丁晓婷
[摘 要]拍照列管制度是台湾地区拆除违章建筑的行政处罚制度,基于遏止新违章建筑产生并逐步处理既存违章建筑之立法理由,适用于不影响公共安全之既存违章建筑。拍照列管制度不仅有效解决违章建筑处理问题,并能够实现行政资源的合理配置。
[关键词]拍照列管;既存违章建筑
[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234(2014)05 — 0061 — 02
关于拍照列管制度,大陆地区只有少量论述,而这些论述也未能准确解释拍照列管的实质,仅提到其为“在违建量多的客观现实下不得不进行的妥协”〔1〕。“违章建筑虽为地政机关所不许登记,但非不得以之为交易之标的,原建筑人出卖该建筑物时,依一般法则,即仍负有交付其物于买受人之义务”。 “亦可为继承的目的”。〔2〕由于违章建筑对公共安全、公共卫生、公共交通与市容观瞻产生不利影响。因涉及财产利益,违章建筑拆除工作常受到部分群众的强烈抵抗。因此,在违章建筑数量不断增加的情况下,应平衡公共利益与个人之利益,妥善处理违章建筑问题。本文将对台湾地区的拍照列管制度进行介绍,为大陆地区行政机关处理违章建筑问题,提供新的思路。
一、拍照列管的立法概况
(一)立法过程
1957年11月11日,台湾内政部颁布《违章建筑处理办法》(以下简称《办法》),全文共15条,在违章建筑的处理上,具有最高法律效力。内政部于2012年4月2日修改的《办法》中增加“11—1”,“既存违章建筑影响公共安全者,当地主管建筑机关应订定拆除计划限期拆除;不影响公共安全者,由当地主管建筑机关分类分期予以列管拆除。”首次将拍照列管制度列入。
(二)立法理由
2011年5月12日,台湾(内政部)公告修正草案,阐述其立法理由 ,“另针对旧违章建筑原第十一条执行成效不彰,各直辖市、县(市)政府大多未依规定实地勘查划分地区分期分类处理,导致民众以为旧违章建筑无须拆除之错误认知,新旧违章建筑混淆不清,旧违章建筑未依法处理,违章建筑数量与日俱增,故本部为全力遏止新违章建筑之产生,同时逐步处理现存违章建筑,增订第十一条之一既存违章建筑之处理方式,将违章建筑分为三类处理,旧违章建筑依第十一条规定处理,既存违章建筑影响公共安全者,当地主管建筑机关订定拆除计划限期拆除,不影响公共安全者分类分期列管予以拆除、新违章建筑则落实违章建筑处理办法规定,依法一律强制拆除,将地方主要财力人力投注新违章建筑之拆除,以遏止民众擅自搭盖违建之歪风,同时依各地方政府之情况,逐步处理既存及旧违章建筑。”由此,拍照列管制度的立法理由归纳有二:1.各地方政府未采取分期分类处理方式,使得民众错误认为旧违章建筑不必拆除,导致违章建筑与日俱增;2.鉴于行政資源不足之现状,而将地方主要行政资源投注新违章建筑之拆除,对于不影响公共安全之既存违章建筑,按序逐步处理,体现行政比例原则。
二、拍照列管的主要内容
拍照列管是针对不影响公共安全的既存违章建筑(此为具体事件)进行分类分期予以列管拆除(单方行政行为)的限制或剥夺行政相对人权利的行政处罚制度。为明晰拍照列管制度之实质,本文将从其适用要件与法律效果两部分进行阐述。
(一)适用要件
《办法》11—1规定,“既存违章建筑……不影响公共安全者,由当地主管建筑机关分类分期予以列管拆除。”对此,可以将拍照列管的适用要件分为两个要素:1.不影响公共安全;2.既存违章建筑。何为公共安全?《办法》11—1继续规定,“前项影响公共安全之范围如下:一、供营业使用之整幢违章建筑。营业使用之对象由当地主管建筑机关于查报及拆除计划中定之。二、合法建筑物垂直增建违章建筑,有下列情形之一者:(一)占用建筑技术规则设计施工编第九十九条规定之屋顶避难平台。(二)违章建筑楼层达二层以上。三、合法建筑物水平增建违章建筑,有下列情形之一者:(一)占用防火间隔。(二)占用防火巷。(三)占用骑楼。(四)占用法定空地 供营业使用。营业使用之对象由当地主管建筑机关于查报及拆除计划中定之。(五)占用开放空间 。四、其他经当地主管建筑机关认有必要。”11—1对公共安全的范围做了列举式与开放式的规定,充分考虑到各个地方的实际情况。
关于第2个要素,11—1接着规定,“既存违章建筑之划分日期由当地主管建筑机关视辖区实际情形分区公告之,并以一次为限。”虽然《办法》于2012年才对拍照列管制度进行规定,但部分地方主管建筑机关在此之前,就已实施拍照列管制度,并对既存违章建筑的划分日期进行了划定。比如,《台北市违章建筑处理规则》第四条第二款规定,“二、既存违建:指民国五十三年一月一日以后至民国八十三年十二月三十一日以前已存在之违建。”高雄市政府规定,“民国85年6月30日以前称为既成违章建筑。”〔3〕宜兰县政府于2005年6月3日公布实施的《宜兰县政府违章建筑查报作业原则》(已于2009年3月10日废止)第四条第二款规定,“2、民国八十七年一月一日以前之既存违建,如无妨碍公共安全、公共交通、公共卫生、都市景观及都市计划者,拍照列管,暂免查报。”《花莲县违章建筑查报及拆除标准作业程序》第三条第七款将拍照列管的对象限制在旧有违建以及修缮等违章情节轻微的情形,其第三条第二款则对旧有违建的划分日期进行了规定,“(二)旧有违建:指民国九十年十二月三十一日以前已存在之违建。”根据《新北市旧有违章建筑修缮办法》第三条规定,旧违章建筑系指1968年之前清查有案者。《新北市违章建筑拆除优先次序表》规定,“中华民国九十八年六月二十五日以后擅自建造者为新建造之违章建筑。”
(二)法律效果
《建筑法》第二条规定,“主管建筑机关,在中央为内政部;在直辖市为直辖市政府;在县(市)为县(市)政府。”但地方政府经行政委托,将建筑管理事项交予其他政府部门执行。比如,台北市为台北市都市发展局。《行政程序法》第十二条规定了不动产事项之专属管辖。由此可知,违章建筑所在地政府主管违章建筑拍照列管事项,由相关政府部门执行。
《行政程序法》第二条规定,“本法所称行政程序,系指行政机关作成行政处分、缔结行政契约、订定法规命令与行政规则、确定行政计划、实施行政指导及处理陈情等行为之程序。”即,拍照列管制度依《行政程序法》产生法律效果。具体为:查报、拍照归档、列管与拆除。1.查报。具体模式分为检举与自行查报。针对检举,台湾各级政府就书件检举与电话检举的勘察期间进行了详细规定。根據《办法》第三条的规定,自行查报事项由主管建筑机关指定专人执行。 办理勘查工作者,一般需填写《办理情形追踪》并交上级审查。2.拍照归档。在发现违章建筑案件后,相关执行人员应携带照相机或记录仪,现场勘查。《办法》第四条规定,“违章建筑查报及拆除人员,于执行职务时,应佩戴由直辖市、县(市)政府核发之识别证。”3.列管。即编制违章建筑分类分期计划处理表。为达成依次拆除不影响公共安全之既存违章建筑之目的,主管建筑执行机关就拆除顺序所编制之违章建筑分类分期计划处理表,依据《行政程序法》第一百六十三条之规定,其为行政计划。并依据同法第一百六十四条之规定,主管建筑执行机关在制定违章建筑分类分期计划处理表时,应公开并举行听证程序,并基于听证笔录,根据既存违章建筑的不同类型,预设拆除截止日期并予以公告,完成处理表的制定。4.拆除。拍照列管制度本质上为违章建筑的拆除制度,因限于行政资源不足之现状,而按违章建筑分类分期计划处理表执行拆除。考察各地区政府的执行情况,一般分为三期执行拆除计划,体现了行政效率原则。完成违章建筑拆除工作,一般需填写《结案单》并附拆除前、拆除后照片,由上级主管机关审核。
三、拍照列管的意义与启发
拍照列管,是台湾内政部基于拆违行政资源不足之现状,对于不影响公共安全之既存违章建筑,予以有条件地执行拆除的制度。对于行政相对人与行政机关而言,都具有重大意义。就行政相对人而言,拍照列管制度通过违章建筑分类分期计划处理表预设了违章建筑的拆除期限,一方面确认相关建筑的违法性,另一方面,也在教育民众,杜绝其违搭乱建行为。行政救济抑或是司法救济,都不停止相关行政行为的执行,但拍照列管制度的拆除期限较长,因此,给行政相对人预留了足够的时间寻求行政或司法救济,并且不会造成不必要的损失。行政相对人可以依据违章建筑分类分期计划处理表所预设的拆除时间,制定利用违章建筑的计划,增加收入。对于违章建筑的使用人而言,比如承租人,其可以依据违章建筑分类分期计划处理表所显示的信息,知晓该建筑的违法状态及拆除时间,并谨慎做出承租决定。拍照列管制度确认了相关建筑的违法性,因此,在拆迁时,就应予以考虑,该违章建筑的拆除就不应得到安置补偿。这对于违章建筑相关利益人和其他合法建筑相关利益人而言,具有公平性。违章建筑现象很难避免,行政机关的工作重点是遏止新违章建筑不断地产生,对于不影响公共安全之既存违章建筑,则可以抽调一小部分的执法资源,逐步拆除。违章建筑分类分期计划处理表限定了行政机关拆除相关违章建筑的最后期限,这在一定程度上形成了监督,行政机关应该在预设的期限内完成拆除计划,否则,将构成行政不作为。
拍照列管制度具有重大的实践意义,其对于解决大陆地区现今拆违的难题具有借鉴意义。大陆地区应改变违章建筑处理的执法思路:首先,对全国的违章建筑进行普查,进行登记,明确其违法性;其次,科学分析相关违章建筑对公共利益的影响程度,形成违章建筑分类结果。再次,将分析结果交各省级政府机关,根据各地区的违章建筑情况以及行政资源现状,制定计划列管拆除相关违章建筑。
〔参 考 文 献〕
〔1〕 台湾地区违章建筑处理情况调研报告〔OL〕.〔2013-02-27〕.http://www.szpls.gov.cn/whkj/xxdy/201302/t20130227_78931.html.
〔2〕 林洲富.民事法案研究〔M〕.台湾:五南圖書出版股份有限公司,2010 :142 -144.
〔3〕 蔡显荣.违章建筑拆除业务委托民间办理执行机制之研究—以台北县为例〔D〕.台北:国立台北科技大学,2007.
〔责任编辑:陈玉荣〕