《社会保险法》在实施过程中存在的主要问题和建议

[摘 要]我国的《社会保险法》具有权威性和系统性 、科学性与广泛性、强制性与操作性等亮点，但也存在社会保险的一些重要制度授权条款较多操作性需要加强、参保职工因病或非因公死亡遺嘱抚恤标准和因病或非因公致残病残津贴标准不清、社会保险费强制征缴操作规程需要细化、基本养老保险基金统筹层级太低导致不少省份财政压力加大等不足。文章提出的对策是：适时修订《社会保险法》，严格控制授权立法的范围；明确参保职工因病或非因公死亡遗嘱抚恤标准和因病或非因公致残病残津贴标准；完善社会保险费强制征缴操作规程，实现“刚性”征缴；基本养老保险基金统筹由省级统筹尽快过渡到全国统筹。

[关键词]社会保险法；实施；问题；建议

《社会保险法》于2010年10月28日由第十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过并于2011年7月1日实施，共12章98条，该法对社会保险遵循的基本原则、五大险种的覆盖范围、保险资金筹资渠道、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金监督、各项社会保险的缴纳与领取等均作出明确规定。该法是继《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》之后，在保障和改善民生领域又一部支架性法律，是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律。《社会保险法》实施以来，既具有亮点，也有缺点，需要不断完善。

一、《社会保险法》的亮点

《社会保险法》与我国以往有关社会保险方面的法规、规章相比，具有如下亮点：

（一）权威性和系统性

国务院先后于1998年、2003年颁布《失业保险条例》、《工伤保险条例》等单项行政法规，人力资源与社会保障部也制定过单项部门规章。但根据我国《立法法》规定，行政法规属于第二层次立法，部门规章属于第三层次立法，其权威性不足。《社会保险法》是全国人大通过的立法，根据立法法，属于第一层次立法，具有很强的权威性。《社会保险法》对我国基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度用同一部法律来规范，也具有系统性。

（二）科学性与广泛性

《社会保险法》从1994年列入国家立法规划到正式通过历经16年，其间，多次征求立法部门、实务部门、社保专家、普通群众等各单位和个人的意见，充分吸收一些合理化的建议。此外，《社会保险法》在立法过程中，还参考国外一些先进立法经验与做法，兼收并蓄，并经全国人大多次审议，最后获得通过。因此，《社会保险法》不是仓促立法，它具有科学性。《社会保险法》第三条规定：“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。”第四条规定：“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费。”第九十五条规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”第九十六条：“ 征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”《社会保险法》把进城务工的农民工与被征地农民纳入社会保险，保险范围进一步扩大，具有广覆盖、保基本、多层次特点，具有广泛性。

（三）强制性与操作性

《社会保险法》第六十三条规定“……用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。……用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”根据此规定，社会保险费征收机构的工作流程更加具有可操作性，同时，该法还赋予社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。因此，其具有一定的强制性。

二、《社会保险法》在实施过程中存在的主要问题

《社会保险法》是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律，是一部在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，与《劳动法》、《公务员法》等共同构成了我国人力资源和社会保障法律体系的顶层架构，对构建和谐社会具有重要作用。《社会保险法》于2011年7月1日实施以来，相关配套法规、规章的缺失为各地基层推进该法的实施带来诸多困难。目前，《社会保险法》在实施过程中主要存在以下问题：

（一）社会保险的一些重要制度授权条款较多，操作性需要加强

《社会保险法》第十条第三款规定：“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”第二十四条规定：“国家建立和完善新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定。”第五十九条规定：“县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作。社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”第六十八条规定：“社会保险基金存入财政专户，具体管理办法由国务院规定。”其他如社会保险费的征收主体、社会保险统筹层次的时间及步骤、社会保险基金的保值增值等方面都存在授权国务院等部门另行立法情况。《社会保险法》对一些重要的制度授权较多，可能导致权力集中在基层，既影响法律的实施，也容易导致各地差异大，也导致各地操作困难。授权立法存在的原因是有的已经由国务院及主管部门确立了规范，有些确实还没有相关规定，但考虑到社会保险机制才刚刚建立，有些制度需要继续探索，不便于立即用法律固定化，而我国地域范围较大，社会保险制度发展时间较短，因此积极发挥中央和地方的优势，国家要给中央和地方预留一些空间。但有不少社保法专家、学者认为除上述原因外，实际是部门利益冲突难以调和而故意规避。

（二）参保职工因病或非因公死亡遗嘱抚恤标准和因病或非因公致残病残津贴标准不清

《社会保险法》第十七条规定“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。”但由于该规定较原则，截至目前，上述规定尚未具体执行标准，导致经办环节无法落实，参保人员特别是在职参保人员的遗属对此颇有微词。

（三）社会保险费强制征缴操作规程需要细化

《社会保险法》第六十三条规定“……用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。……用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”国务院于1999年1月22日出台《社会保险费征缴暂行条例》第十九条规定：“劳动保障行政部门或者税务机关调查社会保险费征缴违法案件时，有关部门、单位应当给予支持、协助。”前述规定虽然具有一定的强制性，但在具体操作中，目前缺乏实施办法或操作规程，社保经办机构向银行或金融机构查询用人单位的存款账户，行政部门向银行或金融机构划拨社会保险费以及申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产等具体工作中，金融机构等部门均以社保经办机构及其他行政部门不是司法机关，不能到金融机构查询存款账户为由，拒绝配合執行，难以实现“刚性”征缴，给经办工作带来被动，也使职工的合同权益受到侵害。

（四）基本养老保险基金统筹层级太低导致不少省份财政压力加大

《社会保险法》第六十四条规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”该条首次将统筹层次用法律形式确定下来，规定基本养老保险基金逐步实行全国统筹。由于前条规定是逐步实行全国统筹，没有具体时间限制，缺乏刚性约束。目前我国养老保险统筹的现状是13个省实现或基本实现省级统筹、11个省实行省级调剂金制度、8个省未实现省级调剂金制度（即由市县统筹）。

根据中国社科院世界社保研究中心发布《中国养老金发展报告2013》显示，如果没有财政补助，2012年，我国19省份城镇职工基本养老保险基金当期“收（指征缴收入）不抵支”；其中，辽宁、黑龙江的缺口均超200亿元；而收大于支的12个省份中，广东最高，当期收支结余高达652.09亿元；江苏、浙江和北京也都超过300亿元。

财政部部长楼继伟在2013年3月24日举行的中国发展高层论坛上称“社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，提供一些有约束，有激励的机制的安排，包括管理的方式，给多少钱也会吃光。”

目前，基本养老保险基金等社保资金没有形成全国统筹，统筹层级太低，一直是社保体制难以跨越的障碍，弥补这些缺陷的直接办法就是财政不断加大补贴，使政府财政压力加大。

中央与地方养老保险的责任划分不清，是阻碍我国社会保障制度健康发展的重要因素。我国经过分税制改革后，中央的税收集中率年年上升，但是我国长期未变的以地市级为统筹主体的运行方式，使养老保险的最终责任仍然由地市级政府负担，在养老保险基金出现收不抵支时，首先需要地方政府承担责任，只有在地方政府财政运行出现困难时才由上级或中央财政转移支付。出现了明显的财权与事权的不对称。若将统筹层次提高到省级，那么养老保险的最终责任将由省级承担。但省级政府并不愿意承担这个责任，目前相当多的省份是名为实行省级统筹，实为运行省级调剂，这势必影响基本养老保险全国统筹的实现。

《中国养老金发展报告2013》还显示：2012年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额（俗称“空账”）达到29543亿元，与2012年城镇职工基本养老保险基金累计余额23941亿元相比，超出5602亿元；与2011年相比，“空账”的缺口又扩大了约240亿元。由于地区之间养老金结余情况不同，发达地区如广东等地盈余巨大，养老金尚未实现全国统筹，广东等省份的余额，又不能转移给西部收不抵支的省份，因此，绝大部分西部地区仍处于收不抵支的状态，“空账”部分主要依靠省市政府财政补贴，政府财政压力剧增。以2011年为例，企业职工养老保险基金当期结余约为4000亿元，但当年养老金财政补贴2200多亿元，还有1800亿元的非正常缴费收入。如果剔除财政补贴和非正常缴费收入，正常缴费只能仅仅抵消支出。

三、完善我国《社会保险法》的若干建议

（一）适时修订《社会保险法》，严格控制授权立法的范围

我国《社会保险法》的一些重要制度授权条款较多，具体的实施办法则需要授权国务院等部门另行立法制定实施细则，虽然在实践中，国务院制定的行政法规有很大的现实性、灵活性和可操作性，但是社会保险是关系到公民最基本的经济利益的事项，对于授权立法，很有必要谨慎对待。因为政府是社会保险的主要保险人，也是利害关系人，政府不能“既当球员，又当裁判”，为了避免行政机关借优势地位制定有损于公民的立法，社会保险法应当对授权立法进行严格控制，在将来修订《社会保险法》的时候，有必要对授权立法的范围和权限层级作出明确而具体的的规定，包括哪些事项可以授权，哪些事项不可以授权，哪些事项应当归属于哪一级政府立法，哪些机构负责哪些事项的立法等，社会保险法应当作出基本的规定。特别是对那些缺乏既有制度规范的新的社会保险事项更应当确定授权立法边界。比如社保费的筹资方式、缴费比例、社保基金的支付项目等由社保基本法规定。另外专业性较强的可以授权立法，比如社保基金具体的运营方式、给付方式以及征缴办法等，涉及特殊人群的社保问题也可以授权立法，比如农民工和灵活就业人员的社会保险制度。

（二）明确参保职工因病或非因公死亡遗嘱抚恤标准和因病或非因公致残病残津贴标准

由于参保职工因病或非因公死亡遗嘱抚恤标准和因病或非因公致残病残津贴标准不清，目前又没有具体执行标准，导致经办环节无法落实，参保人员特别是在职参保人员的遗属对此颇有微词。建议国务院或人社部等部门尽快研究并出台相关配套法规或部门规章，以确保各级社保机构具体经办环节有章可循、有效落实。

（三）完善社会保险费强制征缴操作规程，实现“刚性”征缴

适时修订《社会保险费征缴暂行条例》，根据现实需要，制定《社会保险费征缴条例》或者《社会保险费征缴法》，特别是对拒不配合劳动保障行政部门或者税务机关调查社会保险费征缴违法案件的有关部门、单位和个人，加大处罚力度，实现刚性征缴。特别是中国人民银行和人力资源与社会保障部应联合制定社保经办机构查询银行账户的实施办法，以确保具体经办有章可循、操作顺畅。

（四）基本养老保险基金统筹由省级统筹尽快过渡到全国统筹

1.合理划分中央与地方在养老保险事业中的财权和事权。养老保险作为一项公共事业，理应将事权归于中央政府。而且根据欧美等国的经验，基本养老保险多集中在中央，实行全国统筹管理。实行基本养老保险基金全国统筹后，应该做到大权集中，小权分散。所谓大权集中，就是按照“四统一”的要求，对大政方针（如退休条件、给付的待遇标准、随经济发展调整退休金的幅度、基金管理，使用的财会制度及保值增值办法等等）的制定、基础养老金的管理和调剂、组织机构和人员的系统化管理等权力集中在国务院行政主管部门，各地只有执行权。所谓小权分散，就是在不违背国家大政方针的前提下，允许各省、区、市结合本地区、本系统的实际情况，提出具体贯彻实施意见。

2.改革统筹账户养老金记发办法，对基金结余地区实行经济鼓励。首先，建立基础养老金与缴费金额挂钩的机制。若以当前平均主义的分配方式进入全国统筹，难免要遭到工资水平高的地区阻挠。只有建立基础养老金与缴费金额挂钩的机制，改革才能赢得富裕地区或发达地区的积极参与。其次，对基本养老保险统筹基金节余较多和保费收缴率较高的地区政府和社会保险经办机构给予一定的经济鼓励。这样，既可对其日常工作起到激励作用，也可降低其对全国统筹的抵制心理。

3.加快做实个人账户改革步伐，在确保安全性前提下通过基金的自我增值来弥补收支缺口。做实个人账户，是我国应对人口老龄化高峰，逐步减少个人帐户空账，对养老保险制度作出的重大调整。具体而言，通过对社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，从而达到既做实了个人账户基金而又不降低退休养老金水平的双重目的。它对增强养老保险基金的抗风险能力，实现养老保险制度的可持续发展，维护社会的和谐稳定，及时准确转移跨统筹范围流动职工养老保险关系，都具有重大的现实意义和深远意义。目前，应加快做实个人账户改革步伐。可根据各地实际情况，采取逐步做实、最终达到做实至8%的方式，这样既不会对养老金的当期发放形成过大压力，又可以逐步提高企业和职工对个人账户的信任度。针对目前养老保险基金运营管理低下的现状，政府在为养老金支付提供长期、稳定的资金保障外，应对养老保险基金投资运营提供扶持性、优惠性政策，在确保基金安全性的前提下适当拓寬投资范围，争取通过基金的自我增值来弥补收支缺口。

参考文献

[1]王丽熔.我国社会保险法中的弱势群体保护问题研究[D].2012年郑州大学硕士论文

[作者简介]彭剑波（1970-），重庆人，副教授，广西大学商学院国际贸易硕士导师，广西大学法学院国际法硕士生导师，南宁市人大法制委员会委员，南宁市人大代表，南宁市人民政府特邀监察员，广西创想律师事务所律师，民建中央法制委员会委员，民建广西区委法律委员会副主任。