发达国家加快贫困地区发展的经验借鉴

王一丞 魏彦鹏 常春林

摘要：由于发达国家内部不同区域间经济发展不平衡以及教育机会不均等、性别歧视、社会保障等诸多问题存在，尽管人均生活水平较高、生产力较发达，但是贫困问题依然十分突出。本文以美国和日本加快贫困地区发展的经验为例，详细介绍了美国和日本贫困地区的现状、特点以及加快贫困地区发展的措施。

关键词：发达国家；发展贫困地区；美国；日本

中图分类号：F126

美国和日本两国居民人均生活水平较高、生产力较发达、经济总量较高，但是由于过往开发问题、地形问题以及社会问题等诸多因素存在，以相对贫困为主的贫困问题依然十分突出。本文以美国和日本加快贫困地区发展的经验为例，详细介绍了美国和日本贫困地区的现状、特点以及加快贫困地区发展的措施，对于加快我国贫困地区发展具有十分重要的启示。

一、美国加快贫困地区发展经验

本部分主要从以下四个方面进行分析。

（一）美国贫困地区的现状

美国作为西方发达国家代表，其贫困问题也并不乐观。由于近年来医疗费用提高以及生活费用的增加，美国贫困人口数量正在进一步增加。2011年美国人口普查局公布的人口普查报告显示，美国的贫困人口上升到4910万，逼近5000万，占全国人口总数的16%[1]。

从地区分布来看，美国东北部地区作为最老的殖民地，开发历史悠久，工业基础较好，经济发达，是全国的经济中心。以休斯顿为代表的南部地区和以硅谷为代表的西部地区，近几十年来由于科技发展的带动，经济迅猛发展。位于美国东部地区的阿巴拉契亚山脉，尽管具备丰富的动植物及矿产资源，但是该地区交通闭塞，开发较晚，经济落后。以农业为主的中央山谷地区，经济发展也同样缓慢。 因此，美国贫困地区主要分布于阿巴拉契亚山脉地区和中央山谷地区。

（二）美国贫困地区的特点

美国的贫困标准并非以温饱为基准，而是以低收入者与社会贫困收入水平的差距基准，同时还包含物质、文化、精神建设等方面。因此，美国的贫困问题与诸多发展中国家存在很大不同。根据2011年美国人口普查局的人口普查报告显示，其给予贫穷线的定义是，四口之家年收入低于22314美元。由以上数据可见，美国贫困程度相对较轻，贫困范围较小，贫困数量较少。同时，由于经济社会结构不合理等因素，老年人、失业者、儿童以及低收入家庭为主要贫困者。这部分人群通常没有稳定工作，缺乏固定收入来源，生活处于贫困状态，需要国家救济以维持生活。从地区分布的角度，由于历史原因、自然条件以及地区经济发展不平衡等原因，阿巴拉契亚山脉地区和美国中央山谷地区以农业为主，经济发展落后，人口普遍处于贫困状态。

（三）美国贫困地区产生的原因

美国贫困地区产生的原因主要有以下两个方面。

1.关于贫困地区产生原因

首先，地理环境因素往往对一个地区的发展具有重要影响。相比较而言，美国阿巴拉契亚山区和中部山谷地区多山地，平原狭小，耕地不足，气候条件相对恶劣，缺乏水源，不利于农业发展，致使经济发展比较落后。因此，阿巴拉契亚山脉地区和中央山谷地区处于贫困状态。相反，美国东部、南部以及西部沿海地区多处平原，雨量充沛，利于农业发展，适宜人类生活居住，逐渐聚集了大量人口与工商业。

其次，大量的高校、科研院所等研究机构汇集在沿海地区，致使当地具备了科技及人才优势，带动了商业、金融、信息科技产业的快速发展。相反，阿巴拉契亚山区和中央山谷地区基础设施建设薄弱、教育资源稀缺、地广人稀，不利于人才汇集，更不利于工商业发展。

2.关于贫困人口产生原因

教育机会不均等导致恶性循环。贫困人口由于无法接受良好的教育，大多从事低报酬性的工作，就业情况普遍较差。由于没有足够的收入，其子女也很难接受良好教育，从而形成恶性循环。因此，由于这种阶级制度的存在，无论贫困人口如何努力，都很难摆脱生活贫困，无法得到良好的教育机会，致使自身永远处于贫困边缘。相反，生活在社会上层的富裕人口通常很容易生活在社会上层。一方面，在资本主义制度下，资本家比普通工人阶级具备明显政治经济优势，而这种优势又通过一系列政治经济制度得以强化。另一方面，作为反贫困举措的经济政治制度等不仅没有解决贫困问题，反而促使形成永久性的贫困阶层[2]。

另外， 长期存在的种族和性别问题导致少数民族和单亲家庭贫困率更高。美国贫困黑人的数量是贫困白人数量的3倍，且两者工资收入差距较大。一般来讲，黑人工资比白人工资低50%左右，男人工资比女人工资多10%左右，这意味着种族及性别歧视在广泛存在[3]。

（四）美国加快贫困地区发展的措施

美国加快贫困地区发展采取的措施主要有以下三个方面。

1.政府制定反贫困政策

20世纪60年代，美国政府实施以“消除贫困”为口号的反贫困政策。该政策由中央政府主导实施，企业以及各类公益组织积极配合，皆在提高贫困地区人口的收入水平和就业率。该政策由就业政策、针对乡村的贷款政策、针对贫困学生的勤工俭学政策等多个具体政策构成。 由于社会各阶层的密切配合，自从以“消除贫困”为口号的反贫困政策实施以来，美国贫困人口数量减少1000万，贫困率下降近10个百分点。

2.政府推動反贫困进程

首先，政府制定反贫困政策。该政策主要包括以下几个方面：第一，为妇女等社会劣势人群提供均等就业机会；第二，维持老年人收入水平，完善社会福利政策；第三，消除种族歧视，缩小收入差距，提供公平的受教育机会。

其次，政府吸引资本向落后地区投资。美国政府推出一项风险投资计划，鼓励投资基金向贫困地区和农村地区投资。通过这一计划的实施，新的技术投资中心将很快出现在以农业为主的中央山谷地区和美国的阿巴拉契亚山脉地区，以促进这些地区科技的进步和经济的发展[4]。

3.遵循经济规律，制定产业政策

为了应对19世纪30年代的大萧条，美国政府出台罗斯福新政，具体包括：制定促进西部地区经济发展的政策及法律法规，加大对西部地区投资力度，促进美国经济均衡增长。一方面，重视交通等基础设施建设。美国政府重视铁路等基础设施建设，完善西部地区交通网络建设，促进了西部落后地区经济发展。不仅降低了西部地区矿产资源和农副产品对外运输费用，还吸引了来源于世界各地的技术和资金，促进西部地区工业化进程 [5]。另一方面，重视学习先进技术。美国政府出台各种政策措施，鼓励技术创新，推动传统产业优化升级，积极利用先进技术促进产品升级换代，促使西部地区经济能够快速发展[6]。

二、日本加快贫困地区发展经验

本部分主要从以下四个方面进行分析。

（一）日本贫困地区发展现状

伴随着多年的经济停滞和日益扩大的贫富差距，日本贫困人口数量不断增加。日本厚生劳动省2009年10月份公布的数据显示，约1/6的日本人生活在贫困中。根据日本国立社会保障人口问题研究所发表的数据表明，20岁到64岁的单身女性有32%的人口为“贫困人口”，而男性这一数值为25%。65岁以上的单身女性的贫困率为47%，男性却为29%。由此可见，单身女性的生活相对较困难一些[7]。从区域分布来看，日本落后地区多是由于地形以及历史原因而存在。一方面，日本境内山地和丘陵占总面积的71%，且多火山和地震。受制于地理环境资源等方面的约束，日本境内山地丘陵地带相对发展落后。另一方面，二战后人口向城市集中，农村劳动力短缺和农田荒芜，致使这些地区经济发展落后，生活水平较低。

（二）日本贫困地区的特点

日本贫困地区特点主要有以下两方面。

1.日本国内以相对贫困为主，女性贫困率较高

相对贫困是指收入水平低于社会平均水平的社会生活状况，包括物质缺乏和精神文化缺乏两方面。具体来讲，在日本年收入低于112万日元（约9万元）就被看作“贫困人口”。因此，日本贫困程度相对较轻，贫困范围较小。受传统文化以及社会环境影响，日本大多数女性都在家相夫教子，不参与工作，致使其工作技能基本丧失，无法通过工作获得稳定收入，生活较贫困。

2.贫困地区分布受地形、历史因素影响较大

第一，山地和丘陵占据日本国土面积大部分，且成脊状分布于日本的中央。在山地和丘陵地带，交通闭塞，资源匮乏，农业生产受限较多，经济发展相对落后。

第二，日本境内贫困地区分布受历史因素影响明显。二战以后，日本城市人口匮乏，大量农村人口向城市集中迁徙，致使农村地区农田荒芜。因此，受历史因素的影响，日本农村地区人口稀少，经济发展缓慢。

（三）日本贫困地区产生的原因分析

日本贫困地区产生的原因主要有以下两个方面。

1.日本贫困人口分布结构不均衡，女性贫困率较高

受日本传统文化的影响，多数日本家庭奉行“男主外，女主内”的模式。除此之外，日本社会保险体系执行“配偶特别扣除”的政策。由于这种政策的存在，到时日本妇女从事工作意愿降低，多數从事计时性的非正式工作。由于日本人工成本高昂，日本妇女在照顾孩子方面很少能够得到老人的帮助，加上繁重的家务劳动，更加减少了日本妇女外出工作的意愿。

2.日本贫困地区分布多受地形、历史因素影响

日本境内多山，山地成脊状分布于日本的中央，将日本的国土分割为太平洋一侧和日本海一侧，山地和丘陵占总面积的71%。在山地丘陵地区，交通闭塞，资源匮乏，经济发展落后，多处于贫困地区。日本在第二次世界大战中，伤亡惨重，导致城市人口急剧下降。二战结束后，农村人口大量向城市迁徙，一定程度上促进了重工业的发展。但是，也导致农村劳动力短缺和农田荒芜，致使农村地区经济发展落后，生活水平较低。

（四）日本加快贫困地区发展的措施

日本在二战以后几十年的发展过程中，结合经济社会发展的实际，制定明确的区域经济政策目标，配合有效的政策措施，在产业政策的指导下，积极推动落后地区经济发展、维持经济发展平衡，并取得积极成效。

1.设立专职管理机构，促进落后地区经济发展

为了开发落后地区，日本政府成立了国土厅等专门机构，不仅负责对政策做出权威解释，还根据相关政策分配经济和社会资源，协调各方关系。同时，这些专门机构还根据经济社会发展过程中遇到的不同问题，随时调整政策，保证经济政策执行的连续性、稳定性和针对性。

2.积极建设法律法规体系，以规划为引导

日本为加强落后地区经济发展，制定详细发展规划，充分运用立法手段确保落后地区经济发展的可持续性。日本政府为推动落后地区经济发展，制定各项政策措施，并通过法律形式颁布实施。自从1950年颁布《国土综合开发法》以来，已经形成平衡各区域发展的法律法规体系。法律法规的严肃性、规范性和稳定性保证了促进贫困地区发展的持续性[8]。

战后初期，为了复兴经济，开发资源、提高粮食产量以及吸纳人口，日本北海道开发成为全国性极为紧迫的任务。为促进北海道地区经济发展，1950年日本国会颁布《北海道开发法》，该法案并与《北海道综合开发规划》等法规组成北海道开发的完整规划体系，将个别落后地区发展与整个国家发展密切联系起来，相互补充。

3.通过财政金融支持，加强对落后地区的援助

日本中央政府财政收入占总收入的 70% ，其中大部分拨付给地方政府，用以支持贫困地区经济发展。例如，北海道地区作为日本的落后地区，中央政府给予此地区开发项目补贴均高于其他地区。同时，日本还通过政策性的金融机构以优惠贷款方式向该地区提供援助。通过以上措施实施，北海道地区居民收入水平显著上升，与国内其他地区民众收入差异较小。

4.加强落后地区基础设施建设

基础设施作为社会现行资本，其完备程度关系到一个国家的经济繁荣的程度，是摆脱贫困地区落后面貌的重要措施[9]。因此，各国都注重推进本国尤其是本国落后地区的基础设施建设，以实现区域的均衡发展。日本政府除了将财政支出的40%～50%用于基础设施建设，还通过法律法规等形式对基础设施的建设做出详细规定，提出要对税收给予优惠、对贷款利率要进行补贴，以保障基础设施建设大规模资金的来源。

三、发达国家加快贫困地区发展的经验对我国启示

发达国家加快贫困地区发展的经验对我国的启示有以下四个方面。

（一）加强政府政策引导，对落后地区重点倾斜

由于历史以及自然条件等原因，每个国家都有贫困地区。为促进这些落后地区经济发展，各国政府均制定了相关政策，以促进落后地区的经济发展。中国在经济发展过程中，也应当根据实际经济发展状况，设立专门机构，制定反贫困规划，加强财政等政策向落后地区重点倾斜，促进落后地区经济发展。

（二）遵循经济规律，制定法律法规

美国罗斯福新政期限，政府出台相关法律法规以及产业政策，加大对西部贫困地区的财政补贴，大力增加资金投入，促进西部地区经济发展，缩小不同区域间经济发展差距。同样，日本也制定了详细发展规划，充分运用立法手段确保落后地区经济发展的可持续性。中国发展落后应充分借鉴以上经验。一方面，要充分遵循经济发展规律。另一方面，通过立法法规落实政策的持续性。

（三）加强基础设施建设

基础设施建设程度关系到各区域的经济发展。美国罗斯福新政时期，政府以及各地方政府非常重视对交通业等基础设施的建设。日本政府也对基础设施的建设做出详细规定，以法律法规保证基础设施的建设，给予各种优惠措施，促进落后地区经济发展。中国也应通过法律法规促进落后地区基础设施建设，促进中西部地区经济发展。

（四）加强对弱势群体的保护

美国长期存在的种族歧视、教育机会不均等等问题，也使得部分人群生活处于贫困状态。针对这种情况在我国也广泛存在，政府应当为弱势群体提供均等教育机会、提供平等就业机会、提高社会保障水平。

参考文献：

[1] 韩旭. 新统计标准显示美国贫困人口创新高达近5000万[EB/OL].http：//big5.cri.cn/gate/big5/gb.cri.cn/27824/2012/11/16/6011s3928883.htm

[2] 王俊文.国外反贫困经验对我国反贫困的当代启示—以西方发达国家美国为例[J].社会科学家，2008（3）.

[3] 聂鲁彬. 调查称美国白人贫困人口劇增数量达黑人两倍[EB/OL].http：//news.sohu.com/20130730/n382954487.shtml

[4] 朱堂良. 美国政府鼓励向农村和贫困地区投资[EB/OL].资料来源：http：//news.chinabyte.com/29/1413529.shtml

[5] 葛承群.美国西部开发的基本经验[J].经济研究参考，2001（7）：36-37.

[6] 孟昌，刘琼.国外贫困地区开发的三种典型模式与经验[J].林业经济，20011（11）：92-96.

[7] 李雪. 揭秘日本繁荣社会背后隐藏的贫困真相[EB/OL]. http：//news.china.com.cn/rollnews/2010-04/24/content_1776395.htm

[8] 衣保中，任莉.论日本的区域经济政策及其特色[J].现代日本经济，2003（5）.

[9] 吕振宇.浅论日本落后地区的开发[J].经济研究导刊，2009（7）.

（编辑：韦京）