我国预算超收管理探讨

刘煦

摘要：近年来，我国预算超收收入问题日益突出。本文结合我国预算超收现状，提出在预算超收管理的全阶段，即编制、执行和决算与监督阶段加强预算管理，针对这些方面，在技术、制度、法律方面提出相关建议。

关键词：预算超收；预算超收编制；预算超收监督

近年来，随着我国公共预算改革的日趋深化，预算执行过程中的超收超支日益严重。截至20世纪末，我国的预算超收收入已经突破600亿，巨额的财政超收收入如何管理、如何从源头控制我国的预算超收情况日益引起人们的关注。

一、我国预算超收现状

（一）日益扩大的超收规模

进入20世纪以来，我国财政超收规模日益增大。从总量上观察，近10年，伴随着我国预算收入的增长，我国预算超收收入从2002年的888.81亿元增长到2011年的14020.10亿元，绝对值增长了13131.29亿元。为了更好地衡量我国每年预算收入的超收情况，我们使用超收率这一指标，超收率=（决算收入-预算收入）/预算收入*100%，这一指标能够衡量我国每年决算收入相比预算收入的偏离情况，相对比率越高，偏差值越大。如下表所示，我国的预算收入的超收率在2007年达到顶峰，为16.43%。这一数字表明，我国在2007年预算收入执行过程中可能存在一定偏差，低估了全年的收入，如果按照年初的预算来分配财政资金，当年预算会产生大额冗余，从而影响政府资金使用效率。

另外，从宏观角度，预算资金是政府掌握的经济资源，是政府资源再分配的资金池，而超收收入由于一开始并未被纳入政府资金计划，很容易形成管理与使用上的“停滞感”，没有发挥预算资金应有的经济职能。其所占GDP比重越大，表明政府可能未能有效行使职能的可能性越高，即资源再分配对宏观经济正面影响越低。通过超收收入与GDP的比率我们能够观察到每年政府使用超收收入的情况，这一比率与超收率比率趋势是一致的。2011年这一比率达到巅峰，为2.97%，这意味着当年我国未纳入规划的预算资金占全年GDP的2.97%，未能事先规划的资金收入所占经济总量的比例如此之高从一个侧面反映了我国预算超收收入规模之大及管理的必要性。

（二）我国超收预算管理现状

对于我国财政超收收入的管理，2006年《监督法》中规定各级人大及常委会需要重点审查预算超收收入的安排和使用情况。2007年是监督法开始实施的第一年，全国人大常委会依法加大了對超收收入安排和使用情况的监督。2008年，中央进一步改革了财政超收收入的使用办法，提出对于年度预算的超收收入，除必要支出以外，原则上不再追加具体支出，都列入中央预算稳定调节基金，转到以后年度预算安排使用。此规定能够规范各级政府超收收入的审批使用，提高财政资金使用效率。由于这一稳定调节基金被纳入预算管理，需接受人大及人民群众的监督，一定程度上增强了预算的约束力，缓解了超收收入监督不足的现状。然而，我国政府对超收收入的管理仍然仅仅局限在事中、事后管理，并没有从预算的全阶段对超收收入进行管理。

二、我国预算超收管理的全阶段管理

预算超收的全阶段管理是指对从预算编制到预算执行直到最后的预算完成及监督的全过程进行管理

（一）预算编制阶段对我国预算超收收入的管理

预算编制阶段对我国预算超收入管理的意义在于通过精确地预算编制准确预测我国预算收入，从而将我国未纳入资金规划的预算超收收入发生的可能性降至最低。管理我国预算编制主要从两个角度考虑，即编制预算收入的技术方法的合理性与预算编制所依赖的信息的准确性。

通常情况下，预算收入的预测方法包括基数法、系数法、比例法等。我国采用的是基数法的收入预测方式，同时参照经济增长率及下年度税收计划。这一方法最重要的参数即经济增长率。当经济增长率较高时，财政收入增长也较快，这时编制的预算收入总金额较大。实际经济增长与财政收入实际增长之间的联系具有不确定性。这种不确定性来源于影响因素的参数不确定。其中，通货膨胀率与经济周期的实际变动直接影响预测的经济增长率，同时又受某些超常规的财政收入增长因素的影响，如2007年股市大热带来的印花税的超额增长对经济增长与财政收入增长关联度产生的冲击性。现阶段，我国需改善编制预算技术，尽可能地明确各个变量之间的相关度，从技术上加强预算收入编制的准确度。

另外，下一年度预算编制也会受到年度税收计划的影响。税收的重要目的就是保证国家财政职能所需的资金能够得到满足。这就需要我国各级政府及时上报可能发生的财政赤字，以为下一年度的税收征收计划提供借鉴。而现阶段，《中国人民共和国预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编，不列赤字”，于是地方政府在编制预算时，即使实际计算的结果是收人小于支出，也必须通过技术处理将预算平衡。这样直接影响了我国预算编制信息基础的准确性。此外，由于我国对超收收入管理存在漏洞，各个地方政府对于超收收入有自由裁量权，因此会倾向于压低收入预算，以获取名义上的超收资金自由支配。尽管我国政府建立了中央预算稳定调节资金，但是仅仅是将一部分结余超收资金划拨，仍然有相当一部分超收收入处于“自由状态”，这也使地方政府提供预算信息产生了尽力扩大自由裁量权的动机，影响预算信息质量。因此，如何从立法上增强我国预算信息的准确度也需要探索。

（二）预算执行阶段对我国超收收入的管理

预算执行环节对于预算超收的影响主要是税收征管环节。和预算收入预测不准确产生的超收收入部分对比，征收环节的超收收入动机更为主观。首先，我国税收机关长期处于压力型的政绩评价体系中，下级税务部门为提高业绩，普遍追求超额完成税收计划。甚至有些地区会制定超收奖励规定，这样县、市、省甚至全国层面，超收规模就不断被放大。近年来，我国税收征管率不断上升，表明我国的税收征收水平不断提高，这也为政府不断增长的超收收入提供了行政基础。实际上，预算超收收入如果来自于合法征收环节，我们可以理解为只是将预测环节的不准确性转化为实际的不准确，即合理征收了未被预测到的超收收入。但是在当前环境下，由于政府存在超收动机，不合理的税收征收使得本来就膨胀的超收收入更具扩散性，同时也会损伤经济主体的纳税积极性，最终损伤国民经济。

（三）决算及事后监督阶段对超收收入的管理

正如前文所说，我国现阶段超收预算管理体系仍集中在这一阶段。人大对于预算的监管当然需要包括对预算收入的监管，但事实上，由于预算超收只能在决算阶段反映，预算超收已经产生，下一年的预算又不包括上年的超收金额，人大的监管职能停留在事后阶段。中央预算稳定调节基金只是充当了超收资金预算资金池的作用，真正对于每一笔预算超收收入的信息的披露与监督并未建立。

三、建议

关于我国预算超收收入的全阶段管理建议，本文主要是从技术、制度与法律三个角度分析。

（一）完善技术方法，加强预算收入的预测准确性

预算编制过程中涉及大量复杂的技术方法，包括指标、模型等，需要通过改进技术和方法来提高预测的精确度。首先应对现阶段的预算编制方法进行调整 使得GDP增长预期和税收计划更贴近现实水平。同时，考虑各种变量的冲击，如在在预算编制過程中可以适当地纳人超常规因素指标，进行权重计算。同时，对于通货膨胀与经济周期这类直接影响经济增长与财政收入增长的变量，我们需要系统性地研究其相关性，建立完整的数据分析系统，尽可能准确地预测我国预算收入。

（二）提高预算信息准确度，建立合理的税收计划

首先，要加强制度管理，使地方政府提供准确的预算信息，将可能的赤字准确反映。此外，有效控制地方政府的自由裁量权，减少其在提供预算信息时低估收入的动机。这就需要上级或中央政府加强制度改革，建立自身对于预算尤其是超收预算的追踪与监督机制，在事中与事后不间断进行控制，最终保障每一年预算基础信息的准确度。

其次，要改变现有的政绩考核体制，适当弱化“增收”的考核比重，可增加每年的征收实际情况与年初预算匹配度的考核。当然，这并不是否定征收工作对于税收机关的重要性，而是强调预算与税收征收的联系，强调税收机关征收税收的合理性与合法性。

（三）加强立法监督，改善预算超收收入法制管理现状

预算管理的最高层级是法律规范，对于当前我国预算中存在的诸多问题，包括本文讨论的执行中的超收超支现象最后都应该上升到法律的高度去探讨。例如，《预算法》关于地方政府不列赤字的规定是预算收人客观误差的重要来源之一，这种硬性约束是否应该适当修改了。此外，目前我国预算的法律层级还较低，由此产生的种种不规范行为加剧了超收超支的形成。为此，应该提升立法层级，建立完善的收人预测法律机制；应该加强人大对于预算的审查和监督力度，包括落实监督法，完善对超收的事前和事后监督等措施。

对预算超收收入的管理并不是以消除预算收入为目的，而应减少没有纳入资金计划的收入，以提高财政资金的利用效率。对于预算超收收入的存在，最重要的不是他的规模，而是超收收入的来源是否合理、超收收入的使用是否合规、超收收入的信息披露是否完整准确及是否存在对这一系列问题的监督机制。通过对预算超收收入全阶段的管理，希望政府能够提高现阶段对预算超收收入的管理水平，发挥财政资金的效用。

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（作者单位：上海理工大学管理学院）