“法”步难行

杜彬

一时之间，史上最严的交规、史上最严的欠薪入刑制度、史上最严的公车改革令纷至沓来。酒驾、医疗、食品安全危机等中国社会在转型中暴露出的问题，似乎都寻到了迅速解决的方法。

“严”，将社会对立法的崇拜推向了一个新的高潮。

立法从严

朱元璋编制《大明律》，遵循古训“吾治乱世，非猛不可”的思想。后来清代的薛允升撰写《唐明律合编》，逐条对比了唐律明律的量刑轻重，不仅开创了唐明律对比的先河，更为后世在某些方面延续“猛药去疴，重典治乱”的思想起到积极的借鉴作用。

2011年5月，高晓松成为中国历史上第一个因为醉驾而被刑事处罚的公民。在此之前，醉酒驾驶不过是一般性的行政处罚。6个月过后，在媒体铺天盖地报道高晓松出狱的同时，相关部门统计的数据表明，中国全国范围内，因酒驾而引发的交通事故大大减少，查处酒后及醉酒驾驶机动车案件也大幅减少。

同期入刑的还有恶意欠薪。

在《刑法修正案（八）》中，“恶意欠薪罪”的出现大快人心。

随后不久，从国务院到各级地方政府，以此為噱头的法律法规接踵而至。

2012年8月1日，《抗菌药物临床应用管理办法》开始实施，要求建立抗菌药物临床应用分级管理制度，区分为非限制使用、限制使用以及特殊使用三大门类。标志着中国在抗菌药物临床应用管理方面正式迈入法制化、制度轨道化。

2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法（1989）》修订案，意味着从2015年1月1日起，环保部门对相关责任单位将可以采取按日连续计罚，罚款上不封顶的处罚原则，并拥有直接关闭污染企业、查封扣押污染设施、行政代执行等强力监管手段的权力。

2014年7月，《中华人民共和国食品安全法（修订法案）》通过第十二届全国人大常委会第九次会议初次审议，向社会公开征集意见。修订草案中接连使用了五个“最”，未来将实行最严格的全过程监管制度、建立最严格的各方法律责任制度、对违法生产经营者实行最严厉的处罚、对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责、对违法作业的检验机构等实行最严格的追责，处处代表这部《食品安全法》破冰的决心。

但严法，未必都是良法。

一方面，在立法博弈的层层利益角逐下，为了扩张部门权力而制定的法律法规不在少数；另一方面，舆情汹汹，失序的公共秩序在严刑峻法的禁锢之下，表现得急躁且不安。

在互联网领域，公民的话语权被制约；在户籍制度领域，人口的自然流动被制约。执法者受利益驱动，使严法的“严”有了多重性意味。

而严刑峻法的直接后果之一，是削弱公众对法律的认同，令公众绝望于法律、愤怒于法律，乃至对抗法律，导致群体间的激烈对抗。商鞅变法的特点之一就是严刑峻法，比如实行连坐等等，在变法后，秦国确实日渐强盛，秦始皇席卷天下，“序八州而朝同列”，厉行苛政，冀望于千世、万世，然而“一夫作难而七庙隳，身死人手，为天下笑者”，亦不过十数年间。这也表明了严刑峻法作为一种手段，可以在短时间内提升国力，如果将它作为治世之策，则后患无穷。

因此，重其所重，宽其所宽，重宽双济，才是立法慎刑的思维。

好意图和坏结果

西方经济学说史上有一个非常独特的议题：非意图的结果。

如果从纵向制度演进的角度出发，哈耶克给出了最好的解释，他认为：“社会科学试图回答的问题之所以出现，仅仅是因为许多人的自觉行为造成了未经设计的结果，是因为可以观察到不属于任何人的设计结果的规则。”

按照这个逻辑，似乎对于“越严格的法律越难实施”又多了一层解读。

2014年6月12日，距离“全球最严”《火电厂大气污染物排放标准》执行的最后期限还有19天，环保部开出了破纪录的一笔罚单，对2013年脱硫设施存在突出问题的19家企业予以4.1亿元处罚，其中不乏五大电力集团的下属子公司，以及华润、中石油等央企子公司。

7月1日，《新华日报》发表文章称，经过一年半的整改准备之后，全国各省市火电厂污染物排放均未能实现100%达标。

这其中既有企业责任意识淡薄的因素，也受既有技术、工程、管理和运行费用的客观限制。

以江苏省环保厅验收的大唐南京发电厂为例，已经通过审核的1、2号机组除尘设施及在线监控系统，投入的整体技改造价高达1.2亿元人民币。对于更多的中小型火电厂来说，依靠投入数千万甚至上亿元的技术革新成本来完成环保改造的需求异常艰难。

即便维持观望或违法的直接后果，很可能是企业将作为产业结构调整的落后者最终被淘汰出局，但是面对高出违法成本几成的守法成本，企业不得不打起小算盘。

在《火电厂大气污染物排放标准》编制说明中算了一笔账：到2015年，若都以石膏法安装烟气脱硫装置，新机组安装费用约为170亿元。以机组年运行5000小时，每度电脱硫运行费用为0.015元计，到2020年新建火电机组烟气脱硫装置运行费用为286亿元/年。

在中国高歌猛进的煤价和火电行业的持续亏损面前，环保电价的落实也仅是杯水车薪。

除此之外，中国较高密度的火电厂设置，以及火电企业排污的取证困难，都增加了从严执法的难度。层层重压之下，企业宁愿铤而走险。

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。

与环保相关的法律，几乎没有一部能跳出中国执行效果最差的法律队列。不仅保护不了环境，境况反而每况愈下。

从1989年颁布第一部《中华人民共和国环境保护法》以来，水、森林、海洋、土壤等各个自然领域都接连设立了专门法。随后，国务院及地方各级政府部门逐渐通过加大违法惩处力度，加大企业违法成本，约束企业树立绿色生产的观念。如果从法治的角度来说，这是具有积极意义的。

《环保法》的设立及实施，在反映中国法制困境方面，有着极其典型的代表意义：首先，它的违法成本由全民分担，但是守法成本却仅由企业承担；其次，它受到权力设置的直接影响显著；最后，在利益冲动缺失的天然前提下，参与者不能提起十分干劲儿。

良法为何难落地？还是离不开利益纠葛。

除此之外，严苛的法律和无关痛痒的执政能力说明：只有法和罚是远远不够的。中国法治实践所反映出的深层次问题，是行政干预对司法权力的严重制约。

北京在明律师事务所周涛律师认为：“我们所见的行政权与司法权的关系，常常与宪政制度的规定背道而驰。在各级行政层面，行政权不仅无视司法权，而且通过其掌握的财政、人事等特权肆意地干涉司法权的事例比比皆是。”

要消除理想与现实的痛，中国改革急需寻求一个平衡行政权力的有效途径。除了在立法环节就着眼于消除执法难，更为重要的是，务必明确法权与行政权力的独立性，务必维护法权大于行政权的地位，才能把法律精神坚持到底。