新一轮农村土地流转应注意解决的几个问题

[摘 要]新一轮土地流转与当年的联产承包责任制一样意义深远，是一件利国利民的大事。但在推进土地流转的进程中，存在一些亟待解决的问题：一些农地没有进行勾图定位，四至边界不清，权属不明；改变土地性质、“非农非粮化”问题严重；土地流转合同不规范，埋下纠纷隐患；机制不健全，政府指导与监管不到位，流转无序进行等。文章认为，应按照中央有关文件和合同法，稳步推进土地勘界确权工作，充分尊重农民意愿和主体地位，切实维护农民利益；发挥政府主导作用，建立健全流转机制，把土地流转统筹于经济、政治、文化、社会和生态文明建设之中。

[关键词]土地流转；确权确股；市场机制；解决思路

近年来，随着工业化、城镇化步伐的加快和农业产业结构调整，大批农村劳动力向非农产业和城镇转移，农村内部的土地流转呈现快速发展的态势。实践证明，土地流转就是促进农业生产要素优化重组的过程，可以有效促进农民增收，促进农业产业化和现代化农业发展。但由于现实和历史遗留的问题，土地流转过程中产生了诸多问题。本文从广西武鸣县农村土地流转的实践，深入剖析存在问题，探讨解决问题的方法，为稳步推进土地流转提出意见和建议，这对于促进现代农业发展，构建和谐社会、造福农民，都具有现实意义。

一、武鸣县土地流转的现状

武鸣县土地流转呈现以下基本状况：一是目前全县农村土地流转总面积已达到21万亩，占耕地总面积的22%。农地流转规模在扩大，速度在加快，但与发达地区相比，总体上仍处于一个较低的水平。二是农地流转形式多样化。从流转主体看，武鸣县土地流转分为农户自发流转和乡村集体组织流转。农户自发流转主要采用转包、转让、互换等形式，乡村集体统一组织流转主要采用入股、租赁等形式。农户自发流转面积占总流转面积的90%左右，因此，农户自发流转仍为当地主流。三是流转主体趋于多样化。受市场经济机制的调节，土地流转范围已由原来的亲戚、本村、本镇成员之间不断向外扩展，农业产业化龙头企业，农民合作经济组织，返乡创业人员，城市居民、农业技术人员、市外甚至广西区外人员等多种市场主体纷纷参与到农村土地流转中来，多元化参与趋势十分明显。四是土地流转引起的利益纠纷增多。由于目前土地流转存在农民自行流转多、报村和乡镇批准备案少，口头协议流转多、签订书面合同少等诸多问题，土地权属不明，权利不清，由此引发的权利纠纷呈逐年上升趋势。

二、武鸣县土地流转实践中存在的几个主要问题

（一）土地没有颁证确权，埋下土地纠纷隐患

当初农户承包的地块、面积大多没有具体地勾图和登记发证，给当前土地流转留下诸多问题。在20世纪80年代初，武鸣县开始执行包产到户，由于受测量技术和财力以及忽视土地潜在价值等多种因素的影响，土地登记工作没有及时跟上，无论是承包面积还是地块的具体位置都不准确。在当时，生产队与当事人在现场共同指认，就算是分田到户了，最好的情况也就画有一张草图，但一些较偏僻或面积较小的地块连现场指认都没做，仅仅口头宣布就完事了。同时，尽管当初说土地承包责任制长期不变，但随着形势的发展，家庭人口的变化，农民进城务工，很多村屯都对承包地做了多次的调整，造成土地权属不稳定。有的农户把承包地丢荒或交给兄弟姐妹、邻居代耕或转租。在这种情况下，为了耕作方便，许多地块的轮廓、边界以及面积都改变了，而当时参加分田到户的老人大多已不在人世，即使少数还健在，但由于年事已高，面对变化了的地形地貌，也说不清一二来。现在看来，这种情况带来了很多问题，埋下了很多纠纷隐患。

（二）土地管理不足，存在擅自改变土地使用性质问题

1.一些不法商人打着“支农”的旗号，私下与农户草签协议，征用大片土地，建厂房，大兴商业活动，违反了《农村土地承包法》的有关规定，改变了土地的农业用途；有的虽然与“农”沾边，但也不种粮食，流转土地“非农非粮化”问题严重，影响了国家粮食安全。一些农业企业或农民专业合作社，租赁农户承包地就等于“买断”经营权，一次性支付租金后，收益分配一概与原承包方无关，转出后原承包农户只能以流转费的形式享受流转前的成果，享受不到流转后的新成果，侵害了农民土地流转收益权。

2.一些农民长期进城务工，或跨省迁移，但又不放弃土地，也不用心经营；也有些农民想把土地流转出去，但找不到合适的渠道，土地就这样丢荒了，造成了土地资源浪费，对农业发展很不利；还有的农民对《土地承包法》精神实质存在误解，把长期承包的基本农田错误地当作私有财产，随意改变土地的农业用途，在耕地上建房子、建厂房、挖土、挖沙、采礦或种速生桉树等，浪费了有限的耕地资源，给土地造成永久性危害。

（三）流转主体错位，被流转现象突出

按《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。但在土地流转过程中，一些村屯不同程度上存在着流转土地透明度不够，甚至存在强行流转土地的行为。如作为集体土地发包方的村民委，假借少数服从多数原则和加快发展农村经济的口号，在不经农户授权，没有按照规定公开招标发包的情况下，直接与新的土地经营者商议、签订流转合同、租金等，强迫农户放弃或者变更土地承包经营权，剥夺了作为土地流转主体——农户的知情权，协商权、监督权，损害了农户权益。

（四）流转市场服务体系不完善

武鸣县土地流转服务市场体系还未建立或处于初始建立阶段，缺编制、缺经费、缺制度，在信息收集发布、咨询服务、合同服务、地价评估、纠纷调解等方面功能不健全。流转主体和行为还不能完全依法运行，流转情况缺乏相关备案登记，流转合同文本不统一、不规范，因土地流转引起的矛盾与纠纷问题，如农地流转双方（或三方）的权利、义务的明确，利益关系的协调，农地流转的价格，农地流转合同的签证、仲裁的操作等，没能及时有效地引导和解决，严重影响土地流转的顺利进行。从整体看，当前土地流转市场没有真正建立起来，流转处于自发、无序状态。

三、对当前农村土地流转的几点建议

（一）扎实推进土地确权登记发证工作

土地确权要厘清两个基本点：一是土地，要勾画土地的形状、位置、四至边界、面积；二是要确权到人，确认土地的使用权是谁，又是谁承包经营这块土地。“权”对应“物”，这个“物”就归这个土地承包经营权人，两者确认要准确无误，不能模棱两可，这样的确权才是完整的。

对以前没有把具体地块发包到农户，也没有勾画地块具体位置的，但已由村委会发包，或管理经营的，可以对农户采取确股而不确权的办法来处理，同时在股份公司、股份合作社内部把农户的股权确认清楚。对这些特殊情况，无论采用对农户确股还是确地，都应与农户协商，取得农户认可后，方可进行。

通过农村集体土地确权登记发证，依法确认农民土地权利，维护农民权益，有效解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，强化农民以及全社会的土地物权意识，有利于激发农民土地流转积极性。

（二）对工商企业进入农业要进行必要的政策规范

我国经济工作的主要任务就是切实保障国家粮食安全，这就意味着耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。在农地流转不断扩大及建设新型现代农业的新形势下，探索新形势下的耕地和基本农田保护政策创新，坚持数量质量并重，切实保障国家粮食安全。

对于公司进入农业并大面积承租、受让土地，政府应出面审查他们是否有经营农业的经验，其真正目的是什么。有必要出台相关政策，规范具有相应资质的行业、企业方可进入并经营农业。在企业的承租土地期间，也应对其进行不定期的监管，对违反合同，进行“非农非粮化”经营行为要限期整改，严重的要劝其退出。有一些领域，比如设施农业、农业科研实验和养殖业，需要大量的资金投入和高技术投入，但单靠农民是没有能力做到的。因此，政府可以引导公司进入这些领域。应创造条件，更多地培育种植大户、家庭农场和农民专业合作社，让留在农村的有经验、有能力的农民家庭由“小农”发展成为家庭农场或种植大户，进行规模化粮食生产。这样有利于防止土地“非农非粮化”，也有利于国家粮食安全。

（三）坚持以农民为主体，切实尊重农民的意愿

《农村土地承包法》和2014年中央1号文件强调，土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，农民是土地流转的主体。因此，流转土地必须是农民自愿的，在商谈流转的方式、时间、租金、合同等过程中，农民应发挥主体的作用，贯穿整个流程全过程。即使那些长期进城务工的农民把自己的承包地委托给村委会或中介组织去流转，村委会或中介组织也要与农民保持沟通，保证他们的知情权和监督权，保护他们的合法权益。政府、村委会要准确定位，弄清楚自己的角色。政府、村委会应是土地流转的监管者和服务者，同时，政府和村委会要充分发挥职能作用，及时提供流转市场信息、法律法规援助、矛盾的化解、纠纷的解决等服务，避免在农民不知情的情况下，自作主张地把农民的土地流转了，更不能做损害农民利益的事。

（四）完善流转机制，进一步规范土地流转市场

1.加快建立土地流转交易平台。县级建立土地流转信息库、乡镇成立土地流转服务中心等形式，建立有形的土地流转信息平台，开展土地流转供求登记、信息发布、评估、政策咨询等服务工作，以便及时准确掌握土地流转的动态信息。

2.建立土地流转价格指导机制。根据当地经济社会发展水平和土地产出等因素制订土地流转指导价格，并要求在流转合同中约定流转价格增长的方式。

3.进一步完善农村土地流转纠纷调处机制。加强和完善县级土地承包仲裁庭的基础建设。在农民观念中，仲裁机构更多是“讲理”的地方，而不是“论法”的场所。因此，应当加大人力、物力投入，健全仲裁组织机构，强化调解、仲裁职责，使之成为解决土地流转纠纷的主力军。

进一步设立乡镇农村土地纠纷调解组织，加强各类纠纷化解机构的工作联动，尽可能把矛盾、纠纷化解在萌芽阶段。应该充分认识到，农村土地流转纠纷本质是利益纠纷，应在严格遵守政策法规的前提下，努力寻找纠纷双方的利益平衡点。另外，要认识到农村土地流转纠纷是当前农村经济生活中不可避免的现象，有利益就会有纷争，不必强求从制度上一勞永逸根除土地流转纠纷现象，以免土地制度和政策设计中追求不切实际的单一目标，而丧失弹性空间。

4.强化备案审查机制。对承包经营业主的资信情况、履约能力、生产经营能力和项目的效益风险强化监管，对经营项目实施严格的备案审查。

5.完善合同手续。完善流转合同相关手续和规范土地流转合同格式，统一印制农村土地经营权流转合同文本，对原有流转合同重新逐项审查核实，没有签订协议的补签流转协议，协议不规范的及时修正，依法依规引导土地流转有序有效运作。

（五）强化政府职能，加强对土地流转的指导与监管

1.制定相应的政策。在农地流转中，政府的正确指导和把关至关重要。因此，应制定相应政策和总体规划，分类指导土地流转工作，坚持基本农田保护政策，坚守耕地红线，确保国家粮食安全。妥善处理利益纠纷，坚决制止、纠正损害农民合法权利的行为，使土地流转在阳光下运行。

2.创新农村社会保障体系，创造土地流转有利条件。一是设立农村劳动力转移基金，建立健全土地流转农户的职业技能培训和实用技术培训长效机制，对土地流转的农民提供针对性常态化的免费技能培训，促进他们创业或再就业能力；二是可重点尝试建立养老基金。由市、县两级财政设立，引导农户从土地流转收益中拿出部分资金，作为失地农民养老金。老年农民可以用土地换保障，60岁以上的老年农民可以向村委会退出承包权，然后通过公共财政或土地经营权转让后的经营收入，提高老年农民的保障水平；三是进一步完善村级医疗服务站建设，健全农村医保制度，逐步实现农民小病不出村，大病有保障的医疗保障格局，切实降低农民对土地的依赖程度；四是对进城入镇的农民，在就医、子女就学、签订劳动合同和税费征收等方面提供“市民”优惠待遇；五是建立农业风险保障机制。制定防范土地流转风险政策，建议设立农村土地流转风险金、灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金等，探索实施互保合作方式，组建“农业生产者互助合作保险组织”，本着自愿原则，实行会员缴费、财政补助，自我管理、合作共享，专户监管、滚动发展的农业保险运作模式，最大限度地降低土地流转带来的风险。

3.建立一支高素质的农村基层干部队伍。稳步推进土地流转，干部是关键。新一轮土地改革面临的情况更复杂，利益纷争更严重。要开好局、破难题，就必须解决一些突出问题，扫除前进道路上的“拦路虎”。当务之急是解决一线干部能力不足的问题。必须尽快组织一支专业知识扎实，法律、政策水平高，沟通能力强，敢于担当的农村干部队伍，要用一定的时间对他们就党和国家相关政策、相关法律法规等有关农村改革内容进行培训，及时“吃透”中央精神，把党的相关政策、法律法规传播到群众中去，做到家喻户晓。

农村土地流转是大势所趋，应把土地流转统筹于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设之中。在推进土地流转过程中，严格实行准入制度，守住耕地红线，确保国家粮食安全。要妥善解决历史遗留问题和新出现的问题，坚持“自愿平等，价格公道、互利双赢”的基本原则，稳步推进农村土地流转的进程，促进农村经济社会又好又快发展。

[作者简介]陆汉民（1961-），中共武鸣县党校讲师。