准化建设应重点抓好四个环节的工作。一是建立城市管理的部件和事件标准。特别是针对一些职能不清，经常发生推诿扯皮事件的重点领域，例如违法建筑、无照经营、群租、违法用地等领域，立规明责。二是城市管理模式的标准化，主要是指数字化、网格化的城市管理模式的标准化。即制定一系列支撑信息共享机制的技术标准规范，解决标准统一的问题，实现数据的互联互通、交换共享、协同应用。三是处置反馈的标准化，要形成一套完整的、闭合的城市管理反馈处理标准化系统。即建立发现、立案、派遣、处置、核查、结案、改进的闭合管理流程，做到发现问题、处置问题到反馈问题的管理流程有序运作。特别是应该建立研判分析系统，为领导决策和改进服务提供技术支撑。四是考核过程的标准化。即建立考核内容标准化、考核方式标准化、考核奖惩办法标准化，适时推出“上海城市综合管理和服务指数”。

上海市政府在2040年总体规划中明确提出，要把上海努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的“全球城市”。作为一个全球城市理所当然是一个开放、包容、流动的国际化城市，对城市综合管理的要求必然会更高。我们需要不断创新管理模式，为城市发展奠定基础。

（作者：中共上海市委党校第三分校城市管理执法研究中心主任）