公共文化服务供给中的政府作用

张博

【摘要】公共文化服务是一种公共产品，它具有消费的非排他性、非竞争性，产权的公共性、难以交易性以及持久的外部效应等特征，这就决定了公共文化服务供给需要政府干预。在公共文化服务供给中，政府应建立有效的公众文化需求表达机制，引导社会力量参与公共文化服务建设，实施文化惠民工程加大服务供给力度。

【关键词】公共产品理论 公共文化服务供给 政府作用

公共产品理论的一般分析框架

1954年，经济学家保罗·A·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中给出了公共产品的经典定义：“消费上具有非竞争性和非排他性的产品。按照萨缪尔森的解释，所谓‘非竞争性，是指一个人对公共产品消费的增加不会使其他人对该产品消费的减少；而‘非排他性则意味着在公共产品消费领域，不可能将那些未付费的人排除在外，因而付费与不付费在享受公共产品效用上几乎是无差异的。”①继萨缪尔森之后，另一位经济学家斯蒂格利茨提出了相同的观点，他认为：“公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。”②一言以蔽之，公共产品是一种在财产关系上具有共有性的产品，在消费上具有不可分割性、非竞争性和非排他性。

由于公共产品存在非排他性和非竞争性特征，而每个人又都是自私的理性“经济人”，所以，在消费公共产品的过程中，人们普遍存在着“搭便车”的动机—都不想付出或者少付出成本来获取（更多的）公共产品。正是由于“搭便车”思想普遍存在，使得市场机制难以正常运行并发挥有效作用。当然，人们存在的“搭便车”行为及其所引起的拒绝付费，主要是由于人们对于自己的付出不能作出科学的估计，即不能断定自己的付出是否会获得相应的收益，或者获得的收益是否高于付出。既然不能判断付出的精确结果，作为理性“经济人”的个体当然会对公共产品只消费而不付费。所以，在这种情况下，政府不得不担负起提供公共产品的职能，以保证社会成员的基本需求。但是，公共产品仅由政府统一提供，却造成了供给的价值问题，即政府难以从中收取费用。对此，公共产品理论设计了一个效用—费用—税收的价值衡量方程式，也就是说，税收就是公共文化服务供给的“价格”，人们享用公共产品和服务的同时，就要缴纳相应的税收。税收即是政府收回的成本，政府通过税收收回了成本，从而才能提供源源不断的公共产品以满足社会的需求。

公共产品理论是西方经济学中十分重要的理论，但直到改革开放后才被引入中国，它不仅能够有效地解释中国的改革实践，而且能够为中国改革的深入推进提供正确的方向指引与有效的解决办法。众所周知，在新中国成立之后的相当一段时期内，一直都是实行计划经济，不区分产品的特征，盲目采用“一刀切”的供应方式—有些私人产品本该由市场提供，政府却越位提供，造成生产效率低下，最终影响人们的消费；有些公共产品本该由政府提供，而政府又缺乏充足的资金，造成供给能力不足，最终同样影响人们的消费。自从我国确立市场经济制度后，这一状况得到了明显改善，生产效率与政府供给能力都得到了提高。然而，这种提高并不令人满意。也就是说，生产效率与政府供给能力本应该有更大的提高或改善，但由于各种因素的影响，导致现实中的结果与理想状态不相对应。就当前国情来说，造成这一局面的主要原因是：我们对于“什么是政府应该管的，什么是应该由市场自身解决的”以及“政府如何才能管好”没有完全解决好。比如，政府在公共文化服务供给中，就是处于一种要么越位、要么缺位的境地，其症结在于没有认清和发挥好政府自身的作用。

公共文化服务供给与公共产品

人类由于共同生活的需要才创造出文化，而在需要得到满足的过程中又推进了文化的发展和繁荣。文化不是天然的，也不是自然形成的，它是一种社会现象和历史现象，是人们长期创造并经过社会历史积淀的产物。具体而言，文化是人类群体或社会的共享成果，这些共有产物不仅包括无形的价值观、语言、知识，而且包括有形的物质对象。对此，汤普森曾指出，“到19世纪早期，‘文化一词用来作为‘文明的同义词或者在某些情况下作为对照。‘文明一词源自拉丁字civilis，指公民或属于公民的意思。”③这表明，文化并不是或不完全是私人生活领域的事情，而是与公共生活（领域）密不可分的，甚至从某种意义上讲，文化本身就是公共生活，或者说属于公共生活领域。联合国教科文组织在《世界文化多样性宣言》中也指出，文化物品及其服务“体现的是特性、价值观和观念，不应被视为一般的商品或消费品”，换言之，文化物品及其服务是不同于一般物品的公共产品。

公共文化服务（文化）属于公共产品，它具有以下特性：一是消费的非排他性。如果条件允许，市场中的消费者都可以同时消费文化产品，相互之间并不构成影响。这也就是说，市场中的消费者没有任何理由，也不能采取任何不正当手段和方式相互驱逐，体现的是一种消费上的平等地位。二是消费的非竞争性。市场中的消费者同时消费文化产品时，文化产品的成本并不会由此增加。换言之，增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，其他人消费该产品的额外成本为零。三是产权的公共性。由于文化产品存在非排他性和非竞争性特征，而每个人又都是自私的理性“经济人”，所以，在消费公共产品的过程中，消费者普遍存在着“搭便车”的动机，都不愿为消费付费，造成文化产品的供给收不回成本，即通常所说的亏本。四是产权的难以交易性。由于文化并不像一般的市场商品那样，能够通过销售和购买来实现产权的转让，消费者虽然消费了文化产品，但没有获得文化的产权，提供者也没有失去文化的产权。五是持久的外部效应。一般性的物质产品消费之后，其形体和精神都不会存在，或者说不会持久地存在，而文化（产品）即使消费了，其形态尤其是精神影响（外部效应）仍然会持续存在。

以上是公共文化服务相对于一般资源或物品所具有的典型特征。与一般公共产品相比，公共文化服务还具有独特的本质。这表现在，公共文化服务产生于特定的社会与政治环境当中，与政治上层建筑的性质尤其是意识形态的属性密切相关，它涉及国家的人文形象、国家的文化话语权、国家的主导思想等领域—这一点，一般资源或物品是不具备的。独特的精神气质与意识形态属性，决定了社会文化产品在满足社会成员一般性文化娱乐需求之外，还应该承担起培育社会公德、提升社会品位、引领社会新风、推动社会进步等重任。因此，我们要从经济属性、社会属性、人文属性和政治属性等多重视角来对公共文化服务进行综合研究。而且，作为一种理念表达，公共文化服务属于公共领域，其制约作用体现在公共领域的诸多方面，如社会交往、学校教育、市场运作等。通过该公共领域，我们可以进行知识再生产、人格培养和社会整合，对社会群体的生存与发展进行形塑。此外，公共文化服务一旦被公众普遍认可并服务于全体社会成员后，公共文化服务就成为社会共同的文化财富，理应具有公共性和公益性。endprint

综上所述，正是由于公共文化服务相对于一般资源或物品所具有的鲜明特征，以及相对于一般公共产品所具有的独特本质，决定了公共文化服务供给必需政府干预，即由政府主导公共文化服务供给以调节经济运行。

政府在公共文化服务供给中的作用

建立有效的公众文化需求表达机制。公共文化是应公众需求而产生的，公众需求是公共文化发展的出发点和落脚点。因此，公共文化服务供给必须体现公众的意愿，政府要设计公众需求表达、意见与建议反馈，以及社会评估等环节或机制，运用公共决策程序与机制对公共文化服务供给进行认定。有且只有这样，才能确保政府向社会或市场提供的公共文化真正符合民众的需要或愿望；否则，政府将公众“蒙在鼓里，暗箱操作”，虽然向社会提供了（充足的）公共文化服务，但是却不一定能够得到民众的满意，甚至还会引起民众的反感。

此外，根据国际上比较成熟的经验，政府还应该与具体的文化内容保持一定的距离，以防止权力寻租，回避文化偏见。政府寻租，一方面会使政府的文化收益权受损，另一方面会使政府的形象和名誉受损。因此，在政府存在权力寻租的可能的情况下，对于公共文化服务供给，可以充分借助和发挥一些组织和专家的功能。也就是说，一些组织机构和专家可以被作为公共文化服务产品的中介，用以协调公共文化服务供给。同时，由于公共文化服务供给有主次之分，政府应该把公共资金投放在关键领域，用公众需求引导公共文化投入。同时，要按照公平、公开、公正的原则，积极探索文化项目的基金管理模式，最大限度地实现社会效益和经济效益的统一。文化项目的基金管理是一个难题，基金是有限的，如何让有限的基金起到四两拨千斤之效，是值得深入研究的课题。对基金管理得好，会使文化项目实现社会效益与经济效益的共同增加，最后达到双赢乃至多赢的局面。

引导社会力量参与公共文化服务建设。按照学术界通常的观点，治理就是个人或者公共机构为了协调人们之间的利益冲突，通过采取多钟手段对社会事务实施的一种管理。与传统的统治强调自上而下的权力对社会的控制不同，治理强调一种广泛的社会参与。④换言之，社会不同的主体都可以进入到治理的格局当中，每个人都是平等的，他们既是治理的客体，也是治理的主体。治理的结果由治理主体共同承担。这样一种公共管理方式，能够充分地调动社会大众积极参与治理活动。其优点在于，一方面由于民众本身是治理的主体，即责任人，因此，无论治理的结果如何，民众都不能过多地责备政府，这就在一定程度上减轻了政府的压力；另一方面，由于民众参与到治理当中，能够充分地集中民众的智慧，拿出最好的治理之策，这与单纯地依靠政府管理相比较，会取得更好的效果。

显而易见，治理所具有的上述两方面优点，是传统的统治或管理无法比拟的。所以，在公共文化服务过程中，应该引入治理模式而不是遵循传统的统治或者管理模式，向社会力量开放，允许和鼓励社会力量参与公共文化服务建设。换言之，就是构建公共文化服务供给的多中心治理格局，在这个多中心治理格局当中，政府要摆正自己的角色，只对公共文化服务体系起着规范引导和宏观调控的作用，而将具体的操作工作交给文化企事业单位、非政府组织以及其他的民间力量，文化企事业单位、非政府组织以及其他的民间力量，基于平等对话和协商交流等方式，共同构建公共文化服务体系。文化企事业单位、非政府组织等具有得天独厚的优势，他们能够直接参与市场活动，获取经营收益，为公共文化服务提供充足的资金。与此同时，相对于政府而言，文化企事业单位、非政府组织与广大公众的关系更密切，更容易调动公众参与公共文化服务供给活动。当然，文化企事业单位与非政府组织的引入并不是将政府的作用调低了，更不是完全脱离政府，而是发挥三者的各自作用，要在政府、文化企事业单位、非政府组织之间进行权责分配。权力与责任的重新分配，是实现多元主体信任与合作的前提条件。

因此，政府在提供公共文化服务时，应转变工作思路，减少行政干预，逐渐退出竞争性公共文化服务供给领域，充分发挥民间力量，形成共同治理机制。政府要明确，在公共文化服务供给方面，政府应该做什么、不应该做什么，切实做到行为的“到位”而不“越位”。总而言之，政府要为社会、民间资源进入文化领域创造更多的机会。除此之外，政府在公共文化服务提供方面，还应该完善相应的法律制度，使各方力量各司其职、各尽所能。

实施文化惠民工程加大服务供给力度。任何社会都会存在弱势群体，收入不高的人群与收入较高的人群在文化服务的消费能力上是不对等的。即使市场是完全开放的，即文化服务向所有的人开放，不平等的事实依然会存在。换言之，收入高的人群对于文化的消费与享受会明显多于收入较低的人群。在文化服务不平等消费的背景下，政府的再分配职能就显得尤为重要。

政府应利用税收的作用和财政转移支付功能，对社会收入较低而难以享受或较少享受文化服务的人群给予援助—这实质上是罗尔斯的“差异原则”的体现。当然，即使不是从社会不平等的事实来讲，而是从文化服务自身所具有的公益性来讲，文化服务也应该要偏向或照顾到收入不高的社会底层。这种照顾社会底层和援助社会底层的工作表现为文化惠民工程。文化惠民工程是社会公平正义与公共文化服务公益性的题中应有之义，是融洽政府与群众关系的有效渠道。从根本上讲，文化民生工程也是满足部分民众文化需求的良善之策，它在一定程度上切实有效地解决了存在于部分民众当中对文化消费不断增长的需求与自身供应能力不足的矛盾。

近年来，随着中国经济的快速增长和社会保障体系的逐步完善，文化惠民工程在很多地方得到推广，并取得了一定的成效，得到了公众的认可和好评。公众的认可与好评即是为社会和谐稳定加分，进而夯实和谐社会的基础。经济的持续增长为了文化惠民工程提供了坚实的物质基础，使文化惠民工程能够持续不断地进行下去；贫富差距的进一步拉大，对文化惠民工程提出了新的迫切要求，使文化惠民工程必须持续下去而不能中断。文化惠民工程如何持续下去呢？领导干部是关键。只有各级领导干部切实把民众的需求作为自己工作的出发点和落脚点，文化惠民工程才能够继续进行下去。文化惠民工程前期开展得很好，积累了一些经验。要在前期积累的经验的基础上，不断创新方式，不断拓展主题，为城乡居民提供优质满意的文化服务，使社会主义的文化发展成果真正惠及全体民众。当然，尤其需要指出的是，文化惠民工程也要在一定程度上向社会底层民众、向社会弱势群体倾斜，充分满足社会底层民众和弱势群体的文化需求。这是文化惠民工程承担的政治任务，也是实现公共文化服务均等化的基本举措。与此同时，在开展文化惠民工程的过程中，要充分地调动民众的主动性与积极性，集思广益，发挥民众的聪敏才智，让民众表达需求，使文化惠民工程自始至终体现民众的意愿，结出民众真正乐意享受的成果。⑤总之，从当前形势来看，文化惠民工程要始终不渝地开展好。

（作者单位：黑龙江大学政府管理学院；本文系黑龙江省教育厅人文社会科学项目“政府公共文化服务保障机制创新研究”的阶段性成果，项目编号：12532299）

【注释】

①邢建国：“公共产品的供给及其治理”，《学术月刊》，2007年8期，第74页。

②[美]斯蒂格利茨：《经济学》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第147页。

③[英]约翰·汤普森：《意识形态与现代文化》，高铦译，北京：译林出版社，2005年，第137页。

④赵景来：“关于治理若干问题讨论综述”，《新华文摘》，2002年第2期，第187～190页。

⑤王兆鹏：“文化惠民工程释义”，《思想政治工作研究》，2011年第12期。

责编/韩露（实习）endprint