集体土地使用权流转的法律障碍及对策

陈思水

摘要：城市化和农村工业化的发展加大了对建设用地的需求，农村土地的成本远低于城市。同时，转让、出租土地和房屋获得的经济收益远高于农民和农村集体组织的农业收入，这就促使农民通过对农村集体土地使用权的流转来获得高额的回报期望。我国的集体土地可分为集体农用地、集体建设用地和宅基地，其土地使用权可分为集体建设用地使用权和集体土地承包经营权。

关键词：集体土地使用权；法律障碍；对策

对于农村集体土地使用权的流转，我国无论是法律法规还是相关政策都有较为严格的限制。但是，在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，有过多的行政干预，且忽视客观存在的实际要求，是不可取的，也对市场经济的发展是不利的。因此，必须重视农民集体土地所有权，充分考虑农民利益，从制度上对集体土地使用权流转进行改革，可以采取有偿使用制度等改革，规范集体土地使用权的流转途径，使其更加的合法化。这就需要我们在法律法规及政策制度方面开辟新天地。

一、我国集体土地使用权流转的法律障碍

经过近年来的不断探索和研究，我国的农村土地流转取得了一定的成就，土地流转的效率和流转后土地的利用成效都有了很大的改善。但是，我国农村土地流转还处于初级探索阶段，还是存在着一定的问题和不足，需要给予高度关注。

（一）集体土地使用权流转存在的问题

在现实中我们不难发现，在农村集体建设用地流转过程中，工业化和城市化是农村集体土地流转的外因，土地收益分配上的不合理是集体土地使用权流转的内因。近年来，农村集体土地使用权的流转在法律上一直没有明文规定。但是，任何事情都有它的两面性，就如集体土地使用权的流转在一定程度上对农村经济发展、集体经济组织财富的积累、农民收入的增加起到了一定的促进作用，同时流转在法律上确没有得到认同，缺乏合理的规制，从而难免会发生许多的问题。

首先，集体土地所有权主体不明确，集体土地使用权的流转无法得到保护。我国现行的《土地管理法》第10条虽然规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，而法律对农民集体这一概念并未做出严格的定义，进而导致了一些地方在集体土地所有权证书尚未发出，集体土地所有权的缺位，进而也就导致了集体土地的非法流转。

其次，在市场经济利益的诱惑下，违法用地现象活跃，在一定的程度上也就促成了隐形市场，进而也使我国的耕地保护变得被动而又艰难。一个重要的原因就是我国目前对农村集体土地的政策及规范性文件大多是行政命令和红头文件，未形成统一的、原则性的规范。同时，农村集体经济组织和农民法律意识淡薄，未经批准随意占用、出租、转让，用于非农建设。

（二）立法上的限制

我国立法在对农村集体土地使用权流转问题上的立法精神是保护耕地及合理开发利用，因此在立法上对集体土地使用权的流转就设定许多限制。

法律条文规定，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但是不得出让、转让或出租集体土地使用权给本村镇以外的企业和个人。然而现实中，尤其是在当下市场经济的冲击下，地方通过集体土地使用权流转用于乡镇及乡镇基层设施的建设，已经成为地方经济发展不可或缺的重要组成部分。一方面，随着经济建设及城市发展的需要，仅仅依靠国家建设用地指标远远满足不了实际需求，而农村集体土地恰恰可以填补这个缺口；另一方面，由于国家征地办法农民没有真正享受到较高的土地收益，从而受到多数农民的抵制，农民更愿意选择处于法律灰色地带的私下土地流转。

二、集体土地使用权流转的对策

结合我国相关的法律法规及政策，笔者针对我国目前集体土地使用权流转存在的法律障碍提出了以下几点对策。

（一）明确集体土地使用权流转应遵循的原则

近年来，随着经济的发展，农村城市化进程，农村集体土地使用权流转已逐步被我们所认识，但存在着不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。笔者认为，除了要遵循保护土地、合理开发利用等基本原则外，还要有自己的特殊原则。

1. 土地权属不变原则。对于农用地承包经营还是宅基地及其他建设用地，无论是有偿使用，还是无偿使用，农村集体土地使用权之流转都不能改变其集体所有之权属。许多学者研究表明，我国农村集体土地使用权权属不明，所有者缺位造成农村集体土地所有权的行使存在重大瑕疵，其实从深层次讲，集体所有权与全民所有权一样，都不能是一种直接所有权，而只能是一种“间接所有权”。

2. 坚持自愿的原则。集体土地使用权的流转在符合国家有关的法律法规规定的前提下，由流转双方本着平等协商、自主自愿的原则，按照有偿、有期限限制、有明确的权利义务约定的要求，签订相应的书面合同。中国社会是社会主义社会，是一个民主的社会，因此在对待农村集体土地使用权的流转问题上要充分尊重农民意愿，不能靠行政手段强行流转。

3. 坚持依法有序的原则。土地流转必须严格遵守国家法律、法规，认真执行党中央国务院的路线方针政策，在流转方向上还应符合国家的产业政策、投资政策、环保政策及金融政策。

4. 合理分配原则。在农村集体土地使用权流转中的收益，应当在依法缴纳完国家规定各种税费之后，本着“以人为本，科学发展，还利于民”的指导思想，将绝大部分收益返还给集体经济组织和农户，这样可以促进农业生产和提高农民的生活水平，以实现我国农村城市化建设，构建和谐社会。

（二）完善集体土地使用權流转的管理

在我国广大农村地区土地流转是很不健全的，由于集体土地使用权流转长期受到相关法律政策的限制，因此大多处于暗中操作和无序状态。流转人之间往往以口头协议的形式进行土地流转，口头合同稳定性差，双方利益无法受到保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。

首先，建立专门的集体土地流转管理机构。在乡镇成立关于集体土地流转管理的领导小组，由乡镇府直接领导并确定若干名专职人员，专职解决乡镇有关土地流转问题，依法进行监督。其次，流转双方需要签订规范的合同或协议，明确承包年限，由乡镇管理机构（如农业承包合同管理部门）鉴证、备案。最后，充分考虑农民利益，在土地流转中仅仅收取必需的成本费用。

（三）改革集体建设用地使用权流转制度

我国现行的土地法律法规及相关政策对于我国农村集体土地使用权流转制度有较多的限制，特别是对集体建设用地使用权的限制尤为强硬。在全面落实科学发展观，推动农村二、三产业发展，盘活农村集体存量建设用地，促进农村集体土地节约利用，切实维护农民的合法权益，建立城乡一体化的时代背景下，过多地对农村集体土地使用权流转进行限制，势必会对市场经济产生不利的影响。因此，应正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，通过明晰所有权主体，合理地评价农村土地的价格，规范流转程序、建立配套服务体系、革新流转方式等，以促进我国农村经济的发展和农民收入的增加。

首先，要明晰所有权主体。目前，我国的集体土地所有权在实际的行使过程中存在着所有权主体的错位、缺位或虚位，产生了许多土地纠纷，妨碍和影响了集体土地使用权的有效流转，因此应当修改《土地管理法》及相关的法律法规，解决集体土地所有权的错位、缺位或虚位问题，适当删除农村集体经济组织和农业合作社等虚置概念，做到直接赋予集体土地所有权主体，即村民委员会和土地直接使用者的市场主体地位。

其次，合理地评价农村土地的价格。各地政府应充分发挥引导作用，通过农村土地流转中介机构普及土地价值的相关知识，使农民对于当前农村土地的价格和相关价值评价方法形成一定的了解。此外，根据实际情况可以给出基本的土地价格标准，在农村土地流转的具体过程中监督流转双方对具体土地价值的协定，促使农村土地在具体的流转过程中既不能被低估了价值，又不能被过高地哄抬价格，从而确保土地流转双方的权益均不受到侵犯。

最后，在宅基地问题上，笔者认为，可以适当更改我国的相关法律法规的规定，即农村村民在出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不再允许其拥有宅基地，也可以由村委会根据实际情况确定，如果村里有空闲的宅基地并且再申请者确实生活困难且无处可居的，那么可以允许其再拥有一处宅基地。这样做的好处一是申请者在出卖或出租住房后可以获得一定的收入，进而提高生活水平；二是可以充分利用村集体内部的空闲宅基地，从而盘活土地。值得注意的是，村委会要防止那些通过出卖、出租住房后，再申请宅基地来获取非法的利益，进而破坏了集体组织的利益。此外，村委会可以成立一到两人的督察小组用来专门监督村委会及村民在再申请问题上是否依法依章程来办理。

总之，农业是安天下、稳民心的战略产业。党的十七届三中全会决定以新一轮农村土地改革为突破口，强化物权保护，让农民充分享有土地承包的各种权益，允许农地承包经营权合理流转，提供了坚实的政策基础。通过对法律法规及相关政策进行完善，从而使整个农村集体土地使用权的流转在市场环境下做到有法可依。

参考文献：

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[4]代春云.浅谈当前农村土地流转过程中存在的问题及对策建议[J].安徽农学通报（下半月刊），2011（02）.

（作者单位：霞浦县国有资产投资经营有限公司）