我国农村土地流转存在的问题与对策研究

张琼文　王凯

摘 要：农村土地流转是实现农业规模经营的前提，而适度规模化的农业经营又是实现农业现代化的必经之路。当前，我国的农村土地流转还处于初级、低层次、不成熟的阶段，在土地流转中存在土地流转不规范，农民流转意识不强，土地流转主体不明确，农村土地流转服务体系还不健全等系列问题。因此，要实现农村土地健康合理合法的流转，首先要处理好政府、集体和个人三者在土地流转中的关系，把农民的权益放在第一位，建立健全规范有序的土地流转机制和农村社会保障制度。

关键词：农村；土地流转；社会保障制度；市场

前言

长期以来，农村土地的生产剩余为广大农民提供了最基本的生活保障，农村的土地制度与政策也被视为稳定农村社会的最主要基础。然而，随着国家工业化和城市化进程的深入推进，这种与资产收入隔绝的小农生产作业方式，很难融入当今工业化、城市化和现代文明大潮中。据农业部统计，截止2012年12月底，全国农村土地流转面积达2.7亿亩，占家庭联产承包耕地面积21.5%，与之相适应的农村土地流转随之产生，但目前这种不成熟的分散的土地流转存在诸多问题和漏洞。

一、农村土地流转的内涵

农村土地流转即农村土地承包经营权流转，是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。土地承包經营权有狭义和广义之分。从狭义上来说，土地承包经营权流转仅指土地承包经营权人将土地承包经营权转移给他人享有，自己不再拥有这一土地承包经营权的行为，例如转让、互换等。从广义上说，土地承包经营权流转除了狭义上的理解，还包括土地承包经营权人通过一定方式赋予他人行使土地承包经营权或行使承包经营权的某些权能，例如转包、出租、入股等。

二、农村土地承包经营权流转中存在的主要问题及原因分析

（一）农村土地流转程序不规范。在农村土地流转过程中，许多介于是亲戚、同村邻里关系，在土地流转时没有签订土地流转合同，或由于文化水平低，就没有签订合同的概念，导致土地流转要么没有合同要么合同的内容不完备；土地流转中存在土地确权不到位，农户承包土地存在争议，面积不准确，四至和空间位置模糊不清楚。

（二）农民缺乏流转意识，其流转的主体地位也屡遭侵害。实际生活中，农民的土地流转主体地位屡遭侵害，土地流转往往由一些村干部和当地政府操纵，打着集体享有农村土地的所有权的名义流转农民的承包土地，没有征求一下农民流转土地的意愿，甚至是在农民不知情的情况下把土地流转出去，与政府和村干相比，毕竟还是处于弱势，导致农民作为土地流转的主体地位屡遭侵害。

（三）政府在土地流转中的服务不到位，土地流转的市场信息渠道不通畅。由于农民的土地流转信息渠道不畅，土地的转出、转入双方选择空间小，土体流转范围小、成本高。农民即承包方获得的土地流转信息的途径和信息是少之又少，而对受让方尤其是一些大的企业来说，获得土地流转信息的途径和信息相比承包方就多之又多，双方间信息的不对等又影响了土地的流转。

（四）各方主体间缺乏合理的收益分配机制，农民的权益难以保障。实际生活中，农民在和一些工商企业合作时，由于地位的不对等，往往将自家土地承包经营权以极低的价格量化为股权。市场上没有一个明确的收益分配参考机制，可以让农民比照大概应该以多少的价格转让自家的土地，土地在市场上流转后又应该以什么标准重新分配收益，农民的薄弱的社会地位以及自身低的文化水平，致使农民的权益难以保障，在土地流转中只能获得微薄的收益。

三、现阶段完善我国农村土地流转的对策

（一）政府进一步加强农村土地流转的规范管理。政府要努力提高完善农村土地流转的服务工作和管理工作，尤其是农村土地承包及土地流转合同备案和档案管理工作。此外《农村土地经营权流转管理办法》中多条具体规定政府在土地流转中应做的服务工作。不能为了完成中央的任务，下指标，下命令，强制土地流转。

（二）建立健全市场化的土地流转机制。要尽快建立健全土地承包经营权流转市场，强化农村土地流转市场制度，要考虑从以下几个方面：1，建立和健全土地承包经营权流转交易市场；2，依法登记设立土地承包经营权流转有形市场组织；3，依法制定土地承包经营权流转有形市场管理制度；4，重点是依法制定土地承包经营权流转市场规则；5，加强土地承包经营权流转市场中介组织的建设；6，建立和健全土地承包经营权地价评估机制；7，建立土地承包经营权流转信息平台。

（三）确保农户的土地流转主体地位，明确农户是土地流转的利益主体。政府在推行农村土地改革中一再强调以民为本，在政府、集体和农民这三者中，切实维护农民是土地承包经营权流转的主体，在土地流转的整个过程中贯穿着以人为本的原则；从立法角度，把农民在土地流转中的主体地位在法律中明确规定出来，让农民可以理直气壮地搬出法律维护自己的权益；从执法的角度，政府部门和当地干部一定正确领会和执行党中央的政策，不能为了维护自己的利益而故意对中央的决策“视而不见”。

（四）建立一个合理的土地流转价格评估机制和收益分配机制，保障农民的权益。农村土地流转后往往会进行规模化的农业生产，投入比流转前散户种地更多的资金技术，管理也会更加科学合理高效，使得原来的土地可以生产出更高的收益，这时就要考虑土地流转后的升值以及农民之后的生活保障等因素，建立一个合理的土地流转价格评估机制。同时要优化创新土地增值的收益分配机制，可以参考已经做的比较好有成效的地方。

四、结语

综上所述，农村土地流转是发展适度规模的农业经营的前提，是实现现代农业的必经之路，也是今后发展的趋向，是增加农民收入的重要手段。虽然现在进行土改步履维艰，全国各地区也是摸着石头过河，要根据当地、当时的农业生产的需要和当事人的意愿，以相应的流转方式，实现土地承包经营权的流转。当然，在土地流转的过程中出现了不少的问题，但目前部分地区也取得了一些成效，参考部分地区成功的经验再加上中央政策的指导和地方的不懈努力，根据生产力的发展，发展市场化的土地流转，规范土地流转的程序，完善农村的社会保障制度，相信我国的土地流转定会在不久的将来取得成功。（作者单位：河南师范大学法学院）

本文系河南师范大学大学生创新训练计划项目

项目名称：中原经济区视域下城乡统一建设用地市场构建研究

项目编号：20140047

参考文献：

[1] 王守智，吴春岐.土地法学[M].北京：中国人民大学出版社，2005年，74-75.

[2] 王景新.中国农村土地制度的世纪变革[J].中国经济，2001.（01）.

[3] 黄祖辉，王朋.农村土地流转现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影响[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2008.（03）.

[4] 张韵，农村土地流转法律问题研究——以云南南文山县为例[M].北京：法律出版社，2011年，34-35.

[5] 常金海，刘建军.当前农地流转中存在的主要问题及成因分析——以潍坊市为例[J].伦理学刊，2005.

[6] 钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究[J].北京：社会科学文献，2004（09）.

[7] 刘俊.中国农村土地法律制度创新研究[M].北京：群众出版社，2012年，118-119.

[8] 陈小君.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004年，140.

[9] 李一文.我国城乡一体化发展的实践模式及经验启示[J].兰州发展，2010（01）.

[10] 孟勤国.中国农村土地流转问题研究[M].北京：法律出版社，2009年，53.