金融消费者权益公益诉讼之探讨

[摘 要]金融消费者主体具有广泛性，侵害金融消费者权益会损害到社会公共利益，而单一消费者提起诉讼面临举证难等困境。因此，建立金融消费者权益公益诉讼制度实有必要。以新《民事诉讼法》第55条的规定明确公益诉讼制度为契机，法律赋予消费者协会或金融消费者保护局赋予提起公益诉讼的权利具有切实可行性。

[关键词]消费者；金融消费者；公益诉讼

根据《民事诉讼法》第55条之规定，对于侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可提起公益诉讼。近年来，金融消费者理念不断被理论界和实务界认可，一行三会各自增设金融消费者保护部门。

一、金融消费者是消费者的下位概念

（一）消费者的概念

相对经营者、生产者而言，由于消费者在经济实力、信息、知识和技术等方面处于劣势地位，且在现实中难以与他们相抗衡，法律为平衡利益而给予消费者倾斜保护。我国《消费者权益保护法》第2条规定，“消费者为了生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未规定的，受其他有关法律、法规保护。”从该条来看，消费者具备三个特征：（1）主体是自然人；（2）行为是购买、使用商品或接受服务；（3）目的是为了生活需要。

（二）金融消费者概念

金融消费者，实际上是指为生活需要购买、使用金融产品或接受金融服务的社会个体成员。金融消费者欲寻求消费者权益的保护，必须要符合该法第2条之规定。而该定义基本上是参照消费者保护法对金融消费者进行界定的，但金融消费往往是以营利性为目的购买金融产品和接受金融服务，与传统的“生活需要”的目的仍有所差别。

首先，个人与金融机构之间的金融交易本质上是向金融机构购买金融产品或金融服务，符合消费者的特征。例如个人与银行之间存贷款服务、信用服务；个人与保险公司之间的人身和财产保障服务；在股票买卖过程中购买股票等等。

其次，个人购买金融产品或接受金融服务是为了个人或家庭的生活需要。对于“生活需要”法律并无明文规定，但长期司法实践中理解为“衣食住行”。实际上，随着经济的发展，金融需求就像衣食住行一样，是个人消费需求的一部分。个人对金融的需求是随着消费需求结构升级而逐渐出现的，金融需求并非人生而有之，而是一类较高级别的消费需求。

最后，金融消费者应当限定为购买金融产品和接受金融服务的个人。从国外经验来看，大多数国家将消费者限定在个人。《美国金融改革方案》将金融消费者定义为“为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品或服务的个人”；英国金融服务局根据《2000年金融服务与市场法》将其定为“贸易、商业、职业目的之外接受金融服务的任何自然人”笔者认为，从理论上来说消费者权益保护制度是为了保护弱势地位一方，基于金融消费者的特殊性，个人购买金融产品或接受金融服务处于弱势地位。

（三）消费者与金融消费者的关系

随着金融消费在家庭消费中的比例不断提高和生活需求范围从传统衣食住行向包括金融消费在内的更高层次的扩展，仅以购买金融产品或接受金融服务具有营利性而否定其消费性及其消费者的地位不尽合理，金融消费者突破了营利目的的限制。尽管金融消费者有其特殊性，但是金融消费者应当是消费者下位的概念，其理应同样受到消费者保护的实体法和程序法的保护。对于侵害众多金融消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织理应可以向人民法院提起公益诉讼，即金融消费者公益诉讼制度具有了法律依据。

二、提起金融消费者权益公益诉讼的必要性

公益诉讼通常是指特定的组织和个人根据法律、法规的授权，就侵犯社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的现代型诉讼。金融消费者公益诉讼的提起必要性要从多个方面分析：（1）金融消费者与经营者之间的地位差距悬殊；（2）侵害金融消费者权益有侵害社会公共利益的可能性；（3）只有提起公益诉讼才能保护广大金融消费者的合法权益。

（一）金融领域“社会分层”及“信息不对称”导致地位不平等

依据社会学的观点，社会分层是指特定的资源配置方式所形成的有价值的社会资源在社会成员中的不平等分配。金融领域社会分为经营者阶层和消费者阶层，二者在获取社会资源的能力和机会相差很大，经营者对消费者利益的侵犯随时都会发生。

从经济学角度分析，经营者与消费者之间日益加剧的信息不对称是保护消费者的根源。金融行业对信息具有高度依赖性，谁掌握了最新、最全面的信息谁就能在金融领域占据优势地位。但在金融行业，金融业者与消费者的信息不对称的现象尤为突出。首先，金融创新与金融市场的发展，加剧了金融业者与消费者之间的信息不对称。金融衍生工具为代表的金融新产品不断地普及与推广强化了金融产品的专业性，一般的消费者通常不具备对金融衍生产品的产品性质、结构及风险有效判断的能力。其次，金融业者在销售金融产品过程中更加专业化，使消费者获取信息的难度和成本增加，极易产生诱导甚至欺诈。

（二）侵害金融消费者权益具有损害社会公共利益的可能性

金融业者侵害消费者的权益不仅仅是私权益的侵害，很多时候也会造成对公共利益的损害。但是，以银行、证券公司、保險公司、基金公司为代表的金融机构通常业务范围遍布全国，如果其对广大中小金融消费者在提供金融产品和金融服务过程中采取欺诈等方式，那么其所侵害的消费者权益就具有广泛性，广大消费者的综合经济价值将会非常巨大，甚至影响到社会秩序和经济秩序。如银行在信用卡业务过程中有侵犯消费者合法权益的行为将造成众多消费者经济损失。基于金融消费者的主体的广泛性、单一主体经济利益较小、社会综合经济价值较大等特征，金融消费权益公益诉讼非常有必要。我国监管部门也意识到了公益诉讼的必要性，中国证监会有关负责人承认证券民事赔偿存在成本高、费时长、权益难以得到保障的问题，表示将推动立法部门启动《证券法》修订的工作，开始探索在证券期货民事领域建立公益诉讼制度。

（三）我国现有代表人诉讼制度的不足

我国《民事诉讼法》规定，一方当事人众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼，代表人对其所代表的当事人发生效力，人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力，未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。代表人诉讼在解决群体诉讼方面能起到一定的作用，但在金融领域群体诉讼方面有如下不足：（1）代表人诉讼需要推选出代表人，在大范围的共同诉讼中很难统一推选出代表人，使代表人诉讼在处理金融领域内的共同诉讼方面难以有效利用；（2）单个消费者遭受的损失可能比起诉讼成本要小很多，因此不愿意提起诉讼，“搭便车”的现象很容易发生；（3）代表人诉讼受制于起诉条件中“直接利害”关系的规定，代表人必须是与本案有直接利害关系的人，但是金融领域的诉讼专业性非常强，选出的代表人很难胜任，而公益诉讼则不必受制于直接利害关系的约束，可以由有专业知识的组织提起诉讼；（4）消费者代表诉讼保护的是实际受到侵害的消费者，对于可能受到侵害或者威胁的消费者的权益没有事前防范功能，也缺乏对违法侵害消费者利益的行为进行惩罚的措施，本质上是事后补偿性救济措施，而公益诉讼可以克服这方面的缺陷。

由于单个金融消费者与经营者地位的严重不对等，保护消费者合法权益不仅依赖于实体法律规定，也要求程序法予以保障和救济。由于侵害众多金融消费者权益时通常会造成社会公共利益的损害，而代表人诉讼制度寻在局限，建立金融消费者公益诉讼制度非常必要。

三、新《民事诉讼法》下金融消费者提起公益诉讼的可行性

根据《民事诉讼法》第119条规定，原告要求与案件具有直接利害关系。但新《民事诉讼法》第55条规定“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，突破了公益诉讼主体必须有“直接利害关系”的限制，公益诉讼起诉便有了法律依据。但是对于哪些组织可以提起公益诉讼，依赖于法律的明确规定，我国目前只有《海洋环境保护法》中明确规定了海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。但对于消费者领域公益诉讼的提起主体未作规定。结合理论界的观点和现实情况，以下两大类主体有可能成为提起金融消费者公益诉讼的主体：

一是消费者协会和其他消费者组织。消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。《消费者权益保护法》对消费者协会仅规定了“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼”，并没有做出提起公益诉讼的规定。但是消费者协会作为保护消费者合法权益的社会团体，法律应该对其提起消费者公益诉讼的资格予以规定。金融消费者作为消费者的一种类型也应该受到消费者协会的保护，当权益受到损害之时可以由消费者协会提起公益诉讼。消费者协会作为提起公益诉讼的主体的优势在于其是保护消费者权益的专门机关，有人员、经费上的保障，不足之处在于消费者协会对金融领域诉讼专业人员和知识的欠缺。对此可以考虑在消费者协会下设专门保障金融消费者权益的分支机构来行使保障金融消费者权益，同时作为金融消费者领域提起公益诉讼的主体。

二是监管部门成立消费者保护局。设立专门性的金融消费者保护部门是各国发展的趋势，美国成立了消费者金融保护署，作为独立的金融消费者的保护机构。英国则成立了金融服务局（FSA）作为金融服务的单一监管机构，同时还赋予了其保障金融服务消费者的职责。而我国保监会、证监会相继成立了保险消费者权益保护局、投资者保护局，近日银监会内部也成立了消费者保护局。在监管机构下设专门性的保护消费者权益的部门，由于其作为监管机构在掌握金融机构的信息方面、专门性的人才方面有着得天独厚的优势，能很好地保障金融消费者的合法权益。在广大金融消费者合法权益受到侵害之时，由监管部门下设的金融消费者保护单位提起公益诉讼可行性很强。但是随着金融业混业经营的发展趋势，金融消费者权益受到侵害可能不仅仅涉及到单一的证券业、保险业或银行业，在各行业监管部门下设消费者保护机构在提起公益诉讼、保护金融消费者权益方面会面临较大障碍。因此，应当在统一的金融监管机构下设专门的金融消费者保护部门，与银行业监管部门、证券监管部门和保险监管部门并列。

总之，在金融消费者權益公益诉讼提起主体方面，消费者协会和金融监管部门成立专门性的金融消费者权益保护机构作为金融消费者公益诉讼提起的主体具有可行性。

参考文献

[1]吴弘，徐振.金融消费者保护的法律探析[J].东方法学，2009（5）.

[2]何颖.金融消费者刍议[J].金融法苑，2008.

[3]肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究[J].中国法学，2007（5）.

[作者简介]庞育娟（1993-），河南焦作人，南京农业大学本科生，法学专业。